Тараненко О.М. Забезпечення законності в діяльності митних органів

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальнотеоретична характеристика законності в діяльності митних органів” присвячено з’ясуванню сутності та значення законності в діяльності митних органів, характеристиці принципів, вимог, гарантій та засобів її забезпечення, аналізу сучасного стану законності в діяльності митних органів.

В підрозділі 1.1 „Сутність, особливості та значення законності в діяльності митних органів” зазначається, що значення забезпечення законності в діяльності митних органів полягає у: попередженні та недопущенні порушень прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, які є учасниками митних правовідносин, з одного боку, та прав, свобод і законних інтересів працівників митних органів під час зовнішніх та внутрішніх (службових) відносин – з іншого; збільшенні обсягу надходжень митних платежів до Державного бюджету України; раціоналізації використання бюджетних коштів, спрямованих на утримання і функціонування митних органів; своєчасному, повному і достовірному інформуванні населення про діяльність митних органів; належному виконанні працівниками митних органів своїх функціональних обов’язків та реалізації наданих повноважень.

Особливий характер діяльності митних органів дозволив виокремити два напрямки забезпечення законності в їх діяльності. Так, з одного боку, працівники митних органів під час виконання службових повноважень повинні суворо додержуватися вимог законів та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, з другого – вимагати від фізичних та юридичних осіб - учасників митних правовідносин безумовного виконання законів та інших нормативно-правових актів, які визначають правила, порядок та нормативи в сфері здійснення митної справи.

Підкреслюється, що забезпечення законності в діяльності митних органів досягається під час повсякденної діяльності зовнішніх та внутрішніх суб’єктів і знаходить своє відображення у: 1) припиненні порушень норм законів та підзаконних актів; 2) здійсненні комплексу заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; 3) відновленні порушених прав і законних інтересів як зовнішніх учасників митних відносин (громадян, громадських організацій, суб’єктів господарювання тощо), так і внутрішніх (працівників митних органів); 4) притягненні до відповідальності осіб, винних у порушенні законності; 5) створенні атмосфери невідворотності покарання за порушення вимог законності.

В підрозділі 1.2 „Принципи, вимоги, гарантії та засоби забезпечення законності в діяльності митних органів” до принципів законності в діяльності митних органів віднесено верховенство закону; правову впорядкованість; пріоритетність прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; науковість; загальність; єдність; системність; об’єктивність; невідворотність відповідальності, з’ясовано їх сутність.

Вимоги законності діяльності митних органів зведено у дві групи: 1) загальні, які не залежать від напрямку їх діяльності та специфіки виконуваних завдань; 2) спеціальні, які є необхідними умовами здійснення певної (специфічної) службової діяльності і які, у свою чергу, поділяються на зовнішні та внутрішні.

Обґрунтовано, що гарантії забезпечення законності в діяльності митних органів доцільно розглядати, попередньо звівши їх у такі групи: 1) політичні; 2) економічні; 3) ідеологічні; 4) організаційні; 5) службово-професійні; 6) соціальні. Доцільність саме такої класифікації гарантій обґрунтовується тим, що вони одночасно можуть бути як умовами, так і засобами забезпечення законності, закріплюватись у правових актах чи навпаки – ні, у зв’язку з чим можуть бути юридичними чи неюридичними.

До засобів забезпечення законності в діяльності митних органів віднесено: 1) контроль (загальнодержавний, внутрівідомчий, судовий, громадський); 2) звернення громадян; 3) прокурорський нагляд.

В підрозділі 1.3 „Сучасний стан законності в діяльності митних органів” усі можливі службові правопорушення, які визначено як протиправне, винне невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, яке тягне за собою дисциплінарну, матеріальну, адміністративну або кримінальну відповідальність, класифіковано за такими ознаками: 1) за видом відповідальності за вчинене правопорушення: а) дисциплінарні; б) адміністративні; в) матеріальні; г) кримінальні; 2) за спрямуванням: а) зовнішні, тобто ті, які порушують правила (нормативи) митної діяльності; б) внутрішні, які порушують встановлений порядок проходження служби або пов’язані із вирішенням фінансово-економічних завдань (експлуатаційних, транспортних, будівельних та ін.).

Значну увагу приділено характеристиці причин вчинення правопорушень митними органами та їх працівниками, які зведено у дві групи: об’єктивні (зовнішні та внутрішньо-організаційні) та суб’єктивні.

Запропоновано перелік зовнішніх та внутрішньо-організаційних заходів, які, на думку дисертанта, зможуть зменшити кількість службових правопорушень в митних органах.

Розділ 2 „Засоби забезпечення законності в діяльності митних органів” присвячено з’ясуванню сутності та особливостей контролю як найефективнішого засобу забезпечення законності в діяльності митних органів, аналізу окремих видів контролю, особливостей звернень громадян та прокурорського нагляду як засобів забезпечення законності в зазначеній діяльності.

В підрозділі 2.1 „Поняття та види контролю як засобу забезпечення законності в діяльності митних органів” до загальних ознак контролю як одного із засобів забезпечення законності в діяльності митних органів, крім тих, які наведені у спеціальній літературі, віднесено й такі як: регулюється як законодавчими, так і підзаконними актами; здійснюється усіма гілками влади; присутній на всіх без винятку стадіях управлінського процесу; здійснюється всіма суб’єктами управління; дає змогу здобувати оперативну інформацію про підконтрольні об’єкти, попереджувати та припиняти правопорушення; суб’єкти контрольної діяльності наділені правом втручатися в оперативну діяльність підконтрольних об’єктів у формі видання обов’язкових для виконання вказівок, застосування примусових заходів, притягнення до відповідальності.

У підрозділі з’ясовано призначення контролю як засобу забезпечення законності в діяльності митних органів, визначено його об’єкт, предмет та суб’єктів, здійснено його класифікацію за такими критеріями: залежно від організаційного зв’язку між контролюючим суб’єктом і підконтрольним об’єктом; залежно від обсягу контрольних повноважень; залежно від видів контролюючих суб’єктів; за напрямками його здійснення; залежно від часу проведення; залежно від форми; за відкритістю (гласністю).

До видів контролю як засобу забезпечення законності в діяльності митних органів віднесено: державний, внутрівідомчий, судовий та громадський.

У пункті 2.1.1 „Державний контроль за законністю діяльності митних органів” до його загальних ознак віднесено такі: 1) державний контроль є одним із видів соціального контролю; 2) основною метою державного контролю є підвищення ефективності державного управління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб’єктів управління відповідно до їх завдань та встановлених приписів; 3) призначення державного контролю полягає у: виявленні фактичного стану справ у різних сферах суспільного життя; виявлені, попереджені, припиненні та притягнені винних до відповідальності; 4) об’єктами державного контролю є учасники суспільних правовідносин, тобто юридичні та фізичні особи. Предметом – їх поведінка (діяльність, бездіяльність); 5) поширюється на усі органи держави, весь управлінський персонал, на всі напрямки діяльності держави; 6) здійснюється як загальними, так і спеціалізованими органами; 7) має зовнішню спрямованість, оскільки здійснюється органами (посадовими особами), які не входять до організаційно-штатної структури органу, який перевіряється; 8) за допомогою державного контролю держава, регулюючи так звані „загальні справи”, охороняє, а в необхідних випадках і захищає права, свободи та законні інтереси особи і суспільства через створену нею систему державних органів; 9) здійснюється у чітких правових рамках, відповідно до норм права, які містяться в законодавчих та відповідних підзаконних актах і викликає юридичні наслідки; 10) здійснюється уповноваженими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб’єкта; 11) за допомогою державного контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма державними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства; 12) результати державного контролю оформлюються в офіційних матеріалах, що відображають характер контролюючих дій, стан справ з тих чи інших фактів і юридичні наслідки.

Проведений аналіз дозволив державний контроль за законністю діяльності митних органів визначити у широкому та вузькому значенні, що насамперед залежить від різновиду органів, які його здійснюють. Так, у широкому значенні державний контроль за законністю діяльності митних органів здійснюють усі державні утворення (органи, інституції), у тому числі і судові, відомчі та органи громадськості. У вузькому – лише: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом. Саме вузьке розуміння державного контролю за законністю діяльності митних органів було взято дисертантом за основу під час розгляду особливостей наведених вище органів, які, у свою чергу, поділено на дві групи: 1) загальнодержавні, до яких віднесено: Верховну Раду України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Президента України; Раду національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України, що здійснюють контроль за всіма напрямками діяльності підконтрольних об’єктів; 2) спеціалізовані, які здійснюють контроль за одним або декількома напрямками діяльності (міністерства, комітети, служби та їх підрозділи на місцях, наділені контрольними повноваженнями) або компетенція яких поширюється лише на певну територію (місцеві органи влади та органи місцевого самоврядування).

У пункті 2.1.2 „Внутрівідомчий контроль за законністю діяльності митних органів” цей контроль визначено як перевірку (нагляд, спостереження), яка здійснюється як спеціально створеними для цього органами (підрозділами, службами, комісіями), так і керівниками усіх рівнів відносно підлеглих і які входять до організаційно-штатної структури органів митної служби.

Зазначається, що основна відмінність між державним та внутрівідомчим контролем визначається тим, чи входять органи (посадові особи), які його здійснюють, до організаційно-штатної структури митної служби. Крім того, особливістю цього виду контролю є те, що він, на відміну від загального, є більш спеціалізованим, оскільки здійснюється фахівцями у сфері митної справи та більш оперативним, тобто під час його здійснення можливим є миттєве реагування на порушення дисципліни та законності підлеглими працівниками. Так само як і суб’єкти державного контролю, суб’єкти контролю внутрівідомчого можуть перевірити будь-який напрямок діяльності митного органу, однак застосовують при цьому різні форми та методи контролю.

У пункті 2.1.3 „Судовий контроль за законністю діяльності митних органів” до його ознак віднесено таке: 1) його здійснюють спеціальні суб’єкти, які наділені судовою владою – суди (судді); 2) сфера контролюючого впливу судової влади відрізняється її завданнями, а саме відправленням правосуддя; 3) може бути лише зовнішнім, що обумовлюється специфічним незалежним статусом судової влади, у зв’язку з чим суди поширюють свій контроль на непідлеглі їм органи, однак він може стосуватися усіх без винятку напрямків діяльності митних органів як зовнішніх, так і внутрішньо-організаційних; 4) оскільки контрольна діяльність суду полягає у розв’язанні певного правового спору, то і як наслідок судовий контроль має юрисдикційний характер, забезпечення ефективності державного управління не є його метою, а виступає як побічний напрямок діяльності; 5) його предметом є: вирішення питання про відповідність управлінських рішень митних органів Конституції, законодавчим та підзаконним актам; забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів суб’єктів митних правовідносин, у тому числі і внутрішньо-організаційних; попередження та припинення випадків порушення законності в діяльності митних органів та їх посадових осіб (наприклад, зловживання службовим становищем та перевищення владних повноважень); поновлення режиму законності в діяльності митних органів; 6) проведення судового контролю за діяльністю митних органів, як правило, ініціюється фізичними та юридичними особами, які звертаються із скаргами або позовами до суду на дії митних органів (посадових осіб); 7) має періодичний характер, оскільки здійснюється не постійно (наприклад, як внутрівідомчий контроль), а лише під час: а) розгляду кримінальних, адміністративних, господарських та ін. справ; б) розгляду скарг та позовів осіб, які звернулися до суду; 8) судовий контроль не передбачає якогось спеціального, відокремленого від судочинства процесу, а є складовою певної його стадії, здебільшого стадії судового розгляду справи або стадії підготовки справи до розгляду; 9) здійснюється під час судової процедури, характерними для якої є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі, гласність і відкритість судового процесу, безпосереднє дослідження усіх доказів; 10) реалізується під час прийняття окремої ухвали, що має загальнообов’язкову силу.

У пункті 2.1.4 „Громадський контроль за законністю діяльності митних органів” зазначений контроль визначено як перевірку (спостереження, нагляд) за додержанням митними органами та їх працівниками чинного законодавства та підзаконних актів, що здійснюється недержавними суб’єктами (як індивідуальними, так і колективними), які, як правило, не мають права втручатися в оперативну діяльність митних органів, а їх рішення здебільшого носять рекомендаційний та профілактичний характер.

До ознак громадського контролю віднесено таке: 1) він є механізмом участі громадян в управлінні державними справами, без якого існування демократії неможливе; 2) суб’єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не держави; 3) здійснюється громадськими суб’єктами як індивідуальними (громадяни України, іноземці, апатриди), так і колективними (об’єднаннями громадян); 4) його суб’єкти, як правило, не мають права втручатися в оперативну діяльність митних органів; 5) рішення суб’єктів громадського контролю мають, як правило, рекомендаційний характер і носить здебільшого профілактичне спрямування; 6) охоплює усі без винятку сфери (напрямки) діяльності митних органів; 7) може бути як: а) внутрівідомчим, який здійснюють профспілки та інші громадські органи, і який, як правило, виступає однією із форм соціально-правового захисту працівників митних органів; б) зовнішнім, тобто контроль, який здійснюється об’єднаннями громадян та окремими громадянами, які не працюють в митних органах, і який може бути: а) формальним (офіційним) – здійснюється спеціально уповноваженими особами або організаціями (наприклад, громадськими інспекторами, правозахисними організаціями тощо); б) неформальним, тобто здійснюватися окремими громадянами або їх групами, що не мають офіційних повноважень.

В підрозділі 2.2 „Право на звернення як засіб забезпечення законності в діяльності митних органів” зазначається, що особливість таких видів звернень як заяви та скарги визначається тим, що: 1) в них міститься найбільший обсяг інформації про порушення законності митними органами та їх працівниками порівняно з іншими видами звернень, а саме пропозиціями, зауваженнями та клопотаннями; 2) право на подання скарги чи заяви є абсолютним, необмеженим і невідчужуваним правом особи, яке передбачено Основним Законом України; 3) суб’єктами оскарження (заявниками) можуть бути як особи, які не перебувають у штаті митних органів (так звані зовнішні суб’єкти), так і працівники митних органів (внутрішні суб’єкти); 4) підставою подання скарги чи заяви є рішення, діяльність чи бездіяльність митних органів у будь-якій сфері (напрямку) їх діяльності; 5) заяви та скарги мають подвійне значення, з одного боку вони є способом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб як учасників митних правовідносин, з іншого – сигналізують про існуючі недоліки в роботі митних органів, сприяють усуненню останніх, покращенню роботи цих органів тощо; 6) вони можуть бути певним підґрунтям для застосування інших засобів забезпечення законності діяльності митних органів, зокрема контролю та нагляду.

Аналіз відомчих нормативних актів з питань розгляду звернень громадян у митних органах, зокрема, такого їх виду як скарга дозволив зробити висновок про наявність загального та спеціального порядку їх розгляду, що передбачено окремими нормативними актами як законодавчого, так і підзаконного (відомчого) характеру.

В підрозділі 2.3 „Прокурорський нагляд за законністю діяльності митних органів” зазначається, що його особливості як засобу забезпечення законності діяльності митних органів полягають у такому: 1) у нормативному закріпленні за органами прокуратури функції щодо здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів всіма суб’єктами правовідносин, що зазначено у п.9 Перехідних положень Конституції України та ст.ст. 1, 4, 5 Закону України „Про прокуратуру”; 2) прокурорський нагляд за законністю діяльності митних органів носить лише зовнішній характер; 3) забезпечує додержання законності діяльності державних органів поза межами відомчих та інших інтересів; 4) прокуратура здійснює нагляд за усіма без винятку напрямками діяльності митних органів (як зовнішніми, так і внутрішньо-організаційними), що обумовлено її функцією загального нагляду; 5) органи прокуратури, здійснюючи нагляд, лише ставлять питання про усунення виявлених ними порушень законодавства; 6) органи прокуратури складають єдину систему, засновану на принципі централізації, з підпорядкуванням нижчих органів вищим, аж до Генерального прокурора України, відтак незалежність органів прокуратури від зовнішніх впливів є значно більшою, ніж незалежність контролюючих органів, значна частина яких діє за принципом „подвійного підпорядкування”; 7) органи прокуратури наділені правом здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів також і контролюючими органами.

Аналіз Закону України „Про прокуратуру” та практичної діяльності органів прокуратури Одеської області щодо здійснення нагляду за законністю діяльності митних органів дозволив до предмета такого нагляду віднести: 1) відповідність відомчих актів, які видаються митними органами чи їх посадовими особами, нормативним актам вищої сили; 2) додержання законів митними органами, які проводять дізнання (служба боротьби з контрабандою та митної варти регіональної митниці, митниці); 3) додержання законів під час підтримання державного обвинувачення та представництва інтересів громадянина або держави в суді; 4) додержання законів при застосуванні митними органами заходів примусового характеру, пов’язаних з певними обмеженнями прав особи; 5) додержання законів під час застосуванням зброї і спецзасобів, технічних засобів здійснення митного контролю працівниками митних органів, використання службових собак та в інших напрямках їх службової діяльності; 6) додержання законів, які регулюють службово-трудові відносини працівників митних органів (прийняття та звільнення зі служби, присвоєння спеціальних звань, нарахування заробітної плати, надання відпусток, встановлення режиму робочого часу, накладення дисциплінарних стягнень тощо).