У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробленості проблеми, теоретичне і практичне значення проблеми, визначається зв’язок роботи з науковими планами та прогамами, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукова новизна отриманих результатів, особистий внесок здобувача для їх отримання, наводяться дані про апробацію та впровадження результатів дослідження.
Розділ 1 „Теоретико-правові основи делегування повноважень” складається з трьох підрозділів. У першому підрозділі „Проблеми теорії делегованих повноважень” досліджуються теоретичні питання визначення делегованих повноважень.
За радянських часів в законодавстві та науковій юридичній літературі не вживалося терміну “делеговані повноваження”, у енциклопедичних словниках того часу наводився термін “делеговане законодавство”, сутність якого полягала “в ослабленні законодавчих функцій парламенту як представницького органу і в передачі цих функцій виконавчій владі, яка їх здійснює фактично безконтрольно”, а отже вважалося, що таке явище притаманне лише капіталістичним країнам і в соціалістичних країнах його прояв є неможливим. Відповідно і проблема “делегованих повноважень” не піднімалася вченими і практиками і, зрозуміло, не досліджувалась.
Проблема “делегованих повноважень” не отримала належної розробки і у сучасній українській юридичній науці і державотворчій практиці. Прикладом цього є те, що у законодавстві України термін “делеговані повноваження” був закріплений вперше у 1992 році, з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, в якому було врегульовано питання делегування повноважень органами державної виконавчої влади виконавчим органам місцевих Рад, а визначення терміну “делеговані повноваження” було нормативно закріплено лише у 1997 році у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, тобто через п’ять років – строк, який у період соціальних реформ є досить завеликим.
Автором дисертації виділяються наступні спірні (дискусійні) напрями в ході вивчення проблеми “делегування повноважень”, які розглядаються і у даній роботі: коло суб’єктів делегування повноважень; акти делегування повноважень; вільне волевиявлення суб’єктів делегування повноважень; обсяг, термін і територія дії делегованих повноважень; визначення повноважень, які відносяться до виключної компетенції органу і які, відповідно, не можуть бути делеговані іншому суб’єкту; встановлення системи контролю за здійсненням делегованих повноважень, а також відповідальності за невиконання чи неналежне виконання делегованих повноважень тощо.
Разом з тим, слід відзначити, що поставлені питання певною мірою розглядаються у даному дисертаційному дослідженні дотично, адже їх пряме вирішення на науковому рівні автором не ставиться, оскільки дисертаційне дослідження спрямоване перш за все на з‘ясування загальних закономірностей і специфічних проявів правової природи делегування повноважень, як сутності і результату взаємодії системи органів виконавчої влади і системи органів місцевого самоврядування.
У цьому зв’язку принципи делегування повноважень є тими підвалинами, які дозволяють врівноважувати систему органів публічної влади, яка складається з системи органів державної влади і системи органів місцевого самоврядування.
До них слід, перш за все, віднести принцип законності делегування повноважень, який полягає у тому, що процес делегування повноважень має проходити в рамках, визначених Конституцією України і законами України. Зрозуміло, що не лише сам процес делегування повноважень має відбуватися в рамках Основного і інших законів України, але і реалізація цих повноважень. Наступним за своїм значенням принципом делегування повноважень, на думку дисертанта, має бути принцип демократизму, який може забезпечити не лише демократичне вирішення питань про делегування повноважень, з урахуванням думки всіх зацікавлених сторін, але й залучення до цього вирішення ширших кіл населення, наприклад, шляхом проведення плебісцитів, загальнодержавного і місцевих референдумів тощо. Одним із основних принципів делегування повноважень може стати принцип альтернативності, тобто вирішення питань про делегування повноважень із залученням двох його форм: нормативної і договірної. Ще одним принципом делегування повноважень може бути принцип зворотності делегованих повноважень, який має забезпечувати відповідну свободу волі суб’єктів делегування повноважень.
Дисертант не претендує на виключність переліку наведених принципів, готовий до дискусії з цього приводу, але, з точки зору об’єктивності розгляду проблем делегованих повноважень, наведені принципи відіграють на практиці певну роль і заслуговують на використання в науковому обігу.
”. Конституція України визначила повноваження місцевих органів публічної влади, в яких передбачила можливість делегування місцевими органами самоврядування наданих ним законом повноважень місцевим державним адміністраціям, а також можливість надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.
На виконання норм Конституції України були прийняті Закони України “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні”, які безпосередньо встановлюють правові засади функціонування місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, визначають їх систему, розкривають повноваження цих органів, регулюють питання, пов‘язані з реалізацією ними своїх повноважень, і, знову ж таки, встановлюють можливість делегування повноважень.
Слід зазначити, що законодавство України надає декілька визначень делегованих повноважень, сутність яких полягає у тому, що це повноваження, які передаються одним органом іншому за рішенням делегуючого органу.
Проте, виходячи із проведеного аналізу, визначеннями випускається добровільний характер делегованих повноважень, а також обов’язковість фінансування делегованих повноважень.
Також, хоч Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” і встановлюють засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність відповідних органів та посадових осіб, вони обійшли увагою питання щодо розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування і їх виконавчих комітетів, зазначені закони не визначають конкретних механізмів взаємодії між цими органами. Такий правовий підхід породжує відповідні проблеми і призводить до неефективності у відносинах між місцевими органами публічної влади, насамперед пов’язаних з виконанням делегованих повноважень.
З точки зору відповідного нормативно-правового забезпечення вирішення проблеми делегованих повноважень, слід дійти висновку, що воно має солідну базу, проте потребує подальшого удосконалення, в першу чергу на законодавчому рівні. Проте механізми передачі, прийняття, реалізації делегованих повноважень мають бути відрегульовані і на підзаконному рівні, особливо відносно їх фінансового і матеріально-технічного забезпечення.
” досліджується юридична природа делегованих повноважень, визначаються обов’язкові ознаки делегованих повноважень, серед яких: а) делегування пов-новажень має базуватися на вільному волевиявленні обох суб’єктів делегування; б) делегування повноважень повинно супроводжуватися укладенням адміністра-тивного договору; в) делегування повноважень має обов’язково супроводжу-ватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації делегованим суб’єктом делегованих повноважень; г) переде-легування (субделегування) повноважень не допускається, бо це суперечить цілям і намірам органу, що делегує повноваження; д) делегований суб’єкт несе юридичну відповідальність за належне виконання делегованих повноважень.
З точки зору розробки ефективної теорії делегованих повноважень, дуже важливим є питання їх класифікації, для успішного вирішення якого важливу роль відіграють критерії такої класифікації. Класифікація делегованих повноважень дає змогу глибше з’ясувати юридичну природу зазначеного поняття, визначити його місце і роль в управлінському процесі, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок реалізації делегованих повноважень, для розробки дієвих заходів щодо забезпечення контролю за їх здійсненням.
В роботі доводиться, що основними критеріями класифікації делегованих повноважень є: рівень делегування повноважень (вертикальний чи горизонтальний), середовище реалізації делегованих повноважень (внутрішнє чи зовнішнє), термін делегування повноважень (постійні чи тимчасові).
„Інститут делегування повноважень в системі місцевих орга-нів публічної влади”. У першому підрозділі „Делегування повноважень як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної вла-ди” делегування повноважень розглядається як спосіб встановлення компетенції місцевих органів публічної влади. Передусім слід відзначити, що дисертант розглядає систему місцевих органів публічної влади як складне утворення, яке складається із державних органів (місцевих державних адміністрацій) і органів місцевого самоврядування. Тобто на цьому рівні – рівні місцевих органів публіч-ної влади – відбувається реальне поєднання різних форм і методів діяльності державних органів і органів місцевого самоуправління певних територій.
Оскільки органи місцевого самоврядування розглядаються в якості самостійної владної структури, постає питання про їх зв’язок та співвідношення з державною владою. Відповідно до позиції автора, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадівських справах, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані “власні” і “делеговані”. Якщо при вирішенні власних справ, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні “делегованих” – під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.
Ефективність функціонування місцевої системи управління обумовлюється багатьма факторами, серед яких особливо слід відзначити взаємозв’язок децентралізації та деконцентрації влади, співвідношення функцій і компетенцій органів влади, їх розподіл за функціональними та галузевими принципами.
Вважаємо, що децентралізація – це поступове делегування частини державних повноважень місцевим органам влади.
Ефективною децентралізація може бути лише тоді, коли державні повноваження делегуються місцевим органам, що не є організаційно підпорядкованими органам державної влади.
Делегування повноважень, як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної влади, є важливим організаційно-правовим інститутом децентралізації публічної влади, що має велике значення для всіх процесів побудови правової держави і, зокрема, для підвищення ефективності діяльності системи місцевих органів публічної влади. Він реалізується у двох формах – нормативній і договірній.
Враховуючи соціальну спрямованість та добровільний характер природи делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень має супроводжуватись підписанням адміністративного договору.
Договір є угодою сторін, що виражає їх волю до встановлення, зміни або припинення прав та обов’язків сторін, до здійснення або утримання від вчинення юридичних дій. Нормативні договори відрізняються встановленням правил тривалого застосування для широкого кола адресатів, які повинні у відповідності з ними: видавати правові акти (постанови та ін.), укладати угоди, здійснювати юридично значущі дії.
Система місцевих органів публічної влади є складним явищем, тому що, на думку дисертанта, до цієї системи входять елементи, серед яких одні - мають чисто державну природу (місцеві державні адміністрації), інші - громадську природу (органи місцевого самоврядування). При цьому, усі зв’язки між елементами цієї системи тяжіють до врівноваження загальнодержавних і місцевих інтересів, і саме у цій площині мають відбуватися і процеси делегування повноважень. Слід відзначити, із огляду на все вищенаведене, що при цьому процес делегування повноважень можна розглядати як реалізацію інституту децентралізації публічної влади.
”
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає систему органів місцевого самоврядування, наділяючи при цьому кожен рівень системи відповідними повноваженнями.
Особливість делегованих повноважень полягає у тому, що виконуючи окремі функції державних органів, виконавчі органи місцевих рад тим самим беруть участь у здійсненні державної політики на місцевому рівні, яка, врешті-решт, також спрямована на забезпечення потреб відповідної територіальної громади. При цьому деякі власні та делеговані повноваження збігаються за своїм змістом. Наприклад, здійснюючи власні повноваження у сфері соціального захисту населення, виконавчі органи рад вирішують питання про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім’ям загиблих військово-службовців та іншим категоріям громадян у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла тощо. Виконуючи делеговані повноваження, вони, зокрема забезпечують заходи щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов інвалідів, ветеранів війни та праці.
У своїй повсякденній роботі органам місцевого самоврядування доводиться вирішувати проблеми територіальних громад за допомогою як власних, так і делегованих повноважень. За попередніми розрахунками органам місцевого самоврядування законодавчо делеговано більше 100 повноважень органів виконавчої влади, що являє собою доволі широкий діапазон спільної діяльності двох підсистем системи публічної влади. Однак в даний час ці повноваження не забезпечені в повній мірі необхідними фінансовими ресурсами (трансфертами) з державного бюджету. У зв’язку з цим видаткова частина місцевих бюджетів збільшується. Така ситуація приводить до значного зниження якості послуг та постійному зменшенню матеріальних ресурсів комунальної власності територіальної громади міста. В кінцевому результаті породжується економічна і політична нестабільність регіону.
Безпосередня діяльність місцевих державних адміністрацій регламентується Законом України “Про місцеві державні адміністрації”. Так, згідно зі статтею 1 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідною радою.
Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцненню матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Стаття 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” визначає межі здійснення ними повноважень і встановлює, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
Відповідно до Конституції України і зазначеного закону місцеві державні адміністрації діють за принципом субординації, відповідальності перед Пре-зидентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтроль-ності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах делегованих повноважень, передбачених чинним законодавством.
Закон України “Про місцеві державні адміністрації” встановлює, що відповідні державні адміністрації виконують завдання, покладені на них виконавчими органами вищого рівня або відповідними (в межах своєї юрисдикції) місцевими радами (міськими, районними у містах, селищними і сільськими). Проте цей закон не визначає конкретних механізмів взаємодії між цими інституціями, даючи лише опис функцій місцевих державних адміністрацій. Це потенційно породжує питання і призводить до неефективності у відносинах між цими органами публічної влади, насамперед, пов’язаних з виконанням делегованих повноважень.
Відповідно до чинного законодавства України функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування ґрунтуються на принципах галузевої компетенції. Наявність великої суміжної компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування призводить до накладок і дублювань, а звідси і втручання цих органів у “чужу сферу”, колізіям і компетенційним спорам між цими суб’єктами владних повноважень.
Компетенційний спір може бути викликаний різними причинами. Передусім він виникає внаслідок нездатності або незацікавленості відповідних органів влади у визначенні меж здійснення повноважень, що приводить до вже зазначеного вище дублювання і паралелізму. Також це може відбуватися внаслідок прямого або опосередкованого втручання одного органу у вирішення питань, які складають компетенцію іншого органу, що може приймати форму фактичного присвоєння повноважень останнього і створення перешкод для їх самостійного здіснення. Недосконале правове закріплення статусу органів влади також дуже часто приводить до нечіткого визначення цілей, завдань, функцій, прав і обов’язків відповідних органів.
Вважається, що найефективнішим способом вирішення компетенційних спорів є їх судовий розгляд, і безпосередньо спеціалізованими адміністративними судами. Законодавство України передбачає можливість звернення до суду суб’єктів делегованих повноважень з вимогою скасувати незаконні акти, що посягають на їх прерогативи.
На даний момент, функції держави та обласних та районних рад перемішані у межах однієї й тієї ж місцевої державної адміністрації. Подібна система існувала у Франції до 1982 року. Саме з метою розвитку децентралізації від зазначеної системи відмовилися й передали виконавчі повноваження разом із відповідними адміністративними засобами виборним головам генеральних та регіональних рад.
На політичному і науковому зрізі точиться дискусія щодо питання, а чи потрібні місцеві органи виконавчої влади у нинішньому їх вигляді, можливо Україну чекає майбутнє за французьким сценарієм, де головна роль вирішення місцевих справ відводиться органам місцевого самоврядування, за діяльністю яких пильно „наглядають” представники держави на місцях – префекти.
Досвід Франції щодо розбудови і розширення повноважень місцевого самоврядування може бути корисним і для України у її важкому просуванні по шляху побудови справді демократичної держави.
”. Одним із важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування є принцип фінансово-економічної самостійності, закріплений в її статті 9.
Проте, на практиці ще не вдалося забезпечити дотримання вимог статті 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування вони профінансовані на 20-30%) та щодо необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків та зборів (частка останніх в доходній частині місцевих бюджетів настільки мала, що не може суттєво впливати на їх стабільність).
Порядок формування місцевих бюджетів врегульований у Бюджетному кодексі України. На жаль, досі ще на належному рівні не оформлений правовий статус об’єктів комунальної власності. Відсутність окремого закону про комунальну власність призводить до виникнення постійних конфліктів щодо приналежності комунальних підприємств. Зокрема, уточнення потребує статус об’єктів обласної та районної комунальної власності; механізм спільного розпорядження об’єктами комунальної власності тощо.
Виходячи із змісту делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень повинен супроводжуватися передачею делегуючим суб’єктом суб’єкту делегування матеріальних та фінансових ресурсів для забезпечення належного виконання останнім делегованих повноважень.
Конституція України визначає, що здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади фінансується у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевих бюджетів у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передачі органам місцевого самоврядування відповідних об’єктів державної власності.
Проте, не зважаючи на закріплений Конституцією України та Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” обов‘язок фінансування державою у повному обсязі делегованих повноважень, зазначена норма не отримала належного відтворення у законодавстві України.
Бюджетний кодекс України опосередковано визначає порядок передачі фінансових ресурсів на здійснення місцевими органами влади делегованих державних повноважень. Так вбачається, що для фінансування державних делегованих повноважень у місцевих бюджетах передбачаються закріплені доходи, а для фінансування власних повноважень – власні доходи.
Зокрема Бюджетний кодекс України встановлює наступні джерела доходів місцевих бюджетів: закріплені доходи, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та власні доходи, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До доходів місцевих бюджетів також належать міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.
Держава делегувала повноваження місцевим радам, будемо вважати закріпила у Бюджетному кодексі фінансування делегованих повноважень, шляхом встановлення закріплених доходів. Але закріплені доходи, так як і власні доходи є лише одним з джерел доходів місцевого бюджету і вони спільно використовуються на фінансування всіх видатків місцевих бюджетів.
Проте, зважаючи на те, що фінансування делегованих повноважень на даний час є недостатнім, враховуючи наведену вище тезу про єдність доходів бюджету, місцеві ради спрямовують на виконання делегованих повноважень власні надходження. При цьому фактично зводячи нанівець фінансування виконання власних повноважень.
Як свідчить практика, у більшості випадків на місцях власні надходження змушені витрачати на забезпечення фінансування державних функцій. Таке “перетягування” доходів на виконання делегованих державних повноважень фактично руйнує самоврядування, бо на місцях без фінансових ресурсів залишаються безсилими в управлінні комунальним господарством та здійсненні власних соціальних програм. При цьому з боку органів виконавчої влади організовано досить жорсткий контроль за виконанням делегованих державних повноважень. І це при тому, що фактично відсутнє належне фінансування, що є порушенням і Конституції України, і Європейської Хартії про місцеве самоврядування, і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Також існує проблема, що полягає у розрізненні, в деяких важливих випадках, делегованих повноважень від власних повноважень, і яка має серйозні наслідки у фінансовій сфері, оскільки, держава повинна фінансувати в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм “окремих повноважень органів виконавчої влади”.
Вважається, що для забезпечення виконання „власних” повноважень, необхідно збільшити доходну базу бюджетів місцевого самоврядування, що може бути зроблено за рахунок розширення переліку місцевих податків і зборів, при цьому надати органам місцевого самоврядування право самостійно встановлювати місцеві податки і збори (держава має право лише контролювати обгрунтованість місцевих податків і зборів та рівень оподаткування). | 
