Андрущенко І.Г. Державний контроль діяльності учасників фондового ринку України (організаційно-правовий аспект)

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми, висвітлюється ступінь її наукової розробки, окреслюється мета, завдання дослідження та його зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначається наукова новизна одержаних результатів та їх практичне значення.

У першому розділі “Контроль за діяльністю учасників фондового ринку як функція державного управління”, що складається з трьох підрозділів, досліджується місце та роль контролю за діяльністю учасників фондового ринку в системі функцій державного управління, об’єкт і суб’єкти як елементи системи державного контролю.

У підрозділі 1.1. “Об’єктивна необхідність контрольної функції держави на фондовому ринку” автор зазначає, що процеси реформування відносин власності супроводжуються структурною перебудовою економіки країни та формуванням фондового ринку як інфраструктурного елемента ринку, який забезпечує вільне переміщення коштів у формі цінних паперів між різними секторами економіки.

Даний підрозділ присвячений дослідженню організаційно-правової природи контролю як функції державного управління. Автор стверджує, що контроль необхідно розглядати як систематичну, конструктивну та  позитивну діяльність, яка має місце як у сфері регулятивних, так і в сфері правоохоронних відносин, що зумовлено тісним взаємозв’язком контролю з процесом прийняття управлінських рішень. Дисертантом встановлено ознаки контролю як управлінської функції, зокрема: систематичність, послідовність, всебічність та гласність, проведення аналізу його наслідків з обов’язковими висновками і реагуванням на виявлені недоліки в роботі органів державної виконавчої влади та їх посадових осіб. Саме такий підхід до контролю забезпечує йому належне місце серед основних функцій державного управління, спрямованих на підвищення ефективності державного управління, узгодженість управлінської діяльності та її результативність.

На думку дисертанта функція контролю дотримання законодавства на фондовому ринку є найбільш визначальною, тому що вимагає залучення значних матеріальних, інтелектуальних та кадрових ресурсів. Це певною мірою справедливо і для ринку цінних папері в Україні, який тільки-но розвивається.

Доведено необхідність здійснення державного регулювання ринку цінних паперів в Україні. Автор зазначає, що на сьогодні на ринку цінних паперів здійснюють свою діяльність: 1) торговці цінними паперами; 2) депозитарії;             3) зберігачі цінних паперів; 4) реєстратори власників іменних цінних паперів;         5) інститути спільного інвестування; 6) фондові біржі; 7) торговельно-інформаційні системи. Зазначені професійні учасники вітчизняного ринку цінних паперів об’єднуються в саморегулівні організації (СРО) з метою забезпечення інституційно-правового регулювання фондового ринку як допоміжного до державного регулювання.

Дисертантом дано визначення поняття “державне регулювання ринку цінних паперів” як здійснення державою комплексу заходів щодо упорядкування, контролю та нагляду за ринком цінних паперів з метою забезпечення його справедливості, прозорості, ефективності та запобігання зловживанням і порушенням на ньому.

До елементів структури державного регулювання вітчизняного ринку цінних паперів, на думку автора, необхідно віднести: 1) законодавче регулювання;             2) ліцензування; 3) нагляд; 4) контроль; 5) правозастосування.

У підрозділі 1.2. “Порівняльний аналіз світового та вітчизняного досвіду в організації контрольної діяльності учасників фондового ринку” проводиться аналіз існуючих організаційно-правових форм здійснення контрольної діяльності державних органів відносно діяльності учасників ринків цінних паперів у провідних країнах світу.

Звертається увага на те, що регулювання ринку цінних паперів зазвичай розуміється як упорядкування діяльності на ньому його учасників і взаємодії між ними. Кожна установа, що є учасником ринку цінних паперів, певною мірою займається саморегулюванням своєї діяльності. У той же час вона (установа) є об’єктом регулювання з боку певних об’єднань, держави, а також міжнародних організацій.

Автор, проаналізувавши зарубіжний досвід забезпечення контролю діяльності учасників ринку цінних паперів, дійшов висновку, що сві­товий ринок цінних паперів використовує різні види контролю, зокрема: 1) перевірка учасників “на вході” до ринку; 2) реєстрація приватних осіб та “відфільтровування” потенцій­них порушників; 3) моніторинг професійної діяльності; 4) виїзди на місця та надання права працівникам контролюю­чих органів самостійно вирішувати питання проведення перевірок.

Наведено моделі державного контролю фондових ринків США, Великобританії, Німеччини, Франції та інших країн світу.

На думку дисертанта Україна ще й досі чітко не визначилась щодо запровадження суто “американської” чи “німецької” моделі фондового ринку, однак на сьогодні вже можна говорити про певну модель вітчизняного ринку цінних паперів. Це скоріше проміжна модель, що складається під впливом багатьох факторів і являє собою суміш європейської моделі, у якій універсальний комерційний банк володіє пакетами акцій нефінансових підприємств, і моделі американської, яка орієнтується на операції з цінними паперами за участю, насамперед, небанківських фінансових установ.

Автор пропонує систему органів, які в межах своїх повноважень та компетенції здійснюють регулювання, контроль або інші функції управління на ринку цінних паперів, поділити на декілька груп: перша – Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України; друга – Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; третя – Фонд державного майна України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державна податкова адміністрація України та інші державні органи; четверта – Міністерство внутрішніх справ України, Генеральна прокуратура України, Служба безпеки України, судові органи.

У підрозділі 1.3. “Система учасників фондового ринку в Україні та правове регулювання їх діяльності” досліджуються проблеми формування та розвитку українського ринку цінних паперів.

Державне регулювання ринку цінних паперів включає обов’язкові правила поведінки, закріплені нормативними документами, санкції за їх порушення, порядок застосування санкцій і систему державних органів, які виконують функції державного регулювання на фондовому ринку.

На думку здобувача, відсутність процесуальних норм забезпечення реалізації бажаної для держави поведінки її суб’єктів є на сьогодні найбільшою проблемою законодавства України.

Ця проблема певною мірою стосується державного регулювання ринку цінних паперів, яке полягає в нормативному визначенні поведінки суб’єктів фондового ринку та можливості забезпечення примусової реалізації такої поведінки.

Визначено коло учасників ринку цінних паперів в Україні, на регулювання діяльності яких спрямовується робота державних контролюючих органів, а саме:   1) емітенти; 2) особи, що здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів; 3) довірчі товариства; 4) банки; 5) фондові біржі; 6) учасники Національної депозитарної системи.

У другому розділі “Нормативно-правове забезпечення державного контролю за діяльністю учасників фондового ринку в Україні”, що складається з трьох підрозділів, досліджуються елементи механізмів контролю на вітчизняному ринку цінних паперів, напрями вдосконалення правового забезпечення їх реалізації.

У підрозділі 2.1. “Проблеми правового регулювання та контролю діяльності учасників фондового ринку України” проведено аналіз нормативно-правової бази, яка регулює діяльність учасників ринку цінних паперів.

Об’єктивні і суб’єктивні передумови для відродження в незалежній Україні ринку цінних паперів почали формуватися на початку 90-х років минулого століття. У зв’язку з розвитком нормативно-правових відносин з’явилася велика кількість нормативних актів, які не утворювали певної цілісної системи і не були об’єднані єдиною правовою концепцією. Необхідність упорядкування цього процесу вимагала встановлення правових норм, що регулюють на державному рівні випуск і обіг цінних паперів, а також діяльність професійних учасників ринку цінних паперів. Розроблені та прийняті з цією метою документи умовно можна розділити на чотири групи: 1) законодавчі і нормативні акти, що приймались українським радянським парламентом; 2) законодавчі акти Верховної Ради України; 3) укази Президента України та постанови Уряду; 4) відомчі нормативні акти Міністерства фінансів України, Національного банку України, Фонду державного майна України й інших державних органів.

На сьогодні в Україні нормативно-правова база, що забезпечує функціонування учасників ринку цінних паперів, складається із законів України, указів Президента України та інших нормативних актів державних органів України.

Автор вважає, що головною стратегічною проблемою є відповідальність учасників ринку цінних паперів за порушення вимог чинного законодавства. В Україні існує велика кількість законодавчих норм, але відсутня будь-яка відповідальність за їх порушення.

Враховуючи те, що найбільш поширеними порушеннями на національних та світових фондових ринках є маніпулювання цінами та використання інсайдерської інформації, на думку дисертанта, найбільш результативними в цьому напрямі вважаються такі заходи: по-перше – віднесення правопорушень на ринку цінних паперів до кримінально караних; по-друге – конфіскаційні санкції за їх вчинення. Внесення цих змін до чинного законодавства сприятиме також його адаптації до законодавства Європейського Союзу.

У підрозділі 2.2. “Правове забезпечення співпраці правоохоронних органів щодо виявлення та документування правопорушень на фондовому ринку України” досліджуються окремі норми законодавчих актів за якими здійснюється регулювання правовідносин між правоохоронними органами та державними органами, які в межах своїх повноважень здійснюють контроль діяльності учасників ринку цінних паперів.

Визначені та систематизовані положення основних законів України, на підставі яких здійснюється взаємодія та співпраця вищезазначених органів. Так, згідно зі статтею 11 Закону України “Про оперативно-розшукову діяльність” (сприяння здійсненню оперативно-розшукової діяльності) державні органи зобов’язані сприяти оперативним підрозділам у вирішенні завдань оперативно-розшукової діяльності. Статтею 17 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” (взаємодія спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю з іншими державними органами) визначено, що у сфері боротьби з організованою злочинністю Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України і Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України взаємодіють з Національним банком України, Міністерством фінансів України, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України та іншими міністерствами і відомствами.

Однією з істотних проблем, що має місце у сфері контролю діяльності учасників вітчизняного ринку цінних паперів, є відсутність у чинному законодавстві чіткої правової норми, яка б зобов’язувала інформувати правоохоронні органи про значні та/або сумнівні операції за угодами, що укладені на фондовому ринку. Подібні норми вже відтворені у законах України “Про банки і банківську діяльність” та “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом”, але, як вважає автор, учасники українського ринку цінних паперів у своїй діяльності недостатньо їх враховують, а іноді й прямо ігнорують.

У підрозділі 2.3. “Напрями вдосконалення контролю діяльності учасників фондового ринку в Україні” акцентується увага на необхідності активного розвитку діяльності саморегулівних організацій на вітчизняному ринку цінних паперів.

Розвиток діяльності саморегулівних організацій в Україні необхідно спрямовувати, в першу чергу, на забезпечення додаткового до державного контролю за діяльністю своїх членів – професійних учасників ринку цінних паперів. Основною підставою для надання об’єднанням професійних учасників ринку цінних паперів статусу саморегулівних організацій відповідно до чинного законодавства повинна бути здатність забезпечити ефективний контроль за діяльністю своїх членів. Діяльність саморегулівних організацій у цій сфері повинна здійснюватись у тісній взаємодії та під загальним наглядом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку як уповноваженого державного органу.

Здобувач підкреслює, що в Україні більшість існуючих саморегулівних організацій є переважно лобістськими структурами. При цьому, за окремими видами професійної діяльності нараховується декілька саморегулівних організацій, члени яких, у разі введення більш жорстких вимог до професійної діяльності, мають можливість переходити в іншу саморегулівну організацію. Як наслідок, на фондовому ринку не може реалізуватися повним чином система професійного саморегулювання.

Напрямами вдосконалення державного контролю діяльності учасників вітчизняного ринку цінних паперів, як вважає дисертант, мають стати: 1) визначення повноважень держави в цілому та їх розподіл між окремими органами виконавчої влади; 2) незалежність органів виконавчої влади з регулювання діяльності учасників ринку цінних паперів від політичного тиску чи незаконного втручання з боку окремих зацікавлених груп; 3) послідовність регулювання та координація діяльності окремих органів виконавчої влади; 4) відповідність працівників органів виконавчої влади з регулювання діяльності учасників ринку цінних паперів високим професійним стандартам.

У третьому розділі “Характеристика правопорушень на фондовому ринку”, що складається з трьох підрозділів, визначені проблеми контрольної діяльності учасників ринку цінних паперів, а також запропоновані напрями вдосконалення інституту юридичної відповідальності за порушення законодавства України про цінні папери.

У підрозділі 3.1. “Організаційні проблеми контрольної діяльності учасників фондового ринку” аналізуються актуальні проблеми, що мають місце у сфері державного контролю на ринку цінних паперів України. Серед таких проблем є:     1) на ринку цінних паперів склався та поглиблюється розрив між прийняттям нормативних актів, які регулюють діяльність його учасників, та обігом цінних паперів, а також контролем за їх дотриманням; 2) одночасно з розвитком українського ринку цінних паперів, збільшенням кількості емітентів цінних паперів та професійних учасників ринку кількість порушень законодавства про цінні папери поступово зростає. Про це свідчать факти збільшення кількості скарг про порушення прав акціонерів правліннями та посадовими особами акціонерних товариств, невиконання своїх зобов’язань фінансовими посе­редниками перед інвесторами; 3) поряд із нерозвиненістю сучасних інституцій саморегулювання на ринку цінних паперів наявні ресурси органів виконавчої влади не повністю відповідають потребам за­безпечення ефективного державного контролю за учасниками ринку цінних паперів; 4) організаційна неоформленість та децентралізація ринку цінних паперів.

Дисертант зазначає, що належний державний контроль за діяльністю учасників ринку цінних паперів в Україні є питанням не лише економічної політики держави, а й фактором збереження соціального спокою в суспільстві. Тому, для максимального оперативного реагування на проблеми законодавчого та нормативного характеру державним органам, які в межах своїх повноважень здійснюють контроль діяльності учасників ринку цінних паперів, украй необхідно прискорити розроблення відповідної нормативно-правової бази.

У підрозділі 3.2. “Характеристика юридичної відповідальності за порушення законодавства України про цінні папери” здійснено аналіз типових порушень, що мають місце на українському ринку цінних паперів, та визначено яка відповідальність настає за їх вчинення.

Серед загальноекономічних факторів, що зумовлюють зростання правопорушень на ринку цінних паперів, автор відзначає: 1) недостатню урегульованість механізму реєстрації та ліцензування діяльності учасників ринку цінних паперів; 2) укладання більшості угод на позабіржовому “неорганізованому” ринку, що сприяє “тінізації” ринку цінних паперів та ускладнює державний контроль у цій сфері; 3) відсутність національного індексу цінних паперів, що стримує залучення іноземних інвестицій; 4) недостатність власного капіталу і необхідних технічних можливостей у торговців цінними паперами для повноцінного обслуговування первинного, а тим більше, вторинного ринку;            5) відсутність дієвого механізму захисту прав інвестора на фондовому ринку.

Чинним законодавством за порушення правових норм діяльності учасників ринку цінних паперів передбачена кримінальна, адміністративна та дисциплінарна відповідальність. Так, до учасників ринку цінних паперів в різній мірі можуть застосовуватися норми Кримінального кодексу України відповідно до ст.ст. 190, 191, 192, 199, 200, 208, 209, 212, 222, 223, 224, 365, 366, 368, 369 (перелік невичерпний). Відповідно норми Кодексу України про адміністративні правопорушення до учасників ринку цінних паперів можуть застосовуватися за ст.ст. 51, 51-1, 164, 164-2, 166-1, 166-2, 166-3 (перелік також невичерпний).

У підрозділі 3.3. “Прогнозування та профілактика правопорушень на фондовому ринку України як умова його стабільності” досліджуються негативні тенденції, що складаються на сьогодні в Україні, а також викладено низку профілактичних заходів щодо попередження правопорушень у цій сфері.

Автор зазначає, що відсутність досконалого контролю за процесами, які відбуваються на ринку цінних паперів, створила сприятливі умови для зловживань. Це може призвести до деякого збільшення кількості злочинів, скоєних на ринку цінних паперів. Окремі посадові особи можуть незаконно використовувати грошові надходження від “великої” приватизації для фінансування діяльності комерційних структур сумнівного походження.

З метою профілактики правопорушень на фондовому ринку необхідно:          1) ство­рити ком­п­ле­к­с­ну си­с­те­му кон­т­ро­лю за ді­я­ль­ні­с­тю учасників ринку цінних паперів; 2) удо­ско­на­лити ме­ха­ні­з­м лі­к­ві­да­ції державної реєстрації учасників ринку цінних паперів, які здій­с­ню­ють свою ді­я­ль­ність у цій сфері без від­по­ві­д­них до­зво­лів (лі­це­н­зій); 3) за­без­пе­чити ши­ро­кий до­сту­п пра­во­охо­рон­них та кон­т­ро­лю­ю­чих органів до ін­фор­ма­ції про ді­я­ль­ні­с­ть учасників ринку цінних паперів та активізувати їх ді­я­ль­ніс­ть з ви­яв­лен­ня і за­по­бі­ган­ня зло­чи­нам, які вчиняються у цій сфері; 4) ініціювати у Верховній Раді України внесення відповідних змін до Кримінального ко­дексу України з метою введення більш жорстких санкцій за порушення чинного законодавства, яке регулює діяльність на ринку цінних паперів.

Ситуація ускладнюється ще й тим, що на ринку цінних паперів існує ряд принципових недоліків системи законодавчих актів: по-перше, відмічається певна суперечливість у нормах законів, які регулюють дану сферу правовідносин; по-друге, норми цих законів певною мірою застаріли; по-третє, правові норми, що містяться в окремих законах, які регулюють певні види діяльності учасників ринку цінних паперів, належать лише до цих видів діяльності, у той час як потрібні норми, що стосуються всіх видів діяльності.

На думку дисертанта, профілактичними заходами з попередження правопорушень, які мають місце у діяльності учасників ринку цінних паперів, для правоохоронних органів можуть бути: 1) використання запобіжних заходів відносно можливих правопорушень у цій сфері; 2) паралельний контроль правоохоронними органами діяльності учасників даного ринку; 3) встановлення достатнього рівня взаємодії між оперативними і слідчими органами з цих питань; 4) своєчасний арешт злочинців; 5) запровадження в країні єдиного центру обліку і аналізу опера­­­тивної інформації з цих питань; 6) своєчасний обмін інформацією, стосовно порушень чинного законодавства у цій сфері між контролюючими та правоохоронними органами.

Окремим напрямом профілактики правопорушень на фондовому ринку України можуть бути перевірки діяльності її учасників: планові та позапланові, які в свою чергу можуть поділятися на комплексні та тематичні.