Мулявка Д.Г. Адміністративно-правові заходи забезпечення прав платників податків

Короткий зміст

У вступі дисертаційної роботи обґрунтовується вибір та актуальність теми, її мета і завдання, об’єкт, предмет і методологія дослідження, висвітлюється наукова новизна, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію наукових результатів та їх впровадження, наукові публікації, структуру та обсяг роботи.

         У першому розділі “Адміністративно-правовий статус платників податків” розкриваються основні поняття, зміст, правовий статус платників податків; досліджується питання формування інституту платників податків в контексті розвитку податкової системи.

         Всі елементи суспільного розвитку знаходяться в тісному причинно-наслідковому зв'язку, і історичний аналіз дає можливість не тільки усвідомити зміст явищ, що відбуваються, але і передбачити перспективні зміни.

Податки в тій формі, у якій ми з ними стикається в сучасних умовах, склалися відносно недавно, хоча тенденції до виникнення подібних механізмів просліджувалися ще в стародавності. Головними передумовами до виникнення зародкових форм подібних важелів з'явилися: 1) перехід від натурального господарства до грошового; 2) зародження і формування держави.

Цікавий підхід має Е.Селігмен до періодизації історії розвитку податкових платежів. Цей процес він ілюструє етимологічним значенням змісту податків, і нараховує  сім стадій:

-        на першій стадії панує ідея дарунка.

-        друга стадія зв'язує податок із проханням, благанням державою народу про підтримку.

-  з третьою стадією закріплюється ідея допомоги, що робиться державі.

-        на четвертій  стадії розвитку з'являється ідея про жертву, принесену громадянином в інтересах держави, при якій він відмовляється від чогось в   інтересах   суспільного   блага.  

-  на   п'ятій   стадії   в   платника   розвивається   почуття боргу, обов'язку.

-        тільки на шостій стадії зустрічається ідея примусу з боку держави. 

-        на останній стадії виникає ідея визначеної частки чи окладу, встановлених урядом поза всякою залежністю від волі платника.

         Процес становлення податкової системи, у більш цивілізованій формі,
почався в Росії наприкінці XIX сторіччя і викликаний ростом державних потреб, у зв'язку з переходом країни від старого натурального господарства до грошового. У терміні з 1881-1885 р. була проведена податкова реформа, у ході якої були скасовані соляний  податок і подушний податок, уведені нові податки і створена податкова служба. У новій податковій системі найбільше місце приділялося акцизам і митам. Непрямі
податки складали        майже половину всіх податкових надходжень у державний бюджет. Прямі податки, основна складових усіх сум, що надходять, у даний час у бюджет від збору податків, у той час складали приблизно 7% усього бюджету.

         У Росії в будь-який час існувало неприязне відношення до податків, у відмінності від західноєвропейських держав, де плата податків рахується навіть предметом гордості платників податків. У такій державі людина рідко коли скаже: “Я громадянин цієї країни”, скоріше він скаже: “Я платник податків”. Подібна висока податкова культура обумовлюється тим, що в таких державах інститут податків має історію набагато більш тривалу.

         З жовтня 1917 р., у зв’язку зі скасуванням права власності на землю, анулюванням цінних паперів, націоналізацією промисловості і забороною приватної власності були знищені майже всі можливі об'єкти оподатковування. Податкова політика нової влади зводилася тільки до примусового збору із селянства, так називаної “продрозверстки”, що не носила навіть характеру податку. За декретом від 30.10.1918 р. примусово вилучалися всі надлишки сільськогосподарської продукції понад необхідний мінімум для власного споживання. Лише з переходом держави до нової економічної політики, у травні 1921 р., виникла необхідність створення нової податкової системи. Був введений загальногромадянський податок, до сплати якого залучалося все працездатне населення. У 1923 р. була проведена реформа оподатковування селянства, установлений єдиний сільськогосподарський податок, промисловий і прибутковий податки, податок на надприбуток, податок із спадщин і дарувань, гербовий збір. Але високі податкові ставки стали однією з  головних причин поступового скорочення приватної торгівлі і промисловості, вони призвели до різкого неприйняття приватними платниками податків  нового  податкового  законодавства і,  як  слідство  вищевказаних  причин, спричинили масове ухилення платників від сплати податків.

          Найбільша група податкових правопорушень, що зустрічається часто ухилення від сплати податків. Дане правопорушення полягає в невиконанні або неналежному виконанні платником податків свого обов'язку сплатити податок у бюджет. У західній літературі, присвяченій даній темі, можна зустріти класифікацію причин, що спонукають платника ухилятися від сплати податків. Так, П.М. Годме виділяє декілька груп причин: політичні; економічні; моральні; технічні.

         На думку В.Слома, здійснюючи свої податкові прерогативи, держава має насамперед піклуватися про гарантії прав платника податків, тобто вона повинна захищати добросовісного платника податків від “самого себе”. Іншими словами, в податковий процес все більш мають включатися елементи рівності, в противному випадку держава перетвориться у податкового монстра. Законодавство України та Росії практично єдине у визначенні платників податків. В цьому є єдиний підхід, при якому законодавець виходить із презумпції винності платника податків в Україні і Російській Федерації.

        Презумпція винності відбивається і в самому характері податкової системи, яка є виключно фіскальною, основною метою її є видавлення з платників за допомогою податкових ставок, санкцій, штрафів сум для скорочення     дефіциту бюджету.

Одним із найважливіших питань створення належних відносин між платниками податків та органами державної податкової служби, безумовного дотримання норм податкового законодавства та підтримки високої податкової дисципліни є чітке визначення та врегулювання у законодавчому порядку прав та обов'язків платників податків.

В Законі України “Про систему оподаткування” визначено, що платники податків – це юридичні або фізичні особи, на яких згідно з законами України покладено обов’язок сплачувати податки і збори. Антологічне  за своєю суттю визначення дається і в проекті Податкового кодексу України. Таке формулювання має досить однобічний характер, оскільки включає до свого змісту лише суб'єктивний обов'язок відносно сплати податків. Якщо існує лише обов'язок щодо сплати податку, то господарська діяльність, реально завдяки якій цей податок може сплачуватися, набуває для держави другорядного значення і в процесі правового регулювання повністю ігнорується. Тому, цілком логічно, що визначення правового статусу платників податків потребує включення додаткових складових стосовно порядку та умов сплати податків, що передбачають наявність відповідних прав платника і їх захист та гарантії з боку держави, що є певним юридичним підґрунтям здійснення ними ефективної господарської діяльності.

Захист прав платників податків є органічною складовою інституту захисту прав і свобод людини, який в Україні нині знаходиться у стадії становлення. Платник податку  має право знати, куди пішли сплачені ним кошти, бути захищеним від свавілля представників державної влади.

На жаль, в нашій державі ще не склалися для цього відповідні умови. Тому платник податку повинен відстоювати та захищати свої права. В нього є декілька шляхів цього захисту: перший і головний – захист у судовому порядку; інший шлях – подання скарг до вищестоящих органів установ, які прийняли рішення, котрі порушують права такого платника податків.

         Розділ другий “Організаційно-правові засади реалізації прав платників податків як чинник дотримання податкового законодавства” складається з трьох підрозділів. В ньому розглядається питання, що стосуються поняття, правової основи та принципу захисту прав платників податків, ролі персоналу в забезпеченні роботи з ними, а також вплив правової неузгодженості і незавершеності в нормативно-правовому регулюванні податкових відносин.

 У демократичних країнах забезпеченню реалізації прав платників податків надається важливого значення. Від якості виконання цієї функції податковими службами безпосередньо залежить стан дотримання громадянами податкової дисципліни та повноти надходжень до бюджету. Для забезпечення прав платників податків у податкових службах створюються відповідні підрозділи, які організовують і здійснюють цю функцію на державному рівні. Аналізуючи матеріали, опубліковані Організацією економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), можна зробити висновок, що в країнах, які входять до ОЕСР, робота з платниками податків нині дійсно стала пріоритетною.

         Безперечно, що в усіх країнах існують платники, які намагаються уникнути сплати податків. Дії цієї меншості спонукали до створення складної системи контролю, яка розповсюджується на всіх платників.

 Повноваження податкових служб щодо здійснення контролю і реалізації права платників податків у різних країнах порівнювати важко, оскільки така роль залежить від регламентації функцій податкових органів, структури податкової системи. Ці повноваження відрізняються також від процесуальної процедури цивільних і кримінальних податкових розслідувань.

Для уніфікації цих питань низкою країн було прийнято рішення об’єднати заходи захисту платників податків через "декларації" або "хартію платника податків". Це добрий спосіб інформування платників щодо захисту їх основних прав. У той же час, багато країн не розширюють гарантії надані платникам.

        Податкова служба несе відповідальність перед владою і платниками податків щодо забезпечення принципу справедливості при стягненні податків. Держава має отримати від кожного платника тільки те, що він повинен сплатити, не більше і не менше. Це положення чітко закріплює права і обов’язки як податкової служби, так і платника податків.

Платники податків мають право на отримання інформації щодо функціонування податкової системи і методів їх оподаткування. Крім того, вони мають право на інформацію щодо їх прав, включаючи право на апеляцію. Право на оскарження рішення податкових органів мають усі платники податків і воно розповсюджується майже на всі рішення податкової служби у сфері застосування або інтерпретації законів чи адміністративних рішень за умови, що вони безпосередньо стосуються платників податків.

Платники податків мають також право на високий ступінь впевненості щодо податкових наслідків своїх дій. Звичайно забезпечення повної впевненості не завжди є можливим. Наприклад, платники не завжди можуть знати правила, які залежать від конкретних фактів і обставин. Високий ступінь впевненості платників податків може бути забезпечений лише за умови ретельної і якісної розробки податкового законодавства, зрозумілого для платників. При розробці нового законодавства його ініціатори можуть проводити консультації з представниками платників податків.

Очевидно, що механізм справляння податків стане більш оптимальним тоді, коли буде базуватись на партнерських взаємовідносинах між податковими органами і платниками податків.

Необхідно поєднати виважений рівень податкового контролю з усвідомленням обов'язку громадянами щодо сплати податків.

Проблема збору податків в Україні характеризуються значною напруженістю, яка виникла одночасно з переходом економіки до ринку. Разом з тим, при вирішенні цієї проблеми слід мати на увазі, що платники податків будь-якої країни сплачують податки завжди без ентузіазму. Але стосовно України є підстави стверджувати, що податкові органи та суб'єкти господарювання знаходяться у стані перманентної протидії. Перші прихильники посилення регулюючих та контролюючих дій, останні - за їх послаблення. У таких непростих умовах на Головне управління по роботі з платниками податків ДПА України покладається завдання зняти цю напругу й організувати партнерську взаємодію між державою та платниками податків.

Згідно з пунктом 4 статті 8 Закону України "Про державну податкову службу в Україні" державні податкові органи роз'яснюють за допомогою засобів масової інформації порядок застосування законодавчих та інших нормативних актів про податки, інші платежі. ДПА України встановлені постійні зв'язки з 62-ма газетами, журналами, інформаційними агентствами.  Щотижня  в  кожній  області  на податкову тематику в  середньому друкується одинадцять матеріалів, на телебаченні виходять реклами, сюжети, на радіо звучать виступи і повідомлення, відбуваються конференції та брифінги для журналістів. У містах, районах проводяться семінари, читаються лекції.

Потребує значного поліпшення робота з друкованими засобами інформації, телебаченням та радіо. Останнім часом значно посилилась критика державної податкової служби. Деякою мірою це сприймається як реакція на плідну роботу податківців щодо залучення до державної казни коштів тіньової економіки. З'являються публікації, де викриваються факти хабарництва та зловживань з боку податківців. Однак, переважаюча частина публікацій має упереджений, відверто наклепницький характер. Безперечно, виховання податкової культури є невід'ємною складовою встановлення партнерських відносин між державою і платниками податків, але його формування це досить тривалий процес.

         Відбувається суттєве збільшення кількості платників податків, які беруться на облік у податкових органах, що зумовило різке збільшення загального навантаження на працівників податкової служби при обмежених фінансових ресурсах та малій чисельності її персоналу. Це не сприяє забезпеченню ефективного управління  діяльності податкової служби, і впливає на рівень роботи з платниками податків та надходження до бюджету.

         У зв’язку з зазначеним вище, постає проблема спеціальної підготовки працівників податкової служби. Для вирішення цієї проблеми в структурі ДПА України створено навчальний заклад – Національну академію ДПС України.

         Велике значення для поліпшення кадрового забезпечення податкової служби має визначення законом статусу посадової особи державної податкової служби в Україні.

Працівникам податкової служби надані широкі повноваження, але не всі їх рішення є безперечні, тому вони можуть бути оскаржені. Процедура апеляції передбачена законом, згідно якого ДПА України має право скасовувати рішення підлеглих органів податкової служби, а державні податкові адміністрації в Автономній республіці Крим, областях, містах  Києві та Севастополі, ДПІ у містах із районним поділом (крім міст Києва та Севастополя) – рішення підпорядкованих їм державних податкових інспекцій у разі їх невідповідності чинним  законодавчим  актам.   Цей  порядок  не  застосовується  щодо  процесуальних рішень податкової міліції, за якими здійснюють нагляд органи прокуратури. Для розгляду скарг платників податків у податкових органах створено апеляційну службу. Статистичні дані її роботи свідчать, що працівники цієї служби намагаються чітко стояти на сторожі закону. Понад 30 відсотків отриманих скарг від платників податків вони задовольняють, скасовуючи прийнятті рішення податковими інспекціями.

        Модернізація податкової служби та реформування податкової системи має здійснюватися шляхом удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази.

        Ситуація в сфері юридичних відносин між державою і платниками податків в Україні є постійним чинником руйнації правосвідомості українського суспільства і тінізації економічної діяльності.

 Правовий нігілізм, як ознака юридичної культури держави, цілком закономірно дає про себе знати на рівні ухвалення та застосування підзаконних актів, спрямованих на регулювання податкових відносин. Ця ознака значною мірою зумовлена недостатнім науковим опрацюванням проектів юридичних актів, спрямованих на регулювання сфери податків, що призводить до появи значної кількості неузгодженостей, а то й помилок при їх ухваленні й застосуванні.

В правовому регулюванні податкових відносин залишаються невисокий загальний рівень моделювання змісту цих відносин, техніко-юридична недосконалість розроблення податкових законів і нормативно-правових актів, які у своїй переважній більшості не мають глибокого наукового (концептуального) обґрунтування і не проходять економіко-математичної експертизи. Поряд з цим відомчі інструктивні документи податкових органів, які супроводжують впровадження ухвалених законів, часто не тільки не спрямовані на роз'яснення певних положень цих законів, але й іноді просто суперечать "букві закону".

Нестабільність  і  недосконалість  виявляється  в  поспішності  складання законодавчих актів. Часті зміни щодо їх змісту, поверхове ставлення до розробки правових положень призводить до знецінення законодавчого процесу й авторитетності   закону.

Підприємці практично беззахисні у стосунках з предс­тавниками податкових органів. По відношенню до них діє, по суті справи, “презумпція вини”. Про це свідчить і арбітражна практика. Переважна більшість рішень Вищого господарського суду України стосовно податкових юридичних відносин виноситься на користь платників податків.

До суб'єктів господарювання застосовуються фінансові санкції, а щодо керівників та інших службових осіб порушується провадження в адміністративному або кримінально-процесуальному порядку.

Зрозуміло, що в таких ситуаціях виникають конфлікти і непорозуміння між платниками податків та працівниками податкових органів.

         У розділі третьому “Оскарження рішення, дії або бездіяльності органів державної податкової служби та їх посадових осіб”, який складається з чотирьох підрозділів, розглядаються питання порядку розгляду звернень платників податків та їх скарг на рішення працівників податкової служби.

Таке право платника податків передбачено та регламентовано Конституцією України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Законами України "Про звернення громадян", "Про державну податкову службу в Україні", "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" та Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби України, затвердженим наказом ДПА України від 03.03.1998 р. № 93 (зі змінами та доповненнями, внесеними наказом ДПА України від 02.03.2001 р. № 82).

Зазначеним законодавством встановлено і перелік податкових дій та рішень (інших актів), які платники податків можуть оскаржити в порядку адміністративної апеляційної процедури.

Скарга може подаватися платником податків на ім'я керівника вищої Державної податкової адміністрації (інспекції) до Державної податкової адміністрації (інспекції), яка прийняла рішення, що оскаржується, чи безпосередньо до вищої Державної податкової адміністрації. Рішення ДПА України не підлягає подальшому адміністративному оскарженню, але може бути оскаржене в судовому порядку.

Подана платником податків скарга зупиняє виконання податкових зобов'язань, визначених у податковому повідомленні, на строк від дня подання такої скарги (заяви) до органу державної податкової служби до дня закінчення процедури адміністративного оскарження. Протягом зазначеного строку податкові вимоги з   податку,   що   оскаржуються, не надсилаються, а сума податкового зобов'язання, що оскаржується, вважається неузгодженою.

Державна   податкова адміністрація (інспекція) при розгляді скарги (заяви) платника податків перевіряє законність і обґрунтованість рішення відповідного податкового органу, що оскаржується, і, відповідно до пункту 6 Положення про порядок подання і розгляду скарг платників податків, приймає одне з таких рішень:

1) зупиняє   виконання рішення,   що оскаржується,   і   призначає   здійснення перевірки у випадках, передбачених законодавством (пункт 5 Положення);

2)        залишає рішення, що оскаржується, без змін, а скаргу –  без задоволення;

3)        скасовує рішення,   яке оскаржується,   у разі його невідповідності актам законодавства;

4)        зменшує розмір фінансових санкцій чи штрафів у межах, передбачених законом про відповідальність за податкове чи інше порушення;

5)        скасовує постанову про накладення адміністративного стягнення і закриває справу; 

6)        пропонує податковий компроміс.

У разі отримання негативної відповіді від ДПА України про результати розгляду скарги платник податку може з урахуванням строку позовної давності оскаржити рішення органів державної податкової служби до суду, Рішення органів державної податкової служби може бути оскаржене до суду. на кожній стадії адміністративного оскарження, а не лише після отримання відповіді з ДПА України про результати розгляду скарги. Однак у цьому разі день порушення господарським судом провадження в справі за позовом платника податків щодо визнання недійсними рішення органу державної податкової служби вважається в день закінчення процедури адміністративного оскарження.

Платник має право оскаржити не тільки рішення органу державної податкової служби, а і дії посадових осіб цього органу. Посадові особи органів державної податкової служби поділяються на державних  службовців та працівників податкової міліції, в залежності від чого і визначаються особливості розгляду скарг платників на їх дії.

         Скарги платників на дії або бездіяльність державних службовців органів державної податкової служби розглядаються керівниками органів державної податкової служби, в яких вони працюють, або відповідними підрозділами за дорученням керівника.

         Скарги на неправильні дії посадових осіб органів державної податкової служби, допущені ними при стягненні коштів, розглядаються і рішення за ними приймаються не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження. Рішення за скаргою може бути оскаржено до вищестоящого органу державної податкової служби.

         Службові розслідування стосовно працівників податкової міліції призначаються за фактами споєння злочинів, правопорушень та інших надзвичайних подій за участю працівників податкової міліції по скаргах, зверненнях, повідомленнях громадян та організацій, публікацій у пресі про неправомірні дії податківців.

         За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються:

-         факти і суть звинувачень чи підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім’я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у податковому органі і перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування;

-        висновки службового розслідування, обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність чи знімають з державного службовця безпідставні звинувачення або підозру, причини та умови, що сприяли порушенню, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення.

Заключним документом за результатами службового розслідування є висновок, який готується та підписується всіма посадовими особами, залученими до його проведення, а також облікова картка, яка підписується керівником кадрового апарату органу (підрозділу) та затверджується начальниками підрозділів інспекції по особовому складу.

Згідно ст. 67 Конституції України на платника покладений безумовний обов'язок по сплаті податків і зборів у порядку і розмірах, установлених законом. Більш того, права платника податків за змістом ст. 64 Конституції України можуть бути обмежені законом, але тільки в тій мірі, у якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення безпеки держави. Варто відмітити, що це положення цілком відповідає загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права. Платнику податків як громадянину України гарантовано згідно ст. 55 Конституції  України  судовий  захист  від  неправомірних  дій  посадових  осіб податкових і інших державних органів.

В даний час переважна більшість розглянутих у судах справ зв'язана, не зі скаргами платників про порушення їхніх конституційних прав, а з податковими правопорушеннями. Такі справи, як правило, виникають по спорах про право, але не про факт самого здійснення податкового правопорушення і вимагають визначеного аналізу для розуміння механізму захисту прав платників податків.

Держава, надаючи платнику право оскарження можливих необґрунтованих рішень, дій чи бездіяльності податкових органів, зводить цей процес практично до суперечки, у ході якого учасники по-різному оцінюють ті самі факти, нормативні акти, висновки документальних перевірок, фінансові санкції й ін. Як свідчить практика, більшість таких суперечок виникає за результатами документальних перевірок і зв'язано з кваліфікацією тих чи інших доходів, витрат, визначенням величини податкових   зобов'язань тощо.

Кожен учасник податкових відносин повинний чітко знати свої права й обов'язки відповідно до вимог закону, особливо в тих випадках, коли мова йде про “включення” механізму захисту від можливих неправомірних дій державних установ, зокрема податкових, чи, навпаки, несумлінного виконання самими платниками податків податкових обов'язків перед державою.

         Велике значення в забезпеченні прав платників податків мають громадські організації, і серед них Асоціація платників податків України. Діяльність Асоціації передбачена Статутом, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.02.1999 р. свідоцтво № 1128. Основною метою діяльності Асоціації, яка має обласні відділення, є задоволення та захист законних економічних, соціальних та інших спільних прав і інтересів платників податків.