У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан її наукової розробленості, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету і завдання дослідження, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації, наведено дані про структуру та обсяг дисертації.
Розділ 1 « » складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню поняття адміністративного акта та його основних ознак, з’ясуванню місця прийняття адміністративних актів серед правових форм публічного управління та в структурі адміністративного права, а також змісту процедури прийняття адміністративних актів.
У » визначається поняття адміністративного акта, його ознаки та види, а також місце прийняття адміністративних актів у змісті правозастосовчої діяльності та серед інших правових форм публічного управління.
При визначенні поняття “адміністративний акт” автор виходить з напрацювань представників загальної теорії права до визначення категорій «акт» та «правовий акт», де акт розглядається як дія (поведінка), результат правомірної дії та юридичний документ, а також позицій фахівців науки адміністративного права, де домінує розуміння “акта” як вольової дії (волевиявлення).
У кількісному виразі прийняття адміністративних актів є основною правовою формою діяльності органів публічної адміністрації, поряд з іншими формами, що виділяються у вітчизняній науці: виданням нормативних актів, укладенням адміністративних договорів та здійсненням (вчиненням) реєстраційних та інших юридично значущих дій.
За формою адміністративний акт може бути прийнятий (виданий) у вигляді або письмового рішення (документа), або реєстраційної дії, або усного волевиявлення. Категорія “акт” може використовуватися як інтегруюча відносно термінів “рішення” та “дія”. Такий підхід ставить під сумнів коректність виокремлення в самостійну правову форму публічного управління “вчинення (здійснення) юридично значущих дій”.
Автором аналізуються підходи українських та зарубіжних фахівців до означення поняття адміністративного акта, відповідне законодавство. Доцільність вживання саме категорії «адміністративний акт», на противагу терміну “індивідуальний акт управління”, зумовлена положеннями Конституції України, яка відмовилася від категорії “органи державного управління”, визнала місцеве самоврядування та закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Прикметник “адміністративний” вказує на те, що акт виходить від адміністрації (адміністративних органів), на відміну від актів судових чи законодавчих. Особливий наголос робиться на потребі розвитку нашої держави у напрямку європейської інтеграції, а в країнах Європейського Союзу термін “адміністративний акт” є дуже поширеним, та у більшості держав вважається індивідуальним рішенням органу публічної адміністрації.
У цьому ж підрозділі розкривається співвідношення прийняття адміністративних актів з іншими правовими формами публічного управління. Найбільш проблемним є вирішення цього питання щодо “видання нормативних актів управління”. Зокрема, на думку автора, потрібно враховувати вимогу розмежування політичних та адміністративних функцій в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування. При цьому ознаками адміністративної влади виділяються її виконавчий (виконавський) та «службовий» характер, тобто такий що підпорядкований політичній владі та зорієнтований на надання публічних послуг приватним особам.
У роботі проводиться класифікація адміністративних актів, в тому числі за характером дії щодо особи, зокрема, на обтяжуючі (негативні) та сприяючі (позитивні) адміністративні акти.
» з’ясовується зміст поняття “адміністративний процес” та його структура, оскільки у
Досліджуються концепції адміністративного процесу дореволюційного, радянського та сучасного періодів, позиції українських та зарубіжних учених, представників загальної теорії права, адміністративістів, процесуалістів та ін. При цьому підтверджується висновок про відсутність у нашій доктрині загальноприйнятого розуміння категорії “адміністративний процес”. Натомість визнається існування низки концепцій адміністративного процесу: деліктної, юрисдикційної, судочинної, адміністративно-юстиційної, управлінської, позитивно-управлінської, «широкої» тощо.
Також досліджується співвідношення між категоріями «процес» і «процедура», в тому числі зважаючи на первинний зміст цих термінів у праві, їх генезис в законодавстві, в адміністративно-правовій теорії. Аналізуються підходи різних країн до правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів.
Історичний розвиток права заклав у категорію “процес” судовий зміст. Судове коріння адміністративного процесу є також незаперечним фактом, оскільки у світі діяльність публічної адміністрації та її відносини з громадянами на законодавчому рівні почали регулюватися лише на початку першої чверті ХХ сторіччя.
Особлива увага в роботі присвячена концепції «адміністративного процесу» за радянської доби. На думку автора, відсутність у громадян майже до останніх років існування СРСР права на судове оскарження рішень органів державного управління зумовила «управлінський» ухил в розвитку теорії адміністративного процесу.
На думку дисертанта, правові категорії у різних галузях права не повинні бути суперечливими чи, тим більше, взаємовиключними, адже право має складати собою єдину узгоджену систему. Відтак проводиться аналогія із застосуванням категорії «процес» у класичних процесуальних галузях права, де ознаками процесу є насамперед наявність спору між сторонами і його вирішення судом.
Також дисертант опирається на принцип розподілу влади, за яким діяльність суду не може розглядатись як продовження діяльності публічної адміністрації, а має інше завдання – здійснення зовнішнього контролю за діяльністю останньої. При цьому звертається увага, що адміністративні органи при вирішенні конкретних справ можуть керуватися міркуваннями доцільності а судовий контроль обмежений критерієм законності.
Звідси робиться висновок про некоректність використання категорії “адміністративний процес” у так званому широкому значенні та обґрунтованість її вживання для позначення відносин, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства.
Зважаючи на це, місце прийняття адміністративних актів потрібно шукати не в структурі адміністративного процесу, а в структурі адміністративної процедури як офіційно встановленого порядку вирішення адміністративних справ органами публічної адміністрації.
» визначається поняття та основні елементи процедури прийняття адміністративних актів, її види. Зокрема, досліджується правова категорія «процедура», її ознаки. Аналізується співвідношення між категоріями «управлінська процедура (процедури)» та «адміністративна процедура», підходи до розгляду процедури як дії (дій), стадії, порядку.
Оскільки адміністративна процедура (у термінології більшості вітчизняних адміністративістів – «адміністративний процес») являє собою саме зовнішнє правозастосування у сфері публічного управління, то співвідношення між категоріями «адміністративна процедура (процедури)» і «управлінська процедура (процедури)» пропонується проводити за характером – відповідно, зовнішньої або внутрішньої – спрямованості діяльності адміністративного органу.
Автором заперечується позиція щодо використання категорії «адміністративні процедури» у множині у випадку, коли ототожнюються категорії «процедура» та «дія». Адже процедура, як правило, передбачає певну сукупність дій спрямованих на досягнення певного результату. Крім того, процедура може передбачати прийняття процедурних рішень.
У роботі також визначаються окремі елементи процедури прийняття адміністративних актів – стадії, етапи, процедурні дії та процедурні рішення.
Автором, поряд із відомими класифікаціями адміністративних проваджень, детальніша увага присвячена класифікації за суб’єктом, що ініціює провадження та за складністю провадження.
» присвячено аналізу сучасного стану правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів, узагальненню і розкриттю змісту її принципів, визначенню суб’єктного складу, статусу учасників та удосконаленню процедури оскарження адміністративних актів в адміністративному порядку.
підрозділі 2.1. «Сучасний стан правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів в Україні» зроблено наукову оцінку сучасного стану правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів з огляду на відповідність європейським стандартам адміністративної процедури.
При цьому, зважаючи на надзвичайно велику кількість нормативних актів, якими регулюється процедура прийняття адміністративних актів, увагу зосереджено на законодавчих актах, які мають загальний характер (Закон України "Про звернення громадян”) або ж є основними у деяких підгалузях адміністративного законодавства (господарського, соціального тощо).
Зроблено висновок про необхідність ухвалення загального закону про адміністративну процедуру (у сьогоднішній версії – Адміністративно-процедурний кодекс України), який має вирішити більшість згаданих проблем.
» досліджено перелік і зміст принципів адміністративної процедури, зважаючи насамперед на положення Конституції України, норми Кодексу адміністративного судочинства України, рекомендації та резолюції Ради Європи у цій сфері.
Особлива увага присвячена принципу верховенства права та його німецькому відповіднику – принципу правової держави. Також аналізуються принципи законності, рівності перед законом, пропорційності, публічності.
Надзвичайно важливим для правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів є принцип ефективності (або неформальності). Адміністративний орган повинен застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату та діяти своєчасно.
Ключовою вимогою до адміністративного органу і однією з засад адміністративної процедури є принцип неупередженості адміністративного органу. За суттю – це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу, які не повинні мати особистої неправомірної заінтересованості в результатах вирішення справи. Відповідно мають бути забезпечені механізми самовідводу та відводу.
Надзвичайно важливим для правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів є принцип підконтрольності (або гарантованого правового захисту), відповідно до якого діяльність адміністративних органів підлягає обов’язковому зовнішньому контролю.
Крім згаданих принципів, які закріплені у Кодексі адміністративного судочинства України, наголос зроблено на принципах, які виділяються в європейському адміністративному праві, зокрема, правах особи бути вислуханою, доступу до інформації, на допомогу і представництво, та обов’язках адміністрації щодо викладення мотивів рішення та зазначення засобів правового захисту.
» визначається суб’єктний склад та статус учасників процедури прийняття адміністративних актів.
Однією з вихідних теоретичних засад у визначенні суб’єктного складу є позиції вітчизняних фахівців (у термінології авторів – «суб’єкти адміністративного процесу»), які називають суб’єктами адміністративного процесу його учасників, а також лідируючих суб’єктів. Зокрема, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в одних випадках вирішують справу по суті, тобто приймають адміністративний акт, а в інших – лише беруть участь у провадженні, здійснюючи погодження чи надаючи висновок у справі тощо.
З метою удосконалення відповідного правового регулювання суб’єкта, який приймає адміністративний акт, пропонується називати “адміністративним органом” з огляду на те, що він вирішує адміністративну справу, використовуючи владні повноваження. Термінологічна конструкція «адміністративний орган» вдало відображає функціональну сторону поняття. При цьому очевидно, що адміністративними повноваженнями наділені насамперед органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
У роботі обґрунтовується доцільність виділення різних категорій приватних осіб з огляду на їх процедурний статус, зокрема, «адресата» (в тому числі «заявника» або «скаржника») та «заінтересованої особи». Розглядаються також питання правосуб’єктності, представництва, прав та обов’язків учасників.
У зв’язку з обов’язком адміністративного органу повідомляти учасників про прийняте рішення є важливим зв’язок з проблемою набуття чинності адміністративним актом. Оскільки, адміністративний акт може одночасно зачіпати права та законні інтереси кількох приватних осіб, то обґрунтовується правило про окреме набуття адміністративним актом чинності з моменту доведення його до відома кожної з осіб, яких він стосується.
Наголошується на необхідності розбудови відносин між адміністративним органом та особою на засадах взаємної поваги та партнерства. Серед іншого, це зачіпає питання виклику/запрошення приватної особи адміністративним органам.
У цьому ж розділі йдеться про необхідність виокремлення поряд з учасниками адміністративного провадження окремої категорії осіб, які залучаються до адміністративного провадження – «осіб, які сприяють розгляду справи» (свідки, перекладачі, експерти, спеціалісти). Ці суб’єкти не мають особистої заінтересованості у результатах вирішення справи.
» розглядаються питання інституту так званого «адміністративного оскарження» та його еволюції у нових політико-правових умовах.
Усвідомлюючи такі недоліки адміністративного оскарження як упередженість, корпоративність, все ж слід брати до уваги і його переваги: оперативність, меншу формалізованість та економічність.
На погляд дисертанта, незважаючи на всю фундаментальність права на судовий захист, законодавець може встановлювати попередні механізми досудового оскарження рішень, дій та бездіяльності адміністрації для з’ясування відповіді на питання чи існує взагалі правовий спір у конкретній ситуації. Також звертається увага на те, що встановлення адміністративного оскарження умовою для звернення до суду дозволяє вирішити проблему паралельного судового та адміністративного оскарження одного рішення, та дає можливість переглянути адміністративний акт на предмет його доцільності.
Отже, адміністративне оскарження є не обмеженням права на правовий захист, а, навпаки, додатковою гарантією захисту прав та законних інтересів особи. При цьому процедура адміністративного оскарження безперечно вимагає розвитку, насамперед зважаючи на те, що із запровадженням на конституційному рівні демократичних засад організації публічної влади на сьогодні є ціла низка органів, які не входять в жодну вертикаль і нікому не підпорядковуються (зокрема, місцеві ради та місцеві голови). Ефективність же будь-якої процедури оскарження ґрунтується на принципі неупередженості. Аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду приводить до висновків щодо доцільності запровадження апеляційних органів для розгляду скарг, із залученням до їх складу представників громадськості.
При цьому слід уточнити межі інституту адміністративного оскарження. З одного боку, слід враховувати наявність таких спеціальних апеляційних органів. З іншого – не можна включати до механізму адміністративного оскарження звернення, зокрема, до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або органів прокуратури, оскільки останні суб’єкти знаходиться поза межами публічної адміністрації, і їх можливості щодо вирішення справи по-суті обмежені.
У підрозділі обґрунтовуються пропозиції щодо встановлення єдиного порядку подання скарги, обмеження (зменшення) строку, протягом якого можна оскаржити адміністративний акт; розглядається питання правових наслідків подання скарги, захисту правового становища скаржника за результатами розгляду скарги, особливостей оскарження процедурних рішень, дій та бездіяльності. | 
