Гарда І.В. Загальні правила накладення адміністративних стягнень

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; визначено його мету, завдання, об’єкт і предмет, методологічну основу та джерельну базу; розкрито наукову новизну, практичне значення одержаних результатів; подано дані про їх апробацію та структуру роботи.

Розділ 1 «Загальні правила накладення адміністративних стягнень у механізмі реалізації адміністративної відповідальності» присвячений висвітленню загальнотеоретичних питань адміністративної відповідальності, процесуальної форми й режиму реалізації адміністративних стягнень, у зв’язку з якими та в межах яких застосовуються загальні правила накладення адміністративних стягнень.

В підрозділі 1.1. «Характеристика адміністративної відповідальності та засобів її реалізації» здійснено дослідження цього виду юридичної відповідальності в аспекті її зв'язку з діяльністю щодо застосування адміністративних стягнень.

На підставі аналізу існуючих поглядів на поняття «адміністративна відповідальність» (застосування санкції – наслідок учинення правопорушення, як обов’язок правопорушника відповідати за вчинене, як правоохоронне відношення), дослідження основних його характерних рис автором закцентовано увагу на тому, що її реалізація зумовлює потребу в певній правозастосовній діяльності, яка відбувається в умовах відповідного правового режиму, в певному порядку, а її кінцевим юридично значимим моментом є накладення адміністративного стягнення. Це виявляється у взаємозв'язку матеріальних та процесуальних норм, де необхідність застосування адміністративної відповідальності є підставою для введення в дію відповідних правил, умов та порядку її реалізації. Узагальнивши існуючі точки зору на поняття «адміністративна відповідальність», здобувач запропонував власне визначення.

У роботі підкреслено, що існування інституту адміністративної відповідальності є базою для існування та організації провадження у справах про адміністративні правопорушення, за допомогою якого будуть встановлені та реалізовані відповідні правовідносини з приводу неї. Тому застосування адміністративних стягнень, маючи матеріальну основу, реалізується у виключно процесуальних формах, проявом яких, зокрема, виступають загальні правила накладення адміністративних стягнень.

У підрозділі 1.2. «Поняття, система та характеристика адміністративних стягнень» проаналізовано взаємозв’язок між стягненнями й правилами їх накладення.

На підставі проведеного в підрозділі аналізу та узагальнення точок зору вчених щодо поняття «адміністративне стягнення» автором запропоновано введення двох його визначень: доктринального та нормативного (легального). Це відображає подвійний характер цього поняття як теоретичної конструкції та як юридичного поняття.

Здобувачем у роботі відзначено, що застосування стягнень пов’язано з існуванням певної сукупності правил їх застосування, які (ст. 33 КУпАП) повинні враховувати специфіку окремих видів адміністративних стягнень. Тому, на думку автора, слід вести мову про певне співвіднесення існуючих правил накладення адміністративних стягнень тим правовим засобам впливу (адміністративним стягненням), застосування яких ці правила визначають.

Так, проведене в підрозділі дослідження комплексної характеристики адміністративних стягнень вказує на існуючу залежність між адміністративним стягненням (його видом і розміром) та тими умовами, у яких воно застосовується. Це дає можливість характеризувати поняття «адміністративне стягнення» і «загальні правила накладення адміністративних стягнень» як такі, що перебувають між собою в діалектичному зв’язку, де перше зумовлює необхідність існування другого, а друге є необхідною умовою законного та обґрунтованого застосування першого, умовою досягнення мети застосування адміністративного стягнення (ст. 23 КУпАП), а разом вони виступають складовими єдиного механізму реалізації адміністративної відповідальності.

У підрозділі 1.3. «Зміст адміністративно-деліктного провадження» досліджено комплекс питань, що характеризують діяльність з реалізації адміністративної відповідальності.

У підрозділі звернуто увагу на те, що провадження в справах про адміністративні правопорушення, в межах якого здійснюється вирішення питання про накладення адміністративних стягнень на підставі положень ст. 33 КУпАП, по-перше, фактично використовує ряд правових явищ, що входять до складу інституту адміністративної відповідальності (суб’єкти, принципи, понятійний апарат); по-друге, є засобом реалізації відносин адміністративної відповідальності, відчуває на собі їх вплив, певним чином пристосовуючись до них. У зв’язку із цим розгляд провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснено з урахуванням трьох аспектів:

- структури діяльності (стадійність), яка: корелює з етапами розвитку відносин в сфері адміністративної відповідальності; є сферою реалізації відповідних прав та обов’язків суб’єктів провадження; забезпечує можливість досягнення мети провадження; виступає формою пізнання обставин адміністративного правопорушення;

- правової форми організації діяльності, яка детально врегульована в законі; встановлює детальну регламентацію порядку розгляду й вирішення адміністративних справ; закріплює систему гарантій прав, свобод та законних інтересів громадян; створює специфічну форму захисту суб'єктивних прав і свобод зацікавлених осіб, а також забезпечення інтересів держави;

- суб’єктного складу діяльності, де співвідношення прав та обов’язків різних суб’єктів цієї діяльності, у тому числі врахування загальних правил накладення адміністративних стягнень, прямо залежить від того, яким адміністративно-правовим статусом наділений той чи інший суб’єкт.

У підрозділі 1.4. «Процесуальний режим реалізації адміністративних стягнень» розглянуто питання засобів забезпечення дотримання принципу верховенства права під час накладення адміністративного стягнення.

Автором звернуто увагу на те, що загальне поняття «режим» ще недостатньо повно досліджено в науці адміністративного права, увагу в основному приділено особливим режимам (режим надзвичайного стану та режим надзвичайної екологічної ситуації, режим воєнного стану, режим державної таємниці). З метою усунення цього недоліку автором здійснено узагальнення існуючих точок зору. Аналіз відповідних джерел дає підстави констатувати, що законність як прояв конституційного принципу верховенства права в більшості випадків розглядається як режим, який є універсальним для більшості сфер правозастосування.

На основі проведеного в підрозділі дослідження здобувачем запропоновано власне розуміння поняття «адміністративно-правовий режим» та визначено його структурний склад (принципи адміністративного права; метод правового регулювання; особливість правового статусу суб’єктів адміністративних правовідносин тощо).

Автором також було здійснено огляд думок щодо поняття «процесуальний режим» і на його основі, з урахуванням вищенаведених положень, запропоновано власне розуміння поняття «адміністративно-процесуальний режим».

Закцентовано увагу на тому, що із встановленням адміністративно-процесуального режиму реалізації адміністративних стягнень відбувається трансляція його в діяльність відповідних державних органів та їх посадових осіб, у поведінку інших учасників провадження, де провідне місце належить саме нормам права (адміністративно-правовими та адміністративно-процесуальними), що є засобом закріплення складових адміністративно-процесуального режиму, який сприяє реалізації адміністративної відповідальності, її завдань та цілей. Зокрема, як такі норми виступають загальні правила накладення адміністративних стягнень.

У підрозділі 1.5. «Сутність та значення загальних правил накладення адміністративних стягнень» наведено характеристику системи нормативно-правових приписів, що регламентують порядок накладення адміністративних стягнень.

Автором здійснено дослідження основних правових категорій, які можуть визначати систему загальних правил накладення адміністративних стягнень. У результаті дослідження вказано, що ця система є відображенням принципів адміністративного та адміністративно-процесуального права. На цій підставі автор приходить до висновку, що загальні правила накладення адміністративних стягнень пов'язані з відповідними принципами взаємозв'язком підпорядкування та взаємної зумовленості, де загальні правила накладення адміністративних стягнень відображають відповідні аспекти регулювання суспільних відносин, що пов'язані з введенням щодо особи певних обмежень та досягнення відповідних соціально значимих цілей застосування таких обмежень.

На підставі проведеного в підрозділі дослідження здобувачем відзначено, що система норм, якими встановлено загальні правила накладення адміністративних стягнень забезпечують індивідуалізацію стягнення, обґрунтованість та справедливість адміністративної відповідальності; в певній частині визначають об’єкт дослідження та предмет доказування в справах про адміністративні правопорушення; сприяють ефективність впливу окремих видів адміністративних стягнень на правопорушника; підвищують застосуванню найбільш доцільного виду стягнення; створюють можливість вибору виду адміністративного стягнення з альтернатив, що передбачені законом.

Розділ 2 «Характеристика загальних правил накладення адміністративних стягнень та перспективи їх розвитку» присвячений висвітленню питань, що стосуються характеристики адміністративно-правових норм, якими встановлено загальні правила накладення адміністративних стягнень, а також дослідженню перспектив їх розвитку.

У підрозділі 2.1. «Характер вчиненого правопорушення» проведено дослідження значення та сутності вказаного елемента системи нормативно-правових приписів, що регламентують порядок накладення адміністративних стягнень.

Підкреслено, що нормативно-правове закріплення в ч. 2 ст. 33 КУпАП як одного із загальних правила накладення стягнення за адміністративне правопорушення такої їх складової, як характер правопорушення, зумовлює появу відповідного обов'язку у правозастосовного органу щодо його встановлення, де ця характеристика безпосередньо стосується змістовних ознак вчиненого адміністративного правопорушення (проступку). У нормативному вигляді цей елемент загальних правил фактично відображений у ст. 9 КУпАП та передбачений у ряді інших статей глави другої цього кодексу, які в сукупності утворюють системну характеристику його змісту. Автор погоджується з існуючою позицією, що при накладенні адміністративного стягнення повинні враховуватися два основних критерії: а) об'єктивний – визначає особливості вчиненого правопорушення; б) суб'єктивний – включає оцінку особистих дій правопорушника. Так, про характер правопорушення свідчать його об’єкт, тобто суспільні відносини, на які посягає проступок (наприклад, права і свободи громадян тощо), а також ознаки, що характеризують об’єктивну сторону правопорушення (дія чи бездіяльність, характер і розмір заподіяної шкоди, час, місце, спосіб, засоби вчинення правопорушення тощо).

Правильне встановлення характеру вчиненого правопорушення впливає на: належну кваліфікацію правопорушення, а також відмежування його від злочину (наприклад, статті 51, 173 КУпАП); визначення необхідних засобів забезпечення провадження у справі про адміністративне правопорушення; остаточне вирішення питання про призначення конкретного виду та розміру адміністративного стягнення; можливість звільнення особи від адміністративної відповідальності тощо.

У підрозділі 2.2. «Особа порушника, ступінь її вини та майновий стан» здійснено дослідження значення та змісту системи норм, що регламентують порядок накладення адміністративних стягнень.

У дисертаційному дослідженні автор акцентує увагу на тому, що при остаточному вирішенні питання про накладення адміністративного стягнення на особу, яка вчинила адміністративне правопорушення (проступок), слід враховувати ряд обставин, які характеризують його особистість: а) як суб’єкта адміністративного проступку (вік, протиправна поведінка в минулому тощо); б) як суб’єкта суспільних відносин (поведінка в трудовому колективі, побуті, ставлення до навчання тощо).

З метою дотримання об’єктивності інформації про особу порушника, яка буде міститися в матеріалах справи про адміністративне правопорушення, доцільно, і автор підтримує в цьому висловлені в адміністративній науці позиції, враховувати обставини, що характеризують особу правопорушника як позитивно, так і негативно. І цей аспект повинен знайти своє відображення в законі, оскільки всі ці обставини мають бути встановлені органом (посадовою особою), який розглядає справу, щоб мати повне уявлення про особу правопорушника.

Тому пропонується передбачити законодавче закріплення положення щодо обов'язковості встановлення цих обставин під час провадження у справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.3. «Обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність» наведено характеристики кожного з видів вказаних обставин, що впливають на розмір та характер адміністративної відповідальності й застосування адміністративних стягнень.

Зазначено, що існування обставин, які пом’якшують і обтяжують відповідальність, зумовлено необхідністю індивідуалізації адміністративної відповідальності, а також призначення найбільш ефективного адміністративного стягнення, яке відповідає характеру вчиненого правопорушення та особі правопорушника. Їх особливість полягає в тому, що вони безпосередньо пов’язані з такими положеннями ч. 2 ст. 33 КУпАП, як характер вчиненого правопорушення й особа порушника.

На думку автора, під обставинами, які пом'якшують та обтяжують відповідальність, слід розуміти передбачені в законі характеристики, що стосуються особи винного і вчиненого ним адміністративного правопорушення, які відповідно зменшують або підвищують суспільну небезпечність вчиненого правопорушення і ступінь відповідальності правопорушника.

Щодо значення обставин, які пом'якшують та обтяжують відповідальність, то автором указано на ряд моментів. Врахування обставин, які пом'якшують відповідальність, дає уповноваженому органу право: а) призначити стягнення ближче до мінімуму санкції статті КУпАП; б) за наявності декількох санкцій призначити менш суворий вид стягнення, передбачений у ній; в) не застосовувати до особи стягнення. А наявність обставин, які обтяжують, навпаки, надає суду можливість: а) призначити стягнення, рівне максимуму санкції статті КУпАП або наближене до цього максимуму; б) при альтернативній санкції призначити більш суворе із зазначених видів стягнень.

Автором звернуто увагу на те, що обставини, які пом'якшують та обтяжують відповідальність, утворюють певну систему визначення міри відповідальності правопорушника, де кожна обставина не повинна розглядатися ізольовано, а закон орієнтує уповноважений орган на врахування всіх наявних обставин у їх сукупності, що і є підставою вибору ним конкретної, найбільш обґрунтованої та доцільної міри стягнення.

У підрозділі 2.4. «Перспективи розвитку загальних правил накладення адміністративних стягнень» досліджено основні напрями вдосконалення цих положень.

Відзначено, що загальні правила накладення адміністративних стягнень можна характеризувати як складову механізму правового регулювання адміністративно-правових відносин, де положення ст. 33 КУпАП виступають нормою загального характеру, що здійснює свій регулятивний вплив на правовідносини, пов’язані з провадженням у справах про адміністративні правопорушення.

На цій підставі в контексті опрацювання перспектив удосконалення загальних правил накладення адміністративних стягнень можна звернути увагу на два аспекти їх існування (нормативний та регулятивний), які є нерозривно пов’язані між собою. Вони відображають ті взаємозв’язки, що мають місце між нормою права та її впливом на регулювання суспільних відносин, у тому числі відносин з приводу накладення адміністративних стягнень. Саме їх розвиток та подальше опрацювання здатні забезпечити підвищення ефективності, законності та обґрунтованості накладення адміністративних стягнень.

У підрозділі проведено дослідження вказаних аспектів, що дало можливість навести їх характеристику, яка і була покладена автором в основу пропозицій, спрямованих на вдосконалення загальних правил накладення адміністративних стягнень.

Так, нормативний аспект забезпечує формальну визначеність відповідних норм та встановлення їх місця в системі правових приписів, які стосуються провадження в справах про адміністративні правопорушення. Загальні правила накладення адміністративних стягнень повинні: повно відображати зміст відповідних правових норм у статтях КУпАП; відповідати потребам правового регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права; забезпечувати досягнення мети, зокрема інституту адміністративної відповідальності.

У свою чергу, регулятивний аспект пов’язаний із загальною регулятивною властивістю правових норм, у тому числі норм статей 33, 34, 35 тощо. Він стосується того, що вказані правила повинні: виступати засобом досягнення відповідних результатів (мети) застосування адміністративних стягнень (ст. 23 КУпАП); забезпечувати нормативно-організаційний вплив на діяльність щодо застосування адміністративних стягнень; сприяти правовому регулюванню суспільних відносин у сфері адміністративного права як елементи механізму регулювання адміністративно-правових відносин.

Як висновок у підрозділі зазначено, що сучасний стан нормативно-правового закріплення загальних правил, зокрема правила накладення адміністративних стягнень, потребує свого вдосконалення, що можна здійснити завдяки таким крокам: розширенню змісту відповідних положень правових норм, що випливають із ст. 33 КУпАП; включенню цих статей, які б відображали положення, що випливають із ст. 33 КУпАП, в регулювання діяльності по застосування адміністративних стягнень; врахуванні їх регулятивного впливу не тільки на стадії розгляду справи та її вирішення, а й на стадіях порушення адміністративного провадження у справі та адміністративного розслідування. Ці положення було покладено в основу пропозицій щодо змін і доповнень до чинного законодавства в частині, яка стосується перспектив удосконалення загальних правил накладення адміністративних стягнень.