Таранушич С.В. Організаційно-правові аспекти діяльності природоохоронної прокуратури Автореферат

У Вступі дисертаційного дослідження обґрунтовується актуальність обраної теми в сучасних умовах; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, висвітлюється ступінь її наукової розробленості; формулюються мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет та методи дослідження; визначається наукова новизна одержаних результатів, розкривається їх практичне значення; висвітлюється особистий внесок здобувача та вказуються форми апробації результатів дисертаційної роботи.

У розділі 1 „Сутність діяльності природоохоронної прокуратури” висвітлюється місце та роль прокуратури в системі державних органів, які виконують природоохоронні функції, надається характеристика правового статусу природоохоронної прокуратури в Україні, аналізується сучасний стан правового регулювання діяльності органів прокуратури.

У підрозділі 1.1 „Функціональне призначення природоохоронних прокуратур у системі Прокуратури України” обґрунтовується положення, що становлення та подальший розвиток природоохоронних прокуратур у системі органів прокуратури нерозривно пов’язане із: по-перше, загостренням (погіршенням) екологічної ситуації у нашій країні; по-друге, розвитком відповідного законодавства; по-третє, суспільною небезпекою правопорушень проти довкілля (екологічних правопорушень), як злочинів, так і адміністративних проступків, які мають сталу тенденцію до зростання; по-четверте, розвитком відповідних наукових вчень.

Екологічна ситуація в Україні залишається вкрай складною, навантаження на навколишнє природне середовище зростає. Забруднення і виснаження природних ресурсів продовжує загрожувати здоров’ю населення, екологічній безпеці та економічній стабільності держави. Збільшення кількості правопорушень проти довкілля та їх суспільна небезпека потребують адекватного реагування правоохоронних органів, зокрема прокуратури, спеціалізації прокурорських працівників, утворення окремих структурних підрозділів, основним призначенням яких було б здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері навколишнього середовища, передусім — за додержанням законів з цих питань контролюючими органами.

Обґрунтовано, що природоохоронні прокуратури необхідно створювати в кожному без винятку регіоні, оскільки в одній області необхідно здійснювати нагляд за охороною лісів (Волинь, Закарпаття та ін.), у других — атмосферного повітря (Луганськ, Кривий Ріг, Запоріжжя, тощо), в третіх — водних ресурсів (Крим, Одеса, тощо) і так далі. Кожна область в країні є своєрідною, що залежить насамперед від її географічного положення, природних ресурсів та розвитку тих чи інших галузей економіки.

За результатами опитування шляхом анкетування 368 прокурорських працівників зі всіх регіонів України було виявлено, що більше 87% опитаних прокурорів висловились за доцільність збереження існуючих (утворення нових) природоохоронних прокуратур.

У підрозділі 1.2 „Правові основи діяльності природоохоронної прокуратури” природоохоронну прокуратуру визначено як спеціалізований екологічний структурний підрозділ органів прокуратури, головним призначенням якого є здійснення нагляду за додержанням законодавства про охорону довкілля та відповідних підзаконних актів фізичними та юридичними особами. Доведено, що нормативна база, яка регулює діяльність органів прокуратури щодо здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього середовища, являє собою сукупність законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які безпосередньо чи опосередковано регулюють означену діяльність. У зв’язку з цим у дисертації запропоновано усю сукупність нормативно-правових актів у досліджуваній сфері класифікувати за такими підставами: 1) за юридичною силою: а) законодавчі; б) підзаконні нормативні акти; 2) за сферою дії: а) загальні; б) відомчі; 3) за галузями права: а) екологічні; б) цивільні; в) кримінальні; г) адміністративні та ін.; 4) за напрямками (об’єктами) прокурорського нагляду: а) охорона земельних ресурсів; б) охорона водних ресурсів; г) охорона лісових ресурсів; д) охорона надр; е) охорона атмосферного повітря; є) охорона тваринного світу; з) охорона природно-заповідного фонду; 5) залежно від напрямку організаційно-управлінського забезпечення діяльності природоохоронних прокуратур, зокрема ті, які визначають: а) правовий статус природоохоронних прокуратур; б) особливості організаційно-штатної роботи в природоохоронній прокуратурі; в) особливості кадрового, інформаційного, фінансового, матеріального забезпечення організації діяльності природоохоронних прокуратур; г) субординаційні та реординаційні відносини в діяльності природоохоронних прокуратур, відносини взаємодії та координації, внутрівідомчі контрольно-наглядові відносини та ін.

У підрозділі 1.3 „Мета і завдання природоохоронної прокуратури”, ціль створення та діяльності природоохоронних прокуратур сформульовано як охорону та захист гарантованих Конституцією, законодавчими і підзаконними актами екологічних прав і свобод фізичних та юридичних осіб, державних та публічних інтересів, з одного боку, та підвищення якості та ефективності прокурорського нагляду за додержанням законодавства в галузі охорони навколишнього середовища — з іншого. Завдання природоохоронних прокуратур зведено у дві групи: 1) основні, а саме: нагляд за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього середовища, передусім у діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, контролюючих та правоохоронних органів; 2) додаткові: нагляд за виконанням обов’язків громадянами у галузі охорони навколишнього природного середовища; використанням і відтворенням природних ресурсів; збереженням природних ресурсів і комплексів; повнотою та своєчасністю відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища та про припинення екологічно небезпечної діяльності.

Розділ 2 „Функції природоохоронної прокуратури” присвячено характеристиці напрямків діяльності природоохоронної прокуратури, зокрема, здійсненню прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього середовища, представництву природоохоронним прокурором екологічних інтересів громадянина або держави в суді, розслідуванню злочинів проти довкілля та координації прокуратурою дій природоохоронних органів по боротьбі з екологічною злочинністю.

У підрозділі 2.1 „Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища” обґрунтовано, що прокурорський нагляд у галузі охорони довкілля має наступні сутнісні ознаки: 1) це самостійний вид державної діяльності, яка здійснюється від імені держави на всій території України; 2) метою прокурорського нагляду є забезпечення природозахисної законності всіма учасниками суспільних відносин та сприяння зміцненню екологічного правопорядку; 3) нагляд здійснюється на підставі Конституції і законів України; 4) шляхом здійснення прокурорського нагляду захищаються як державні інтереси, так і екологічні права та свободи людини і громадянина;
5) змістом прокурорського нагляду є виявлення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, вжиття заходів щодо усунення порушень та притягнення порушників закону до встановленої відповідальності.

На підставі вищезазначених ознак прокурорського нагляду сформульовано наступне визначення: прокурорський нагляд — це самостійний вид діяльності, що здійснюється від імені держави на підставі Конституції і законів України з метою забезпечення дотримання законності всіма учасниками суспільних відносин та сприяння зміцненню правопорядку і полягає у захисті прав і свобод людини та громадянина, державних інтересів шляхом виявлення порушень законів, причин і умов, обставин, що їм сприяють, вжиття заходів до усунення порушень та притягнення порушників закону до відповідальності. Визначено, що провідним напрямком прокурорського нагляду за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища має бути нагляд за додержанням природоохоронного законодавства контролюючими та іншими державними органами, на яких законом покладено здійснення відповідних функцій у сфері охорони довкілля. Прокуратура не повинна підміняти собою ці органи, та це і неможливо з огляду на розгалуженість та широку спеціалізацію останніх, проте діяльність цих органів є тією ключовою ланкою, за допомогою якої природоохоронні прокурори можуть впливати на всіх суб’єктів суспільних відносин з метою забезпечення додержання екологічного законодавства. У підрозділі розвиваються форми і методи здійснення нагляду за дотриманням законодавства щодо охорони довкілля.

У підрозділі 2.2 „Представництво природоохоронним прокурором екологічних інтересів громадянина або держави в суді”, з урахуванням ратифікованих Верховною Радою України міжнародних правових документів досліджено зміст основних прав людини у сфері охорони навколишнього природного середовища, до яких необхідно віднести: 1) право на свободу, рівність і сприятливі умови життя в навколишньому середовищі; 2) право на участь у прийнятті рішень щодо довкілля; 3) право на судовий захист та захист в адміністративному порядку своїх екологічних прав; включаючи відшкодування шкоди; 4) право на отримання від державних органів екологічної інформації.

У дисертації розкриваються зміст і завдання екологічного представництва, приводи та підстави представництва в суді, повноваження природоохоронного прокурора при здійсненні представництва в суді. З метою приведення законодавства України у відповідність до вимог Орхуської конвенції, запропоновано викласти ч. 2 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” у наступній редакції: „Підставами представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження, представництва інтересів невизначеного кола осіб — одночасне порушення їх прав, а інтересів держави — наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою”.

У підрозділі 2.3 „Розслідування природоохоронною прокуратурою злочинів проти довкілля” обґрунтовано, що розслідування злочинів проти довкілля має певні особливості, які обумовлюють недоцільність позбавлення в сучасних умовах органів прокуратури функцій досудового розслідування щодо даної категорії кримінальних справ.

По-перше, вказані злочини мають надзвичайно високу латентність — за ствердженнями фахівців вона складає 95%. Враховуючи надмірну завантаженість працівників органів внутрішніх справ, така висока латентність неминуче призводитиме до того, що в умовах дефіциту часу слідчі вказаних органів не матимуть можливості забезпечити швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних та забезпечення правильного застосування закону з тим, щоб кожний, хто вчинив злочин, був притягнутий до відповідальності.

По-друге, внаслідок розгалуженості екологічного законодавства і великої кількості відомчих нормативно-правових актів і стандартів розслідування злочинів проти довкілля потребує наявності не просто базових юридичних знань, а глибокого оволодіння особливостями екологічного права, постійного методологічного забезпечення, регулярного підвищення слідчими своєї професійної кваліфікації.

По-третє, існує проблема притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів проти довкілля посадових осіб органів виконавчої влади. Органи прокуратури України, які сьогодні не належать до жодної з гілок державної влади, мають більш високий рівень гарантій незалежності своїх слідчих, що сприяє їх більшій об’єктивності під час розслідування злочинів проти довкілля, вчинених високопосадовцями органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Отже, за сьогоднішніх умов повне передання підслідності щодо злочинів проти довкілля від слідчих прокуратури слідчим органів внутрішніх справ уявляється недоцільним. Разом з тим необхідно зазначити, що закріплені у Перехідних положеннях Конституції України вимоги щодо позбавлення органів прокуратури функцій досудового слідства, безумовно, потребують своєї реалізації. Але позбавлення Прокуратури України функцій досудового розслідування щодо злочинів проти довкілля має відбутися лише після створення незалежного від органів виконавчої влади слідчого органу, здатного на високому професійному рівні, об’єктивно і неупереджено розслідувати дану категорію злочинів.

У підрозділі 2.4 „Координація прокуратурою дій правоохоронних органів по боротьбі з екологічною злочинністю” під боротьбою з екологічними злочинами пропонується розуміти сукупність правових, організаційних, матеріально-технічних та інших основ (засобів, заходів), які створюють необхідні умови для виявлення, припинення, розслідування, попередження злочинів, які посягають на природне середовище (довкілля), а також притягнення винних до відповідальності, забезпечення відшкодування шкоди фізичним та юридичним особам чи державі. Доводиться, що сутність координації полягає у такому: її може бути налагоджено між окремими органами, які виконують відносно самостійні, специфічні функції, але пов’язані між собою єдиною стратегічною метою; відносини координації складуються щонайменше між двома суб’єктами, один із яких наділений координаційними функціями та повноваженнями, тобто є головним; координація здійснюється спеціально для цього утвореним або наділеним відповідними повноваженнями структурним органом (підрозділом).

Аналіз правових основ охорони та захисту природного середовища (довкілля) та практичної діяльності в цій сфері надав змогу виокремити два види координації у цій сфері: 1) загальнодержавну, яка здійснюється Координаційною радою з питань формування національної екологічної мережі з метою узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань дотримання природоохоронного законодавства; 2) спеціалізовану, яка здійснюється органами прокуратури. Основна різниця між приведеними вище видами координації на думку дисертанта полягає, по-перше, у правовому статусі координаційних органів (Координаційної ради з питань формування національної екологічної мережі та прокуратури); по-друге, завданнях, які ці органи вирішують (у першому випадку — формування національної екологічної мережі; у другому — узгодження діяльності щодо боротьби з правопорушеннями проти довкілля).

Розділ 3 „Організація роботи природоохоронного прокурора” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 „Поняття та значення організації роботи природоохоронного прокурора” проаналізовано існуючі підходи до визначення організації роботи і на підставі здійсненого аналізу організацію роботи природоохоронного прокурора визначено, як сукупність різноманітних за формами та правовими наслідками дій відповідних суб’єктів (як правило владних (керівних, вищестоящих - вищих)), які здійснюються з метою забезпечення, упорядкування, узгодження та координації її діяльності.

У підрозділі 3.2 „Структурні елементи організації роботи природоохоронного прокурора” до елементів організації діяльності природоохоронної прокуратури у дисертації віднесено: 1) визначення мети та завдань природоохоронної прокуратури; 2) визначення її організаційної структури; 3) визначення її штатної чисельності, функціональних обов’язків та повноважень працівників природоохоронних прокуратур, порядку підлеглості та правил внутрішнього трудового розпорядку; 4) планування наглядової діяльності; 5) надання методичної допомоги; 6) інформаційне, кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності природоохоронних прокуратур; 7) визначення загальних засад і конкретних форм взаємодії та координації під час нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього середовища; 8) здійснення контролю діяльності підлеглих працівників.

У підрозділі 3.3 „Методологія оцінки ефективності діяльності природоохоронної прокуратури” доведено, що як безпосередні вимірники ефективності діяльності природоохоронної прокуратури мають виступати показники, які виражаються в конкретних цифрах. Показники діляться на кількісні (кількість внесених актів прокурорського реагування, зокрема, кількість порушених кримінальних справ, кількість осіб, притягнутих до відповідальності і т. д.); якісні (повнота виявлення порушень законів і обставин, що їм сприяли, реальне усунення порушень законів і обставин, що їм сприяли, реальне відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів громадян та інтересів держави, реальне відшкодування шкоди, заподіяної правопорушниками і т. д.); результативності (кількість вчинених правопорушень, у тому числі злочинів за певний період часу — квартал, півріччя, рік, сумарні шкідливі наслідки вчинених правопорушень, тощо). Показники результативності дозволяють наочно побачити зміни, що наступили у стані природозахисної законності, тобто більше чи менше стало правопорушень у порівнянні з попереднім періодом.