Цикалевич В.М. Охорона громадського порядку органами внутрішніх справ України (адміністративно-правове регулювання)

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета, завдання дослідження, його об’єкт та предмет, методи, нормативна та емпірична основи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. „Поняття та зміст громадського порядку” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Громадський порядок та права людини” проаналізовано взаємозв’язок між громадським порядком та станом реалізації прав людини і громадянина. Встановлено, що права людини вимагають відповідних умов і засобів, які б забезпечували їх практичну реалізацію, надійну охорону і захист, тобто певних гарантій. До таких віднесено: матеріальні, політичні, ідеологічні (духовно-моральні), юридичні (державно-правові) гарантії. Визначено, що особливе місце посідають юридичні гарантії, покликані спеціально забезпечувати захист прав людини. Важливе місце серед них належить правовій охороні прав і свобод громадян.

Встановлено роль громадського порядку як обов’язкової і необхідної умови реалізації прав і свобод людини і громадянина в демократичному суспільстві. Доведено, що методи та засоби охорони громадського порядку мають перебувати виключно в правових межах дотримання прав і свобод людини і громадянина, на забезпечення яких вони спрямовані.

Обґрунтовано необхідність зміни критеріїв оцінювання результатів роботи всіх правоохоронних органів, і перш за все органів внутрішніх справ, які внаслідок покладених на них функціональних обов'язків виступають головним суб'єктом забезпечення громадського порядку. Основним таким критерієм повинен бути реальний надійний захист законних прав, свобод та інтересів людини і громадянина (зменшення кількості правопорушень на території обслуговування, позитивна оцінка громадянами роботи органів внутрішніх справ). Цю позицію підтвердили 74 % опитаних нами працівників міліції та 84 % громадян.

Зроблено висновок, що реалії роботи правоохоронних органів у сьогоднішніх умовах вимагають докорінної переорієнтації їх діяльності, насамперед у плані гуманізації, переходу від суто репресивної функції до функцій соціально-правового партнерства.

 У підрозділі 1.2. “Поняття та зміст охорони громадського порядку” розкрито зміст поняття громадського порядку в широкому і вузькому розумінні.

У широкому розумінні громадський порядок пропонується розглядати як систему суспільних відносин, що мають на меті забезпечити нормальне функціонування громадянського суспільства та індивіда для реалізації їх інтересів і потреб.

У вузькому розумінні громадський порядок аналізується як система врегульованих нормами права відносин, що виникають у громадських місцях та поза їх межами у процесі спілкування людей з метою всебічного задоволення їх інтересів та потреб.

Охорону громадського порядку запропоновано визначити як врегульовану діяльність органів державної влади щодо забезпечення функціонування системи суспільних відносин, що мають на меті нормальне функціонування громадянського суспільства та індивіда. Охарактеризовано елементи громадського порядку, до яких віднесено: 1) засоби регулювання (норми права, що регулюють певне коло суспільних відносин); 2) мета встановлення і охорони громадського порядку; 3) зміст громадського порядку; 4) гарантії міцності громадського порядку.

Визначено, що охорона громадського порядку може розглядатись як процес здійснення органами державної влади, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями заходів щодо забезпечення недоторканості громадян, захисту їх конституційних прав і свобод, власності, громадського спокою, нормальних умов функціонування державних органів, установ, підприємств, організацій всіх форм власності.

До таких заходів віднесено: по-перше, створення законодавчих та інших нормативних актів, що регулюють відносини в сфері охорони громадського порядку; по-друге, діяльність органів держави та громадських організацій щодо забезпечення реалізації положень цих актів.

Завданням охорони громадського порядку є припинення правопорушень та притягнення винних до відповідальності, а також попередження правопорушень і тим самим створення сприятливих умов для реалізації громадянами своїх конституційних прав і свобод.

Зроблено висновок, що незважаючи на достатньо широку теоретичну розробку проблем охорони громадського порядку, поняття громадського порядку та охорони громадського порядку потребують подальшого наукового вдосконалення у зв’язку з соціально-політичними змінами та динамічністю розвитку демократичного суспільства.

Розділ 2. „Організація охорони громадського порядку органами внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Органи внутрішніх справ як суб’єкт охорони громадського порядку” охарактеризовано систему суб’єктів охорони громадського порядку, що складається з: державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій та громадян, які спрямовують свою діяльність на розробку і реалізацію заходів, пов’язаних із охороною громадського порядку, а також на організацію, контроль і управління процесами виявлення, нейтралізації, обмеження чи усунення криміногенних явищ і процесів.

Доведено, що центральним і провідним суб’єктом охорони громадського порядку є органи внутрішніх справ України, досліджено їх правовий статус.

Докладно вивчено основну форму організації охорони громадського порядку, якою є комплексне використання сил і засобів міліції для охорони громадського порядку (єдина дислокація).

Визначено, що чисельність працівників підрозділів патрульної служби (13714 осіб), є недостатньою для якісного виконання завдань щодо охорони громадського порядку у населених пунктах, оскільки ними охоплюється лише 7 % відповідної території обслуговування. У зв’язку з цим запропоновано створювати з числа працівників цього підрозділу, а також кримінальної міліції та дорожньо-патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України спеціальні групи для боротьби з найбільш розповсюдженими видами правопорушень та проведення систематичних відпрацювань у містах і сільських населених пунктах. Крім цього наголошено на необхідності залучення до охорони громадського порядку військовослужбовців внутрішніх військ, що дозволить збільшити кількість патрулів у 1,5 рази.

Розглянуто основні методи охорони громадського порядку органами внутрішніх справ. Окремо звернено увагу на аналіз правового примусу як методу організації охорони громадського порядку органами внутрішніх справ. Підтримується позиція щодо надання переваги методу переконання над адміністративним примусом.

Визнано за доцільне застосування заходів, спрямованих на забезпечення постійної готовності особового складу органів внутрішніх справ і спеціальних підрозділів “Беркут” до дій, пов’язаних із локалізацією і припиненням групових порушень громадського порядку, масових безпорядків; під час ускладнення оперативної обстановки; у надзвичайних ситуаціях, а так само при оголошенні в країні (регіоні) режиму надзвичайного чи воєнного стану. Наголошено на необхідності заповнення штатної чисельності цих підрозділів, некомплект в яких складає 12,2 %.

Проаналізовано досвід комплексного використання сил та засобів підрозділів внутрішніх військ та інших підрозділів міліції у м. Києві, Вінницькій, Дніпропетровській, Житомирській, Миколаївській і Харківській областях та запропоновано поширити його в інших регіонах України.

Підрозділ 2.2. „Органи внутрішніх справ та їх взаємодія з органами місцевого самоврядування в сфері охорони громадського порядку” присвячено дослідженню розвитку системи охорони громадського порядку на місцевому рівні.

Визначено, що взаємодія місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування з міліцією відбувається на основі нормативно-правових актів, які визначають їх компетенцію у сфері охорони громадського порядку та безпеки, протидії правопорушенням та боротьби зі злочинністю. При цьому органи державної влади виступають координаторами спільних правоохоронних заходів в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а органи місцевого самоврядування сприяють їх виконанню та створюють умови для діяльності міліції громадської безпеки.

Доведено необхідність демонополізації правоохоронної функції та її муніципалізації (надання їй статусу функції місцевого самоврядування) з огляду на конституційне положення про право й обов'язок органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати охорону громадського порядку.

Здійснено аналіз результатів функціонування місцевої міліції. Дисертант констатує, що основне завдання Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від 4 березня 2004 р. не було реалізовано здебільшого через відсутність механізмів фінансування діяльності цього підрозділу органів внутрішніх справ, що призвело до його ліквідації у червні 2008 р.

Аналіз діяльності муніципальних правоохоронних органів зарубіжних країн свідчить про їх виключну ефективність та дієвість у сфері охорони громадського порядку, що пов’язано з максимальною наближеністю таких органів до населення конкретних територіальних утворень, здатних найбільш повно задовольняти потребу людей в правопорядку, особистій і громадській безпеці.

Відновлення в перспективі інституту місцевої (муніципальної) міліції уможливить створення оптимальної моделі поліцейської системи, що забезпечуватиме в своїй діяльності доцільне співвідношення інтересів державних органів і органів місцевого самоврядування в сфері охорони громадського порядку.

У підрозділі 2.3. „ Взаємодія органів внутрішніх справ з громадськістю в сфері охорони громадського порядку” сформульовано поняття взаємодії органів внутрішніх справ з громадськістю в сфері охорони громадського порядку, під яким пропонується розуміти систему взаємозв'язків між органами внутрішніх справ і громадськістю, за якою здійснюється взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності з метою підвищення ефективності охорони громадського порядку.

Встановлено, що в Україні створено мережу громадських формувань у сфері охорони (у 2008 р. їх функціонувало 13596, до їх складу входило понад 360 тис. громадян). Запропоновано активізувати роботу із збільшення кількості таких формувань у сільській місцевості.

Визначені основні типові форми участі громадськості в охороні громадського порядку, до яких віднесено: громадські пункти охорони громадського порядку; добровільні народні дружини; студентські оперативні загони; органи самоорганізації населення за місцем проживання (будинкові, вуличні, квартальні комітети), загальні збори громадян; приватні охоронні структури; громадські правозахисні організації; загони самозахисту; громадські організації сусідської взаємодопомоги; координаційні шкільні ради; позаштатні співробітники міліції; громадські помічники працівників міліції у сільській місцевості тощо.

Зроблено висновок, що спільна діяльність органів внутрішніх справ і громадськості в сфері охорони громадського порядку потребує новітніх засад організаторської роботи як керівників структурних підрозділів органів внутрішніх справ, так і керівників (командирів) громадських формувань правоохоронної спрямованості.

Зокрема, основними принципами взаємодії органів внутрішніх справ з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю щодо охорони громадського порядку мають бути такі: суворе дотримання законності; оперативність розгляду і прийняття рішень з питань, що потребують спільного розв’язання, та забезпечення їх виконання у межах визначеної компетенції; комплексне використання, у разі необхідності, сил і засобів, що знаходяться у розпорядженні взаємодіючих сторін.

Для підвищення ефективності співробітництва органів внутрішніх справ з громадськістю у сфері охорони громадського порядку необхідно забезпечити: 1) підготовку працівників міліції, які будуть безпосередньо організовувати взаємодію з громадськими формуваннями; 2) інформування громадськості про позитивні результати спільної роботи з громадськими формуваннями з охорони громадського порядку та заходи стимулювання такої співпраці; 3) участь громадськості у процесі обговорення і прийняття рішень, пов’язаних із охороною громадського порядку у конкретному населеному пункті; 4) впровадження зарубіжного досвіду взаємодії поліцейських структур та громадськості з урахуванням особливостей національного менталітету.

З метою підтримки участі громадян в охороні громадського порядку необхідно забезпечити: конфіденційність у разі надання інформації про злочин; гарантування права грошової винагороди за допомогу органам внутрішніх справ та відповідного соціального захисту; соціальну підтримку такої діяльності як суспільно корисної.

Наголошено на необхідності відновлення діяльності громадських пунктів охорони громадського порядку як центрів координації діяльності громадськості з питань забезпечення правопорядку та проведення профілактичної роботи з особами, які допускають або схильні до вчинення правопорушень.

Розділ 3. „Правова основа охорони громадського порядку органами внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Сучасний стан нормативно-правової бази в сфері охорони громадського порядку в Україні” охарактеризовано сучасний стан правового забезпечення охорони громадського порядку як такий, що потребує подальшого вдосконалення.  

Розглянуто нормативні акти, що регулюють сферу охорони громадського порядку в Україні. Систематизовано нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку. В основу систематизації покладено принцип юридичної сили, за яким визначено наступну структуру: Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази та розпорядження МВС України, рішення органів місцевого самоврядування.   

Дисертант акцентує увагу на відсутності нормативного визначення поняття громадського порядку, що ускладнює розуміння цього явища всіма учасниками суспільних відносин, у тому числі суб’єктами його охорони, і пропонує закріплення цього поняття у законі «Про правоохоронні органи». Таку пропозицію підтримують 56 % опитаних працівників міліції, котрі вважають, що чітке визначення цього поняття дозволить конкретизувати коло суспільних відносин, які мають охоронятися органами внутрішніх справ.

Встановлено, що одним із основних питань, що потребує вирішення найближчим часом, є приведення законодавства України про діяльність органів внутрішніх справ у відповідність до вимог міжнародно-правових актів у сфері захисту прав і свобод людини та поліцейської діяльності.

У підрозділі 3.2. „Шляхи  вдосконалення охорони громадського порядку органами внутрішніх справ України” на підставі аналізу теоретичних і практичних даних виділено основні проблеми у правовому регулюванні, організації та інформаційному забезпеченні діяльності органів внутрішніх прав щодо охорони громадського порядку й визначено шляхи їх розв’язання.

Для удосконалення нормативно-правової бази пропонується: 1) під час законопроектної роботи врахувати можливість відновлення підрозділів місцевої міліції як вагомого суб’єкта охорони громадського порядку; 2) на різних рівнях прийняти нормативні акти, які чітко розмежовуватимуть повноваження органів внутрішніх справ та місцевої міліції під час охорони громадського порядку та визначатимуть форми їх взаємодії; 3) включити громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону до виконавців загальнодержавних та регіональних програм профілактики правопорушень.

Наголошено на необхідності удосконалення Закону України «Про міліцію», прийняття законів України «Про правоохоронної органи», «Про органи внутрішніх справ України». Прийняття змін та розробка зазначених законопроектів повинні узгоджуватися між собою та враховувати: 1) визначення місця органів внутрішніх справ у системи суб’єктів охорони громадського порядку; 2) правовий статус органів внутрішніх справ; 3) статус міліції як складової частини органів внутрішніх справ. Такий порядок дозволить побудувати систему таких суб’єктів на єдиних принципах, усунути дублювання у виконанні функцій правоохоронними органами, визначити однаковий порядок соціального та правового захисту їх працівників, створити підґрунтя для забезпечення нагляду та контролю за їх діяльністю.

Обґрунтовано необхідність доповнити ст. 7 Закону України «Про міліцію» положеннями про дисциплінарну відповідальність керівників органів внутрішніх справ за погіршення стану охорони громадського порядку як форму невиконання покладених на них обов’язків, а також включення до функцій органів внутрішніх справ такої, як надання державних послуг.

З метою покращення організації охорони громадського порядку органами внутрішніх справ доцільно: побудувати систему охорони громадського порядку у кожному населеному пункті; здійснювати з урахуванням ретельного аналізу стану криміногенної обстановки прогнозування її розвитку протягом місяця, кварталу, півріччя; забезпечити контроль за несенням служби нарядами міліції, при формуванні яких враховувати обов’язкові щодобові норми залучення особового складу до заходів з охорони громадського порядку; забезпечити виконання заборони щодо залучення працівників патрульної служби, дільничних інспекторів міліції до виконання обов’язків, не передбачених їхніми посадами; підвищити роль чергових частин органів внутрішніх справ, служби дільничних інспекторів міліції в управлінні нарядами міліції; покращити професійну підготовку працівників міліції громадської безпеки, а також їх керівників; здійснювати систематичні відпрацювання сільської місцевості із залученням внутрішніх військ, спеціального підрозділу міліції особливого призначення «Беркут», представників громадських формувань.

Вдосконалення системи інформаційного забезпечення взаємодії органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами охорони громадського порядку необхідно здійснювати шляхом створення інтегрованих інформаційних баз: 1) обліку осіб, які займаються бродяжництвом і жебрацтвом, дітей, які залишилися без піклування; дорожньо-транспортних пригод, правопорушень, що вчиняються у громадських місцях; 2) обліку та обігу службової і особистої зброї з моменту її виготовлення до моменту знищення; 3) виявлення дорожньо-транспортних пригод, викраденого автотранспорту; 4) удосконалення реєстрації фактів порушення правил дорожнього руху з використанням відеосистем.

В основу використання цих баз даних необхідно покласти принцип контрольованого доступу працівників органів внутрішніх справ, на яких покладено обов’язок протидіяти відповідним правопорушенням.

Крім того, суттєвого оновлення потребують спеціальні та технічні засоби виявлення та фіксації правопорушень, що знаходяться на озброєнні в органах внутрішніх справ. Насамперед це стосується транспортних засобів, переносних радіостанцій, телевізійних камер зовнішнього спостереження, відеокамер, засобів контролю за місцем знаходження патрульних нарядів міліції (з використанням технологій GPS, GSM). Також слід започаткувати впровадження системи екстреного зв’язку «громадянин – міліція».

Зазначено, що запропонований комплекс заходів може становити науково-методичну основу вдосконалення процесу охорони громадського порядку органами внутрішніх справ України, що надасть можливість більш оперативно і ефективно вирішувати завдання щодо захисту прав і свобод громадян.

У підрозділі 3.3. „Прокурорський нагляд, судовий та інші види контролю у сфері охорони громадського порядку органами внутрішніх справ” здійснено класифікацію видів контролю за суб’єктами його здійснення.

Проаналізовано ефективність контролю за діяльністю правоохоронних органів у сучасних умовах, основними видами якого є: парламентський, президентський, судовий, громадський, місцевий, внутрішньовідомчий контроль.

Наголошено, що прокурорський нагляд та судовий контроль є основними видами забезпечення законності в діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку; підкреслено необхідність посилення ролі громадського контролю за діяльністю органів внутрішніх справ у сучасних умовах.

Розглянуто важливість забезпечення законності у сфері охорони громадського порядку шляхом розгляду органами прокуратури та судами (суддями) скарг громадян і посадових осіб на постанови, винесені з приводу накладення адміністративних стягнень, а також на неправомірні дії працівників правоохоронних органів.

Ефективною формою забезпечення законності в діяльності правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку є розгляд судами (суддями) матеріалів про адміністративні правопорушення, що подаються, зокрема, органами внутрішніх справ.

Актуалізовано питання про удосконалення заходів громадського контролю за діяльністю органів внутрішніх справ. З цією метою пропонується: 1) запроваджувати громадські ради для контролю за діяльністю органів внутрішніх справ у сфері забезпечення прав і свобод людини. 2) залучати громадських експертів до прийняття рішень, що стосуються охорони громадського порядку; 3) створити єдиний механізм оцінки результативності охорони громадського порядку органами внутрішніх справ з урахуванням громадської думки; 4) забезпечити усвідомлення громадянами, громадськими об'єднаннями, територіальними громадами своєї відповідальності за стан охорони громадського порядку на власній території.