Стахурський М.Ф. Питання реформування адміністративного процесу в Україні

Короткий зміст

У вступі  акцентується увага на актуальності теми дослідження, його науково-теоретична основа; зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається об’єкт, предмет, основна мета та конкретні  завдання дисертаційного дослідження; теоретична й емпірична основа та наукова новизна дослідження, про що свідчать викладені найбільш суттєві результати роботи; підкреслюється практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача в розроблення проблем вдосконалення правового регулювання адміністративного процесу; подаються відомості про апробацію та впровадження результатів дослідження.

У першому розділі “Розвиток адміністративного процесу в Україні”, який складається із трьох підрозділів досліджується предмет адміністративного процесуального права, сучасний його стан в Україні, звертається увага на структуру  та напрямки розвитку адміністративно-юрисдикційного процесу, показуються нові підходи до систематизації принципів адміністративного процесу.    

У першому підрозділі “Поняття і зміст адміністративного процесу та сучасний його  стан в Україні” проводиться аналіз різних підходів до визначення його поняття в роботах вчених-адміністративістів як, так званого, соціалістичного періоду, так і в сучасній державі Україна. На основі цього дисертант дійшов висновку, що  не вся управлінська діяльність є адміністративним процесом, як вважають деякі вчені. Якщо адміністративний процес потребує детальної регламентації процесуальними нормами, то управлінський процес протікає в межах і нерегламентованої адміністративно-процесуальними нормами діяльності. Адміністративний процес – це врегульований адміністративно-процесуальним правом порядок застосування норм матеріального адміністративного права, а в деяких випадках і певних норм інших галузей права. Виділяється два основних напрями адміністративного процесу: 1) адміністративно-процедурна діяльність органів виконавчої влади та органів  місцевого самоврядування; 2)адміністративно-юрисдикційний процес, тобто процесуальна діяльність державних органів щодо вирішення адміністративно-правових спорів та реалізації адміністративної відповідальності за порушення норм матеріального адміністративного права. Адміністративно-процедурна діяльність представляє собою сукупність правових форм діяльності органів виконавчої влади, а у визначених законом випадках – органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, які спеціалізуються за різними галузями управління та видами юридичної практики. У роботі наголошується на об’єктивному існуванні такого виду адміністративно-процедурного провадження, як вирішення індивідуальних адміністративних справ, вказується на слабку урегульованість адміністративно-процесуальним правом цього виду провадження.

У другому підрозділі “Структура та основні напрями розвитку адміністративно-юрисдикційного процесу” наголошується, що  адміністративно-юрисдикційний процес встановлюється в нормах права тільки там, де виникають спори чи можуть бути вчинені правопорушення.

У радянський період адміністративно-правова наука пов’язувала поняття і зміст адміністративної юрисдикції саме з розглядом справ про адміністративні проступки.

У роботі показується, що пріоритетне значення в демократичний період розвитку держави в адміністративному юрисдикційному процесі набуває позасудовий та судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Поглиблене регулювання окремих видів провадження в справах щодо розгляду скарг як в органах виконавчої влади, так і в адміністративних судах, дасть змогу надійно захистити права і свободи людини і громадянина.

До адміністративно-юрисдикційних видів проваджень автор також відносить порядок застосування заходів адміністративного примусу. Причому окреме провадження має місце не тільки в залежності від класу (виду) заходів примусу, але і кожен захід має свою процедуру застосування.

Акцентується увага на окремому виді провадження – провадженні в справах про адміністративні правопорушення.

У третьому підрозділі “Оновлення та систематизація принципів адміністративного процесу” аналізуються різні підходи вчених-адміністративістів до з’ясування сукупності цих принципів. Робиться висновок про необхідність вивчення їх в динаміці розвитку в Україні адміністративного процесу, а також оновлення їх і потреби систематизації. Зазначається, що зроблена в літературі систематизація і визначення змісту принципів адміністративного процесу в значній мірі залежать від підходу тих чи інших авторів до визначення сутності самого адміністративного процесу, його розуміння в широкому чи вузькому значенні, бачення його процедурної чи адміністративно-юрисдикційної сторін. У змісті адміністративного процесу визначається широке його розуміння, або розуміння адміністративного процесу як порядку застосування матеріальних норм адміністративного та деяких інших галузей права. Далі виділяються дві великі групи адміністративно-процесуальних відносин: адміністративно-процедурні та адміністративно-юрисдикційні відносини. Вони, у свою чергу, поділяються на відповідні провадження. В сукупності всі адміністративно-правові процесуальні відносини структуруються за вказаною вище схемою. Структура цих відносин виступає в якості критерію систематизації принципів адміністративного процесу. За таким критерієм розробляється нова система принципів адміністративного процесу:

принципи загального рівня, загальні принципи адміністративного процесу;

принципи особливого рівня, які включають, по-перше, принципи адміністративно-процедурної діяльності, по-друге – принципи адміністративно-юрисдикційного процесу;

принципи окремих видів проваджень як адміністративно-процедурної діяльності, так і адміністративно-юрисдикційного процесу. Загальними для всієї адміністративно-процесуальної діяльності є наступні принципи: верховенства права; законності; прозорості (гласності) адміністративного процесу; поєднання інтересів особи і суспільства. Принципами адміністративно-процедурної діяльності є науковість та узгодження положень проекту адміністративно-правового акта. Виділяються принципи адміністративно-юрисдикційного процесу: публічності провадження при вирішенні спорів; об’єктивної істини при розгляді справи; рівність учасників процесу перед законом; право на захисника і правову допомогу; провадження національною мовою; самостійності й незалежності у прийнятті рішення.

Кожен вид адміністративного провадження, поряд із загальними та особливими,  може мати притаманні лише йому принципи адміністративного процесу, наприклад, в справах про ліцензування певних видів господарської діяльності, вони наступні: забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб’єктів господарювання; захист прав, законних інтересів, життя та здоров’я громадян, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; застосування єдиного порядку ліцензування видів господарської діяльності на території України; єдиний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню; ліцензування не може використовуватися для обмеження конкуренції у провадженні господарської діяльності;  принцип єдиного документа дозвільного характеру (ліцензії), який дає право на зайняття певним видом господарської діяльності, що відповідно до законодавства підлягає обмеженню.

Приводяться приклади щодо принципів інших видів провадження.

Другий розділ “Вдосконалення правового регулювання окремих видів адміністративних проваджень” складається із чотирьох підрозділів, присвячений висвітленню основних видів адміністративних проваджень, вдосконаленню процедури прийняття адміністративно-правових актів, провадження щодо вирішення адміністративних справ за заявами та скаргами. Особлива увага надавалася оновленню  правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення.

У першому підрозділі “Процедури прийняття адміністративно-правових актів” визначені стадії адміністративно-нормотворчого процесу. Робиться висновок, що адміністративно-нормотворчий процес – це спеціальна правова діяльність повноважних суб’єктів адміністративно-правових відносин щодо підготовки, прийняття та введення в дію адміністративно правових актів. Стадії адміністративно-нормотворчого процесу – це самостійні, логічно зв’язані та завершені етапи й організаційно-технічні дії щодо прийняття адміністративно-правових актів.

Даний вид адміністративно-процедурного провадження складається із трьох стадій:

підготовка адміністративно-правового акта;

прийняття адміністративно-правового акта;

введення в дію адміністративно-правового акта.

Проводяться розмежування конституційного, законотворчого процесів від провадження в справах про прийняття адміністративно-правових актів як за суб’єктами правовідносин, так і за процедурою їх прийняття. Звертається увага на недостатність визначення в законі компетенції органів адміністративної нормотворчості. На стадії підготовки адміністративних нормативно-правових актів застосовуються адміністративно-процедурні дії щодо ініціювання прийняття цих нормативних актів (планування нормотворчої роботи, видання розпоряджень керівників органів виконавчої влади, подання пропозиції щодо їх розробки), розробка відповідного проекту.

Аналіз проектів законів України “Про закони і законодавчу діяльність” та “Про нормативно-правові акти” показав, що ці законопроекти у частині прийняття законів дублюють один одного, а також дав можливість зробити висновок про необхідність окремого закону, який регулював би порядок прийняття адміністративно-правових нормативних актів, або такий порядок передбачити в адміністративно-процедурному кодексі України.

        У підрозділі обґрунтовуються положення щодо порядку прийняття адміністративно-правового нормативного акта, даються пропозиції щодо його структури, вимоги до назви, розділів, глав і статей. Завершення стадії підготовки проекту адміністративно-правового нормативного акта здійснюється шляхом підготовки, подання керівнику органу і надіслання йому проекту адміністративно-правового акта. Другою стадією адміністративного нормотворчого процесу є прийняття адміністративно-правового акта. На цій стадії передбачається вивчення проекту керівником, при необхідності – направлення  його на доопрацювання, направлення на експертизу, обговорення проекту. Прийняття адміністративно-правового нормативного акта різниться в залежності  від того, який орган його приймає (колегіальний чи єдиноначальний). При колегіальному прийнятті обговорення і процедура прийняття проекту вносяться в порядок денний засідання органу, і він приймається більшістю голосів. Показані особливості прийняття нормативних актів місцевими радами. Пропонується проекти нормативних актів в єдиноначальних органах також обговорювати на колегії центрального органу виконавчої влади  та на нарадах керівництва місцевого органу. Запропоновано розширити прозорість прийняття актів з урахуванням досвіду США, Німеччини  та інших розвинених країн.

При розгляді введення в дію адміністративно-правового акта звертається увага на недоліки законодавства, що регулює порядок оприлюднення нормативних актів та інших процедур цієї стадії. Робляться пропозиції закріпити в законі строки надіслання прийнятих адміністративно-правових актів до редакції журналів і газет, які є відповідними засобами оприлюднення (одна доба). Протягом однієї доби також пропонується прийняття рішення керівників редакції щодо опублікування адміністративно-правового нормативного акта.

У другому підрозділі “Провадження щодо вирішення адміністративних справ за заявами та прийняття індивідуальних адміністративних актів" підкреслюється, що реалізація прав громадян здійснюється шляхом використання ними своєї правоздатності у вирішенні конкретних справ. Аналізуються норми Закону України “Про звернення громадян”, порівнюється зміст різних форм звернень, акцентується увага на тому, що заяви, про які йдеться мова в даному законі, подаються не тільки до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, але і до підприємств, установ, організацій, причому незалежно від форм власності, а також до засобів масової інформації. Наголошується, що загальний підхід до заяв породжений соціалістичними традиціями, адже раніше існували лише дві форми власності. Тому подання заяви як до органу влади, так і до адміністрації (яка була органом державного управління), нічим не відрізнялося. Тому слід було б розмежувати заяви в залежності від того, в який орган вони подаються та на вирішення яких проблем вони направлені. Звертається увага, що в Законі України “Про звернення громадян” пріоритет віддається не правам і свободам людини і громадянина, а інтересам держави, органів місцевого самоврядування, об’єднанням громадян, підприємствам, установам й організаціям. Вказується на необхідність створення відповідних умов реалізації прав і свобод громадян. З деяких боків характеризується проект Адміністративно-процедурного кодексу  України, підготовлений робочого групою Кабінету Міністрів України, та однойменний документ Центру політико-правових реформ. Підкреслюється корисність для правового регулювання введення поняття управлінських послуг і визначення в Адміністративно-процедурному кодексі порядку їх надання. Однак, наголошується,  що в проекті Кодексу не зовсім точно визначено поняття управлінської послуги. На основі відповідної аргументації дається авторське визначення: “Управлінська послуга – це створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб’єктом адміністративно-правових відносин”. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України, що подається в пропозиціях Центру політико-правових реформ, передбачає основні вимоги щодо проваджень у справах за ініціативою уповноваженого органу, тобто органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Однак, ці документи не передбачають у своєму змісті розділів і норм, які регулювали б відносини при втручанні органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у права і законні інтереси громадян та інших осіб. Мова йде про адміністративно-вольовий вплив на громадян чи юридичних осіб. У соціальному суспільстві вже настав час цивілізовано вирішувати питання задоволення прав і  свобод людини й громадянина при конфлікті інтересів на основі укладання адміністративних договорів. У розділі визначається зміст адміністративного договору, називаються критерії відмежування його від цивільно-правових договорів. Соціальні потреби є й будуть існувати і їх треба буде вирішувати органам виконавчої влади і місцевого самоврядування. Саме через норми Адміністративно-процедурного кодексу повинен визначатися порядок прийняття рішення щодо вирішення справи в задоволенні суспільного інтересу (інтересу  держави або громади), в якому, на наш погляд, слід передбачити узгоджувальні процедури у випадках конфлікту інтересів держави чи громади і приватної особи. Окрема стаття повинна передбачати ініціювання провадження в таких справах, інші – передбачати порядок ведення переговорів між органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування і громадянином або іншою особою, інтереси якої входять у конфлікт із суспільним інтересом. Потрібно також передбачити в Адміністративно-процедурному кодексі України порядок закріплення результатів домовленостей між сторонами. Назва проекту Кодексу “Адміністративно-процедурний кодекс України” зумовлює передбачити нормативно-правове регулювання і порядку розгляду інших звернень громадян: пропозицій та зауважень про поліпшення діяльності органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Недоцільно залишати правове регулювання вирішення лише пропозицій і зауважень в Законі України “Про звернення громадян”, коли такий порядок і щодо заяв, і щодо скарг буде викладений в нормах Адміністративно-процедурного кодексу України. На наш погляд, всі ці питання треба вирішити в одному нормативно-правовому акті.

У третьому підрозділі “Вдосконалення правового регулювання проваджень щодо вирішення справ за скаргами”, обґрунтована недоцільність узагальнення проваджень в справах про різні види оскаржень в одному законодавчому акті. Різні види звернень і вимоги до їх змісту мають бути різними. Аргументується доцільність створення в певних центральних органах виконавчої влади спеціальних апеляційних підрозділів. В підрозділі аналізуються судові системи деяких постсоціалістичних держав та на основі порівняльного  аналізу з українською судовою системою пропонується за їх досвідом створення в Україні адміністративних судів та показуються перспективи їх розвитку. Наводяться аргументи щодо адміністративно-правової природи процесуальних норм, передбачених в главі 31-А Цивільного процесуального кодексу України. По-перше, це обумовленість застосуванням норм матеріального адміністративного права. По-друге, поділ провадження щодо розгляду індивідуальних адміністративних справ на стадії показує на оскарження як на альтернативну стадію цього виду провадження. На основі вивчення громадської думки дисертант  дійшов висновку, що ідея запровадження адміністративної юстиції поступово оволодіває свідомістю громадян. Адміністративні суди повинні бути правозахисними  по відношенню до громадян. Вони не повинні мати права притягувати їх до відповідальності. До їх компетенції доцільно було б також долучити розгляд скарг і протестів на постанову по справі про адміністративні правопорушення. Робиться висновок про доцільність закріплення в Адміністративно-процесуальному кодексі двоступінчатості оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб спочатку до органу, вищого за рівнем компетенції, а потім – до адміністративного суду.

У четвертому підрозділі “Оновлення правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення” акцентується увага на потребі  оновлення адміністративно-деліктного законодавства і, зокрема, процесуальної частини Кодексу України про адміністративні правопорушення. Наголошується, що в проекті Кодексу України про адміністративні проступки потрібно виділити окрему процесуальну його  частину, яка буде виглядати самостійно в цьому документі. Зі спеціалізацією судів розгляд справ про адміністративні правопорушення доцільно віднести до юрисдикції кримінального суду. Провадження в справах про адміністративні правопорушення поділяється на стадії, які завершуються складанням відповідних процесуальних документів. Тому форма цих документів повинна бути чітко визначена в нормах процесуальної частини Кодексу про адміністративні проступки. Доведена необхідність складання протоколу про адміністративний проступок за фактом його вчинення. Найбільш повно реалізуються мета і завдання адміністративного провадження, найбільш яскраво проявляються його особливості на стадії розгляду справи та  винесення постанови. Ця стадія є головною, і їй підпорядковуються всі попередні стадії. Аналіз даної стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення дає підстави виділяти найактуальнішу проблему, що постала зараз як перед законодавцем, так і перед вченими та практиками, що розробляють проект Кодексу України про адміністративні правопорушення. Це проблема органу, до компетенції якого входить розгляд справ про адміністративні правопорушення. З  одного боку, стаття 124 Конституції передбачає, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають в державі. З цього випливає, що розгляд справ про адміністративні  проступки підпадає під юрисдикцію судів. З іншого боку, навантаження щодо розгляду більше десяти мільйонів справ про адміністративні правопорушення суди не витримають. Вже зараз настала необхідність внести відповідні зміни до ст.124 Конституції України, передбачивши право на розгляд незначних адміністративних проступків органами виконавчої влади та виконкомами місцевих рад.