Павліченко Є.В. Адміністративно-правові засади фінансового моніторінгу

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правова основа організації та здійснення фінансового моніторингу» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Відносини у сфері організації та здійснення фінансового моніторингу як предмет адміністративно-правового регулювання» з усього кола відносин у сфері фінансового моніторингу виділено ті, які складають предмет адміністративно-правового регулювання. Для цього насамперед встановлено відмінності між термінами «фінансовий контроль» і «фінансовий моніторинг» та окреслено межі відносин з фінансового моніторингу. На підставі доктринальних положень науки адміністративного права щодо ознак адміністративно-правових відносин, особливостей адміністративно-правового регулювання встановлено предмет адміністративно-правового регулювання відносин у сфері фінансового моніторингу. Сформульовано спільні і відмінні ознаки фінансового контролю і фінансового моніторингу, наявність яких є підставою стверджувати, що останній є видом фінансового контролю. Надано визначення фінансового моніторингу, а також сформульовано його особливості. Доведено, що предмет адміністративно-правового регулювання відносин у сфері фінансового моніторингу складає владно-розпорядча діяльність уповноважених державних органів, спрямована на виявлення сумнівних операцій та застосування заходів превентивного і примусового впливу, передбачених адміністративним законодавством.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання відносин щодо організації та здійснення фінансового моніторингу в Україні» виділено такі групи нормативно-правових актів, які регламентують відносини у сфері організації та здійснення фінансового моніторингу, зокрема ті, що визначають: діяльність уповноважених органів зі збору, попередньої перевірки інформації; процедуру перевірки джерел доходів; процедуру ідентифікації особи, яка здійснює відмивання доходів (як власника коштів, так і його співучасників у відмиванні); процедуру документування факту перевірки джерела доходів та ідентифікації особи, яка здійснює відмивання доходів; порядок передачі інформації до компетентних правоохоронних органів; перелік установ, підприємств і організацій, зобов’язаних повідомляти про підозрілі операції; правила визначення підозрілих операцій; поточний контроль за підозрілими операціями і процедури інформування осіб, відповідальних за збір такої інформації; міжнародне співробітництво; конфіскацію предметів відмивання; права і обов’язки суб’єктів, які здійснюють фінансовий моніторинг.

Висловлено пропозиції щодо вдосконалення законодавства, норми якого регулюють відносини, що складаються у сфері фінансового моніторингу.

У підрозділі 1.3 «Міжнародно-правове регулювання боротьби з легалізацією тіньових доходів та організації фінансового моніторингу» насамперед наголошено, що у міжнародному законодавстві виділено його різні рівні, залежно від територіального масштабу поширення дії норм міжнародного права. Зазначено, що нормотворча діяльність найбільших міжнародних організацій світового співтовариства створює, певною мірою, основний базис для формування і розвитку законодавств багатьох країн. При цьому створення і розвиток законодавств європейських країн у галузі боротьби з легалізацією доходів, здобутих злочинним шляхом, детерміновано як впливом конвенцій Організації Об’єднаних Націй, так і зобов’язаннями, що випливають з участі в угодах Європейського Співтовариства. Чинне законодавство України, норми якого регулюють вказані відносини, прийнято відповідно до вимог міжнародних нормативно-правових актів у цій сфері. Разом з тим воно потребує вдосконалення з метою ефективнішого виконання його основного призначення – здійснення ефективної протидії відмиванню коштів кримінального походження.

У підрозділі 1.4 «Суб’єкти адміністративно-правового регулювання відносин щодо організації та здійснення фінансового моніторингу, місце серед них органів внутрішніх справ» в основу класифікації суб’єктів адміністративно-правового регулювання відносин щодо організації та здійснення фінансового моніторингу покладено підходи теоретиків права та теоретиків-адміністративістів щодо упорядкування державних органів, у тому числі, – органів виконавчої влади. Крім того, враховано особливості розподілу повноважень щодо організації та здійснення фінансового моніторингу, які визначені чинним законодавством. Основою класифікації суб’єктів організації та здійснення фінансового моніторингу обрано компетенцію – цілі, сферу впливу, права та обов’язки. За цим критерієм суб’єкти поділені на дві групи: провідні та допоміжні. Найчисленнішу групу становлять допоміжні суб’єкти. Ця класифікаційна група названа допоміжною з огляду на те, що повноваження щодо здійснення фінансового моніторингу не є для них основними. Провідним суб’єктом організації та здійснення фінансового моніторингу є Державний комітет фінансового моніторингу України. Дисертант визначає також і коло допоміжних суб’єктів.

Предметна компетенція зазначених суб’єктів стосується моніторингової діяльності, виявлення, документування, доказування фактів порушення законів, притягнення осіб, винних у порушенні законів, до юридичної відповідальності; встановлення у цій сфері обов’язкових норм і стандартів. Предметну компетенцію запропоновано поділити на дві групи: організаційна та правоохоронна. Організаційна стосується повноважень у сфері організаційної діяльності з фінансового моніторингу, а правоохоронна – у сфері доказування фактів порушення закону, притягнення винних до юридичної відповідальності. Правоохоронну компетенцію мають підрозділи податкової міліції Державної податкової служби України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, прокуратура. Усі інші допоміжні суб’єкти віднесено до підгрупи організаційних.

Розділ 2 «Адміністративно-правові основи окремих напрямків організації та здійснення фінансового моніторингу, шляхи їх вдосконалення» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Види діяльності суб’єктів адміністративно-правового регулювання відносин щодо організації та здійснення фінансового моніторингу» встановлено, що суб’єкти адміністративно-правового регулювання відносин щодо організації та здійснення фінансового моніторингу виконують значний обсяг покладених на них державою завдань та функцій.

Видами діяльності суб’єктів фінансового моніторингу названо передбачене нормами права та віднесене законом до компетенції суб’єктів фінансового моніторингу здійснення сукупності пов’язаних підставою та поставленою метою заходів, спрямованих на одержання, збір, перевірку, аналіз, оцінку, обробку, зберігання відомостей для встановлення відповідності фінансових операцій та об’єкта контролю заданим параметрам, виявлення та усунення відхилень від них, а також підстави та порядок (процедури) здійснення цих заходів.

Досліджено правила проведення внутрішнього фінансового моніторингу, які являють собою єдиний внутрішній документ суб’єкта фінансового моніторингу, що визначає порядок та умови проведення заходів, спрямованих на недопущення використання суб’єкта і його відокремлених підрозділів для легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму. Детально проаналізовано види діяльності суб’єктів адміністративно-правового регулювання відносин щодо організації та здійснення фінансового моніторингу.

Вивчено порядок виявлення фінансових операцій, що підлягають фінансовому моніторингу та які можуть бути пов’язані, мати відношення або призначатися для фінансування тероризму.

У підрозділі наголошено, що для забезпечення виконання вимог ст. 12-1 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» щодо зупинення операцій осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності, суб’єкт фінансового моніторингу використовує методичне й програмне забезпечення, за допомогою якого забезпечується виявлення та блокування операції, що здійснюється на користь або за дорученням клієнта, якщо її учасником або вигодонабувачем за нею є особа, яку включено до переліку осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності, безпосередньо до її проведення.

У підрозділі 2.2 «Інформаційне забезпечення фінансового моніторингу» встановлено, що інформаційне забезпечення охоплює систему руху й перетворення інформації, включаючи класифікаційні переліки всіх даних, методи їх кодування, зберігання та передачі. Розробка інформаційного забезпечення спрямована на використання технічних засобів управління для надання необхідної інформації відповідним органам управління з метою організації, по-перше, безперервного процесу збирання, опрацювання, зберігання й пошуку інформації, а також передачі її на різні рівні управління; по-друге, високої надійності та вірогідності інформації відповідно до встановлених вимог щодо збирання й опрацювання на кожному рівні управління.

Досліджено систему організації інформаційного обміну суб’єктів фінансового моніторингу, яка, на думку автора, може складатись з двох підсистем: підсистема чергової інформації та підсистема позачергової інформації. Такий поділ зумовлений, по-перше, особливостями самої інформації, а по-друге, вимогами оперативно на неї реагувати або враховувати у своїй постійній роботі. Окремо проаналізовано невирішені проблеми інформаційного забезпечення діяльності суб’єктів фінансового моніторингу, висловлено пропозиції, спрямовані на їх усунення. 

Зазначено, що в Україні створено дворівневу систему фінансового моніторингу. Суб’єктами первинного фінансового моніторингу є банки, професійні учасники ринку цінних паперів, фінансові установи тощо, суб’єктами державного, фінансового моніторингу – НБУ, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг та Держфінмоніторинг України.

Водночас, на думку дисертанта, нерозв’язаними залишаються проблеми оперативного одержання Держфінмоніторингом України з відповідних баз даних органів виконавчої влади інформації, необхідної для проведення аналізу та оцінки ефективності заходів, що вживаються для запобігання та протидії легалізації незаконних доходів і фінансуванню тероризму.

У підрозділі 2.3 «Адміністративна відповідальність у системі заходів юридичної відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил у сфері фінансового моніторингу»  проаналізовано підстави та порядок притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб суб’єктів первинного фінансового моніторингу, які визначені КУпАП (ст. 166-9) та Законом України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом».  

У підрозділі наголошено, що у врегулюванні адміністративної відповідальності за порушення у сфері фінансового моніторингу існують  проблеми, пов’язані із наявністю конкуруючої юрисдикції, використанням загальних термінів при визначенні об’єктивної сторони правопорушення, а також вчиненням проступків переважно юридичними особами, тоді як КУпАП визначає порядок притягнення до адміністративної відповідальності лише фізичних осіб.

Розділяючи концепцію адміністративної відповідальності юридичних осіб (Д. М. Лук’янець), дисертант підкреслює необхідність уведення до переліку санкцій, які застосовуються у адміністративному порядку, анулювання ліцензії у певному випадку. В обґрунтування цієї пропозиції зазначено, що анулювання ліцензії має ряд спільних ознак з адміністративними стягненнями, зокрема: а) має офіційний характер, тобто застосовується від імені держави в особі її компетентних органів; б) застосовується уповноваженими органами – органами ліцензування; в) застосовується у зв’язку з порушенням законодавства, зокрема ліцензійних умов провадження відповідних видів діяльності; г) має позасудовий характер застосування, анулювання ліцензії реалізується у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органу ліцензування; д) має на меті покарання порушника, хоча, крім цього, йому притаманна превентивна функція.

У підрозділі 2.4 «Шляхи вдосконалення організації та здійснення фінансового моніторингу» сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства та рекомендації щодо вдосконалення процедур організації та здійснення фінансового моніторингу, у тому числі – і на державному рівні. Зокрема, зазначено, що система запобігання та протидії легалізації незаконних доходів і фінансуванню тероризму повинна розвиватись у напрямку: забезпечення прозорості фінансової системи; підвищення інвестиційної привабливості економіки України для іноземних інвесторів; покращення міжнародного іміджу України; подолання бар’єрів на шляху визнання України державою з ринковою економікою; декриміналізації і детінізації економічних відносин; розширення кореспондентських відносин українських банків з фінансовими установами держав – членів FATF; сприяння наповненню дохідної частини державного бюджету.