Назар Ю.С. Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень

Короткий зміст

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, її значущість, показується зв’язок роботи з науковими програмами, визначається об’єкт і предмет дослідження, його мета і завдання, відзначається теоретичне та практичне значення роботи, її наукова новизна, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження.

Перший розділ "Характеристика взаємодії суб’єктів на регіональному і місцевому рівнях у системі профілактики адміністративних правопорушень" складається з трьох підрозділів. У підрозділі 1.1. "Поняття та ознаки взаємодії як інституту забезпечення діяльності державних та самоврядних органів на регіональному і місцевому рівнях", базуючись на філософському понятті,  здійснюється аналіз управлінської категорії “взаємодія”. Для визначення взаємодії як діяльності суб’єктів важливим є з’ясування співвідношення понять “взаємодія” та “координація”. Це дозволить певною мірою впливати, завдячуючи узгодженій діяльності суб’єктів профілактики на її організацію, проведення та оцінку результатів. Координація виступає організаційним етапом управлінського процесу взаємодії.

Взаємодія місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є необхідним, об’єктивно обумовленим фактором забезпечення їх діяльності. При цьому, регулювання відносин на місцевому та регіональному рівнях необхідно здійснювати на підставі системної моделі місцевого управління, в якій місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування складають єдину систему і акцент ставиться не на розмежування повноважень елементів системи, а на їх узгоджену діяльність. Розмежування предметів відання повинно розглядатися в контексті процесу взаємодії, як один з принципів ефективної взаємодії. Взаємодія присутня протягом всього циклу управління адміністративно-територіальними одиницями і проявляється у делегуванні повноважень, взаємному обміні інформацією, плануванні спільних дій з розподілом обов’язків між учасниками реалізації, створенні спеціальних органів для реалізації спільних програм, проведенні координаційних нарад, прийнятті спільних нормативно-правових актів, проведенні спільних заходів щодо реалізації комплексних планів, здійсненні спільних заходів щодо контролю виконання програм тощо. Серед зазначених форм взаємодії найбільший потенціал має координаційний вплив на інші суб’єкти системи, оскільки статус органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій як центрів публічної влади надає можливість ефективно організовувати взаємодію як підпорядкованих, так і непідпорядкованих органів.

У підрозділі 1.2. "Характеристика системи профілактики адміністративних правопорушень та місце у ній взаємодії суб’єктів" зазначається, що досягнення позитивних результатів у вирішенні проблеми боротьби з правопорушеннями може мати місце лише при комплексному підході. Цей підхід найбільш повно реалізовується через здійснення соціальної профілактики. Система соціальної профілактики складається з підсистем нижчого рівня – профілактики злочинності, профілактики адміністративних правопорушень, профілактики цивільних правопорушень тощо. Систему профілактики адміністративних правопорушень складають: об’єкти профілактики; її основні рівні, форми та заходи (у  наукових дослідженнях таку діяльність  розглядають як зміст профілактики); суб’єкти, які реалізовують зміст профілактики. Доцільно здійснювати розгляд суб'єктів профілактичної діяльності  як системи, оскільки це  дозволяє з найбільшою повнотою досліджувати сфери й умови оптимального функціонування кожного елемента і їхньої сукупності. Характеристика суб'єктів профілактики як елементів системи здійснюється залежно від спрямування їх діяльності та завдань у цій сфері, їх територіальної та відомчої специфіки, їх рівня взаємодії з іншими елементами системи. Суб’єкти профілактичної діяльності можна класифікувати залежно від їх ступеня спеціалізації щодо виконання профілактичних завдань, від рівнів, видів та форм профілактики, методів профілактичного впливу, території та часових меж діяльності.

У системі профілактики взаємодія суб’єктів є одним із системоутворюючих факторів, який зумовлює детермінованість елементів та забезпечує їх нормальне функціонування. У сучасних умовах взаємодія між суб’єктами профілактики покликана оптимізувати профілактичну діяльність з урахуванням подальшої її спеціалізації, комплексності та системності. Спеціалізація суб’єктів передбачає чітке розмежування функцій, посилення профілактичного впливу на основному напрямку, за рахунок зменшення сил та засобів на інших напрямках, створення різноманітних спеціалізованих органів для профілактики окремих видів адміністративних правопорушень. Враховуючи те, що боротьба з таким складним та неоднорідним соціальним явищем як адміністративна деліктність повинна здійснюватися комплексно, системно, процес диференціації функцій та їх здійснення неможливе без відповідного узгодження, інтенсивної інтеграції сил і повноважень зазначених суб’єктів. Основною метою взаємодії територіальних суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень є досягнення між ними оптимального рівня організаційних зв’язків, що дозволить більш ефективно здійснювати нейтралізацію, блокування та усунення причин і умов адміністративної деліктності.

Однією з умов досягнення цієї мети є належне правове забезпечення діяльності суб’єктів профілактики адміністративних деліктів та їх взаємодії. Існуючі  норми, що регулюють взаємодію в профілактиці адміністративних правопорушень не мають єдиної спрямованості, вони роз`єднані і не створюють ефективної системи правового забезпечення профілактичної діяльності.  Такий стан речей призводить до того, що регулювання профілактики все більше здійснюється на місцевому та регіональному рівнях. З одного боку, є позитивні моменти в тому, що правове регулювання профілактики правопорушень здійснює суб`єкт, який сам знаходиться в системі профілактики, наділений координаційними можливостями, а, отже, і більш ефективно відповідає на зміни у середовищі функціонуючої системи. З іншого боку, без правових норм, що визначають основи державної політики у профілактичній діяльності, важко досягти позитивного результату за допомогою правотворчості органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 1.3. “Територіальні органи внутрішніх справ як суб’єкти взаємодії у системі профілактики адміністративних правопорушень” зазначається, що місце ОВС у системі  профілактики адміністративних деліктів визначається нормативно закріпленими завданнями у цій сфері, наявністю повноважень із застосування профілактичних заходів, можливістю їх здійснення та характером зв’язків з іншими суб’єктами системи. Український законодавець відводить для органів внутрішніх справ центральне місце у системі профілактики адміністративних правопорушень. При цьому ОВС як елемент системи реалізовують поставлені перед всією системою профілактики завдання, але притаманними їм методами, засобами та способами. Це дозволяє виділити характерні риси профілактичної діяльності ОВС, до яких належать: постійне поєднання методів переконання і примусу до осіб, які  порушують адміністративно-правові норми та підлягають профілактичному впливу; найбільша наближеність ОВС і, зокрема, міліції, до негативних явищ, що потребують профілактичного впливу; комплексний характер профілактичної діяльності ОВС (профілактичний вплив на широке коло об'єктів запобіжної діяльності, здійснення профілактичної діяль­ності на всіх рівнях з використанням широкого арсеналу методів та засобів, взаємодія з усіма іншими суб'єктами профілактики). Серед завдань ОВС у сфері профілактики є їх участь у  розробленні  та  реалізації програм запобігання правопорушенням, спеціальних планів  профілактики окремих груп адміністративних правопорушень, а також організація взаємодії з громадськістю (в тому числі з правоохоронними громадським формуваннями), органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, організаціями та установами.

Взаємодія ОВС із іншими суб’єктами системи профілактики адміністративних правопорушень характеризується наявністю зв’язків субординаційного та координаційного впливу на ОВС, співробітництва та організаційного впливу ОВС на інших суб’єктів профілактики на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях. Вплив на ОВС з метою координації профілактичної діяльності на регіональному рівні здійснюють обласні державні адміністрації, обласні ради та обласні прокуратури. При цьому управлінський вплив обласних державних адміністрацій має характер субординаційних відносин, а органів місцевого самоврядування та прокуратури – координаційних. На місцевому рівні зв’язки ОВС із іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень характеризуються відсутністю прямого підпорядкування. Узгодження досягається або за допомогою координації (присутні як мінімум три суб’єкти, при чому один із них  організовує, створює умови для взаємодії інших), або за допомогою співробітництва. У структурі зв’язків ОВС як суб’єкта профілактики адміністративних правопорушень на місцевому рівні існують два координаційні центри – органи місцевого самоврядування та прокуратура. При цьому основну роль відіграють органи місцевого самоврядування, оскільки прокуратура має координаційні повноваження лише щодо певного кола адміністративно-профілактичних відносин, пов’язаних з попередженням злочинів. Визнанню прокуратури координаційним центром профілактики адміністративних правопорушень, крім специфічної сфери діяльності, заважає і обмеженість кола суб’єктів, щодо яких прокуратура наділена координаційними повноваженнями. Такими суб’єктами є лише правоохоронні органи. Основною особливістю зв’язків співробітництва у профілактиці адміністративних правопорушень є рівність суб’єктів профілактичної діяльності. Такі відносини ОВС, як правило, здійснюються або на підставі спільних нормативно-правових актів, або на підставі договорів. Крім налагодження взаємодії з рівними суб’єктами та здійснення взаємодії на підставі координаційного впливу місцевих державних адміністрацій, прокуратури та органів місцевого самоврядування, ОВС організовують, спрямовують і контролюють повсякденну профілактичну роботу громадських формувань з  охорони громадського порядку.

Другий розділ “Використання організаційно-правових форм управління у взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень” складається із трьох підрозділів. У підрозділі 2.1. “Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади  у правових формах управління профілактикою адміністративних правопорушень”  розглядається взаємодія територіальних ОВС із іншими суб‘єктами системи профілактики адміністративних деліктів у нормотворчості та правозастосуванні.

ОВС взаємодіють із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у нормотворчості за допомогою участі у проектно-консультативній роботі та виданні спільних нормативно-правових актів. Зазначені форми взаємодії мають важливе значення, оскільки аналіз нормортворчості місцевих органів виконавчої влади (передусім, місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування показує, що значна частина їх правових актів належить до актів управління, які мають координаційний потенціал, регламентують та уточнюють порядок і особливості взаємодії між учасниками управлінських відносин. Територіальні ОВС беруть участь у проектно-консультативній роботі, або починаючи з етапу підготовки акту управління профілактичною діяльністю, або на етапі узгодження проекту.

 Взаємодія  ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади з метою профілактики адміністративних правопорушень у правозастосовчій діяльності здійснюється у процесі прийняття актів адміністративного примусу та в межах комплексного провадження у справах про застосування заходів адміністративного примусу (застосування заходів адміністративного попередження, адміністративного припинення та адміністративної відповідальності). При цьому, взаємодія набуває ознак стадійності та послідовності. Послідовна взаємодія виникає, коли дії одного суб’єкта зумовлюють певні вчинки інших суб’єктів. Необхідність послідовної взаємодії суб’єктів у профілактиці адміністративних правопорушень зумовлена: а) необхідністю забезпечити рух профілактичного процесу, тобто послідовність, узгодженість і постійність профілактичного і виховного впливу на усіх стадіях адміністративного процесу; б) необхідністю врахування того, що певні обставини, які мають профілактичну значимість, і повинні бути об’єктом профілактичного впливу одного суб’єкта, можуть бути виявлені та зафіксовані у встановленому законом порядку лише іншим суб’єктом; в) наявністю профілактичних заходів, що мають протяжність у часі і вимагають зусиль кількох суб’єктів на різних стадіях процесу.

У підрозділі 2.2. “Адміністративний договір як форма взаємодії ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень” зазначається, що в сучасних умовах, коли територіальні ОВС та органи місцевого самоврядування виступають як рівноправні, організаційно не підпорядковані суб’єкти профілактики, постає необхідність врегулювання їх відносин не за допомогою методу “влада-підпорядкування”, а за допомогою диспозитивного методу, однією з правових форм якого є укладення адміністративних договорів. Доцільність укладення адміністративних договорів про взаємодію між ОВС та органами місцевого самоврядування чи місцевими органами виконавчої влади зумовлена об’єктивними процесами децентралізації та деконцентрації державної влади. Система  суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень достатньо складна та багаточисельна. У зв’язку з цим узгодження дій між суб’єктами за допомогою управлінських актів не завжди є ефективним.

Укладення адміністративних договорів про взаємодію між ОВС та іншими суб’єктами системи профілактики адміністративних правопорушень як форма взаємодії має переваги, що визначаються, передусім, загальними принципами договірного регулювання відносин. Принцип диспозитивності (хоча й в обмеженому обсязі для адміністративних договорів, враховуючи чітко визначену  компетенцію сторін, а не загальну право-дієздатність) дозволяє не дотримуватись усіх стадій процедури ініціювання та прийняття акту управління. Ініціатором виникнення  договірних відносин (із відповідним пропонуванням проекту договору) може бути будь-який із суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень. Крім того, принцип диспозитивності дозволяє включити у договір прийнятні узгоджені  умови, регламентувати лише ті права й обов’язки, що необхідні для виконання конкретного координаційного рішення, а також обумовити зміни обсягу дій та характеру взаємовідносин. Принцип автономії волі сторін договору передбачає добровільність у прийнятті на себе зобов’язань. Це дає змогу суб’єктам профілактики, і, зокрема, територіальним ОВС, органам місцевого самоврядування, місцевим органам виконавчої влади, здійснювати координаційну діяльність без спеціальних вказівок, приписів до виконання. Обов’язковість договірних відносин сприятиме побудові чітко визначених механізмів взаємодії сторін, які забезпечуватимуться заходами відповідальності. Суб’єкт профілактики адміністративних деліктів, що уклав договір про взаємодію, має право вимагати від іншої сторони виконання своїх зобов’язань. 

У підрозділі 2.3. “Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади в організаційних формах управління профілактикою адміністративних правопорушень” зазначається, що неправові, або організаційні форми управління профілактикою адміністративних правопорушень можна віднести до сфери практичної діяльності, яка зводиться до вчинення тих або інших управлінських дій із метою профілактичного впливу на адміністративну деліктність. Більшість цих дій із метою профілактики адміністративних правопорушень здійснюється в межах неправової форми. У багатьох випадках вони не потребують детального правового регламентування, але здійснюються відповідно до наданої компетенції та в межах діючих нормативних актів. Хоча організаційні форми або передують правовим або настають за ними, вони займають значне місце у системі попередження адміністративних правопорушень, враховуючи управлінський характер профілактики. На наш погляд, доцільно згрупувати  організаційні форми взаємодії, взявши за критерій найбільш характерні напрямки профілактики адміністративних правопорушень, апробовані у практичній діяльності на рівнях прийняття і реалізації управлінських рішень. Отже, основними організаційними формами взаємодії ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень є: а) участь у діяльності координаційних органів; б) проведення спільних організаційних заходів (нарад, семінарів, конференцій та ін.) із метою прийняття узгодженого рішення, забезпечення його виконання та аналізу процесу і підсумків виконання; в) реалізація узгоджених профілактичних заходів; г) взаємодія у роботі з правоохоронними громадськими формуваннями.

У третьому розділі “Роль і значення територіальних ОВС, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у координації профілактичної діяльності правоохоронних громадських формувань” зазначається, що профілактика адміністративних правопорушень як складова соціальної профілактики може бути ефективною лише за умови поєднання державно-владного впливу із заходами громадського впливу. Участь населення у профілактичній роботі – один із важливих елементів усієї системи профілактики адміністративних деліктів.

Профілактична спрямованість діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку є однією з характерних рис зазначених формувань. Не зменшуючи ролі громадських формувань у попередженні злочинів, необхідно відзначити, що ці суб’єкти значну кількість своїх завдань виконують у сфері профілактики адміністративних деліктів. Це зумовлено тим, що, по-перше, функціонування громадських формувань відбувається у сфері охорони громадського порядку, де переважна кількість суспільних відносин регулюється адміністративно-правовими та адміністративно-процесуальними нормами. Ці норми та відносини, що виникають на їх основі, спрямовані, передусім, на попередження адміністративних проступків. По-друге, законодавство наділяє громадські формування статусом активного учасника адміністративно-деліктного процесу, надаючи їм можливість застосовувати заходи адміністративного примусу та зобов’язуючи вживати заходи щодо попередження адміністративних правопорушень (ст. 6 КУпАП).

Громадські формування як суб’єкти профілактичної діяльності характеризуються сукупністю певних особливостей. Однією з таких особливостей є необхідність взаємодіяти з іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень. Причому для громадських формувань взаємодія є чи найважливішим чинником ефективності роботи. Адже більша частина заходів, які здійснюються громадськими формуваннями, проводиться або спільно з державними та самоврядними органами, або узгоджується з ними. Для органів внутрішніх справ взаємодія з населенням загалом, та громадськими формуваннями зокрема, також є одним із пріоритетних завдань у всіх сферах діяльності. Щодо профілактики правопорушень, то рівень такої взаємодії у багатьох чинниках визначає як рівень ефективності профілактичної діяльності ОВС, так і рівень деліктності.

Управлінський вплив територіальних ОВС, органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій має характер відносин координації. Визначення змісту таких відносин дає можливість виокремити організаційну функцію координації та контрольні повноваження координуючого органу.

Правоохоронні громадські формування як суб’єкти профілактики адміністративних правопорушень будують свою діяльність у тісній взаємодії з органами внутрішніх справ, органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Законодавство, визначаючи характерну різницю між управлінськими повноваженнями  органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій та ОВС, не розкриває у повному обсязі конкретний механізм їх впливу на громадські формування. Недостатньо використовуються місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, ОВС напрацьовані в минулому форми та методи роботи з членами правоохоронних громадських формувань.