Говоруха М.М. Організаційно-правові аспекти діяльності прокурора у виконавчому провадженні Автореферат

У вступі роботи з’ясовано актуальність теми дослідження та обґрунтовано її вибір, охарактеризовано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, розкрито мету та завдання, а виходячи з них – об’єкт і предмет дослідження, методологічну основу дослідження. Також у вступі визначено наукову новизну роботи та положення, які винесено на захист, охарактеризовано практичну значущість висновків наукового дослідження, а також наведено відомості про апробацію окремих положень дисертації.

Розділ перший «Роль і місце прокуратури у системі гарантування законності та захисту прав учасників виконавчого провадження» - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та значення діяльності прокурора у виконавчому провадженні» аналізуються точки зору різних авторів (О.Білоусов, П.Заворотько, М.Руденко, С.Фурса, С.Щербак та ін.) стосовно правового становища прокурора у виконавчому провадженні і робиться висновок про подвійну роль прокурора при здійсненні захисту інтересів громадян та держави на стадії виконання судових рішень, що полягає у діяльності по забезпеченню наглядової функції прокуратури на цьому напрямі, а також у реалізації представницької функції прокуратури щодо реального виконання судових рішень, постановлених у справах за позовами прокурорів.

Виходячи із кола суб’єктів, які виконують рішення, визначені Законом України „Про виконавче провадження”, дисертант констатує, що прокурорський нагляд у виконавчій галузі поширюється на усіх суб’єктів, уповноважених здійснювати виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), у тому числі на державну виконавчу службу. Виключення у 2003 році зі ст. 8 Закону України „Про виконавче провадження” положення про прокурорський нагляд за законністю виконавчого провадження, доповнення цієї норми забороною втручання інших державних або недержавних органів та їх посадових осіб у виконавче провадження та визначення судового порядку виїмки чи вилучення документів виконавчого провадження не нівелювало наглядових повноважень прокурора у цій сфері.

Зміни в законодавстві про виконавче провадження стосуються не обмеження повноважень прокурора (Б.Бачук, А.Франків, М.Шупеня), а конкретизації і посилення відомчої контрольної функції органів юстиції у виконавчому провадженні, її деталізації при здійсненні контролю за законністю виконавчого провадження, введення певних процедур доступу до документів виконавчого провадження. При цьому правову регламентацію Закону України „Про прокуратуру” не звужено, а наглядові повноваження прокуратури у Конституції України (2004 р.) розширено.

Правове становище прокурора у сфері виконання судових рішень полягає не лише у здійсненні наглядової функції, але й, виходячи з конституційної функції представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді, він набуває статусу учасника виконавчого провадження у передбачених законом випадках. Згідно з п.2 ст.18 Закону України „Про державну виконавчу службу” виконавче провадження може бути відкрито на підставі виконавчого документа за заявою прокурора у разі представництва інтересів громадянина або держави у суді. Про це зазначено і в постанові Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 р. № 14 „Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження”: прокурор набуває статусу учасника виконавчого провадження за умови, що в передбачених Законом України „ Про прокуратуру” випадках він здійснював представництво інтересів громадянина або держави в суді й зазначене провадження було відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою. У цьому разі прокурор, окрім наглядових повноважень, наділений також визначеними ст. 11-1 та іншими нормами Закону України „Про виконавче провадження” правами учасника виконавчого провадження.

Здобувач акцентує увагу і на тому, що при вирішенні на законодавчому рівні питання про віднесення державної виконавчої служби до системи правоохоронних органів прокуратура має здійснювати у виконавчому провадженні координаційну функцію.

У підрозділі 1.2 «Правова основа діяльності прокурора у виконавчому провадженні» дисертант, виходячи з характеру правових актів і з огляду на ту роль, яку вони відіграють у регулюванні прокурорських відносин у сфері примусового виконання, вважає, що всі ці акти можуть бути класифіковані на відносно самостійні, але природньо взаємозалежні три групи: 1) конституційне регулювання прокурорсько–наглядових (представницьких) відносин; 2) регулювання цих відносин Законами „Про прокуратуру”, „Про виконавче провадження” та іншими актами законодавства, прийнятими на їх розвиток; 3) регулювання цих відносин нормами забезпечувальних галузей законодавства, зокрема, тих, якими встановлено відповідальність за правопорушення у сфері примусового виконання.

Виходячи з місця, яке держава відводить правовому регулюванню виконання судових рішень, великого значення набуває п.5 ст.121 Конституції України відповідно до якого на прокуратуру покладено здійснення нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Законом України „Про прокуратуру” (ст. 1) установлено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів поширюється на Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади тощо. Повноваження прокурорів у виконавчому провадженні визначається Законами України „Про звернення громадян”, „Про боротьбу з корупцією”, нормами Цивільного процесуального, Господарського процесуального кодексів та Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до Закону України „Про виконавче провадження” ( ст. 3) на державну виконавчу службу покладено також примусове виконання ухвал і постанов судів у кримінальних справах у випадках, передбачених законом. Оскільки прокуратура здійснює передбачену Конституцією України (п.4 ст.121) та Кримінально–виконавчим кодексом України (ст.22) функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, прокурор на підставі цих нормативно–правових актів перевіряє виконання органами державної виконавчої служби судових рішень у кримінальних справах (законність виконання покарань у вигляді штрафу та конфіскації майна).

Сьогодні проблема примусового виконання рішень судів та інших юрисдикційних органів набула нового змісту в силу того, що прийняття нового законодавства про виконавче провадження не тільки не вирішило, а, навпаки, поставило блок нових питань, пов’язаних із виконанням судових рішень. А тому в роботі запропоновано внесення змін до низки Законів України, зокрема - Кримінального кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення в частині уточнення відповідальності і суб’єктів, які мають нести відповідальність за невиконання судових рішень.

У підрозділі 1.3 «Мета і завдання прокурора у виконавчому провадженні» на підставі аналізу положень різних суспільних наук робиться висновок про доцільність розмежування понять „цілі” та „завдання” прокурора у виконавчому провадженні. Полемізуючи з поглядами С.Бочарової, А.Вінокурова, І.Вікторова, М.Мичка та ін., дисертант доводить, що метою прокурорської діяльності у виконавчому провадженні є всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення порядку примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, а завданням – вжиття заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав стягувача, інших учасників виконавчого провадження і притягнення до відповідальності осіб, які допустили правопорушення.

З урахуванням вимог наказів Генерального прокурора України № 3гн (2005 р.), № 7гн (2005 р.), № 6гн (2006 р.) та ін. У роботі виділені приоритетні завдання прокурора по захисту інтересів громадян та держави при виконанні рішень судів та інших органів (посадових) осіб, а також здійснення контролю за виконанням судових рішень, ухвалених у справах за позовами прокурорів. Дисертант наводить, що при плануванні, організації та проведенні перевірок додержання законодавства при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб), особливу увагу необхідно звертати на законність актів та дій тих суб’єктів, які згідно із законом уповноважені на виконання цих рішень, а саме: державних виконавців при проведенні ними виконавчих дій, керівників органів ДВС при здійсненні ними контролю за законністю виконавчого провадження; учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій; органів, які виконують рішення про стягнення коштів, зокрема податкових, банківських та кредитно–фінансових установ; органів Державного казначейства України при стягненні коштів з бюджетів або з бюджетних установ; арбітражних керуючих при виконанні ними судових рішень.

Оскільки згідно зі ст. 19 Закону України „Про прокуратуру” предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції та чинним законам, перевірочні заходи потрібно організовувати, не підміняючи органи ДВС, за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи із застосуванням передбачених законом повноважень.

Другий розділ «Функції та повноваження прокуратури у виконавчому провадженні» складається також з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Особливості представництва прокурором інтересів стягувача у виконавчому провадженні», аналізуючи висловлювання О.Білоусова, В.Комарова, В.Тертишнікова, О.Хотинської, М.Штефана та ін. з приводу характеристики інституту представництва у виконавчому провадженні, здобувач визначає представництво прокурором інтересів стягувача у цій сфері як особливий вид представництва у праві.

Дисертантом розроблена і вводиться у науковий обіг самостійна процесуальна конструкція: „право прокурора на відкриття виконавчого провадження”. Вона включає такі елементи: а) передумови права прокурора на відкриття виконавчого провадження; б) порядок (механізм) відкриття виконавчого провадження; в) гарантії реалізації права прокурора на відкриття виконавчого провадження. У роботі розкривається зміст цих елементів та зазначається, що ефективність участі прокурора у виконавчому провадженні багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовній практиці.

Оскільки прокурор має право на відкриття виконавчого провадження та бути учасником виконавчого провадження з набуттям передбачених Законом України „Про виконавче провадження” прав, у діяльності прокурорів по забезпеченню реального виконання судових рішень, постановлених у справах за позовами прокурора, повинні вживатися вичерпні заходи з використанням як наглядових, так і представницьких повноважень.

Автор підкреслює, що прокурор, який набув статус учасника виконавчого провадження, має використовувати надані законом повноваження, зокрема -знайомитися з матеріалами виконавчого провадження, робити з них виписки, знімати копії, подавати додаткові матеріали, заявляти клопотання, брати участь у проведенні виконавчих дій, давати усні й письмові пояснення в процесі виконавчих дій, висловлювати свої доводи, міркування з усіх питань, що виникають у ході виконавчого провадження, у тому числі при проведенні експертизи, заперечувати проти клопотань, доводів та міркувань інших учасників виконавчого провадження, заявляти відводи у передбачених Законом України „Про виконавче провадження” випадках, оскаржувати дії (бездіяльність) державного виконавця з питань виконавчого провадження та користуватись іншими правами, наданими цим Законом.

У підрозділі 2.2 «Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів у виконавчому провадженні» розглянуто особливості наглядових повноважень прокурора у сфері примусового виконання рішень. Здобувач констатує, що саме виходячи із умов правової дійсності, неспроможності існуючої системи органів ДВС забезпечити дотримання законності у процесі примусового виконання судових рішень (контроль керівника відповідного відділу державної виконавчої служби є внутрівідомчий (адміністративний), виникає об’єктивна потреба нагляду прокуратури як складової функції правоохоронного і правозахисного органу із забезпечення законності виконавчого провадження.

Дисертант наголошує, що форми й методи прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів на сьогодні встановлені Законом України „Про прокуратуру”. Виходячи з уже визнаного в науці (В.Долежан, М.Косюта, О.Михайленко, Є.Суботін та ін.) і прокурорської практики підходу, здобувач пропонує таку класифікацію форм і методів нагляду прокуратури за законністю виконавчого провадження: а) форми та методи виявлення порушень закону у виконавчому провадженні, причин цих порушень та умов, що їм сприяли; б) форми та методи усунення порушення закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяли; в) форми та методи притягнення до відповідальності порушників закону, в тому числі забезпечення відшкодування збитків, завданих у процесі виконання судових рішень; г) форми та методи попередження порушень закону у виконавчому провадженні.

В дисертації детально аналізуються всі згадані форми та методи нагляду, розкривається специфіка прокурорських дій по кожній з них.

У підрозділі 2.3 «Координаційна функція прокуратури у виконавчому провадженні (науково-практичний прогноз)» акцентується увага на вирішенні такого складного питання, як координація дій прокуратурою по боротьбі зі злочинністю у сфері примусового виконання рішень. Автор доводить, що процедура примусового виконання рішення суду або іншого органу передбачає наявність конфлікту між стягувачем та боржником, який не бажає у добровільному порядку його виконувати. Даний конфлікт автоматично переноситься боржником й на державного виконавця, прокурора, що захищає інтереси стягувача, інших осіб, що потребує певного втручання правоохоронних органів. На жаль, органи внутрішніх справ, покликані підтримувати громадський порядок, у переважній більшості випадків не реагують на прохання органів державної виконавчої служби щодо участі та допомоги при проведенні виконавчих дій.

Не мається ще цілком узгоджених дій у процесі виконання судових рішень з митною, податковою та іншими державними службами. У зв’язку з цим у дисертації робиться такий висновок: безпосереднє усунення силами прокуратури правопорушень у виконавчому провадженні та їх наслідків дедалі більше має пов’язуватися з активізацією координаційних повноважень прокурора, насамперед з державною виконавчою службою, податковою та митною службами, органами внутрішніх справ тощо. Активізацію саме координаційних заходів дисертант розглядає як важливий напрямок діяльності прокуратури у виконавчому провадженні. Останнє зумовлене тим, що в майбутньому державна виконавча служба має бути віднесена до системи правоохоронних органів та виконувати правозахисну функцію. Про це слід зазначити у Законах України „Про державну виконавчу службу” та „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”. У таких умовах діяльність державної виконавчої служби, у числі інших правоохоронних органів, буде цілком координуватися прокуратурою.

Розділ третій «Організація роботи прокурора у виконавчому провадженні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Поняття і значення організації роботи прокурора у виконавчому провадженні» висвітлено загальні закономірності організації роботи органів прокуратури і підкреслюється, що в досліджуваній сфері багато що залежить від того, наскільки правильно організована робота. В дисертації вказується на необхідність додаткових заходів для удосконалення управління й організації роботи в органах прокуратури.

На погляд дисертанта, зміст управлінської діяльності в органах прокуратури повинні визначати дві основні функції – керівництво й організаційне забезпечення. Ці функції, в свою чергу, можна розчленувати на підфункції: керівництво – підготовка і прийняття управлінського рішення, доведення його до підлеглих, контроль за виконанням; організаційне забезпечення – інформаційне, аналітичне, планове, кадрове, матеріально–технічне тощо.

З позиції системного підходу організація роботи органів прокуратури може бути також визначена як спрямована на вирішення завдань прокурорського нагляду динамічна система упорядкування діяльності, яка забезпечує, по-перше, формування оптимальної структури районної, міської прокуратури (визначення необхідної чисельності оперативних і технічних робітників, раціональний розподіл обов’язків); по–друге, встановлення на цій основі комплексу зовнішніх ( внутрисистемних ) і позасистемних зв’язків і відносин даного структурного підрозділу прокуратури з вищими органами прокуратури; по–третє, регулювання системи діяльності шляхом збору й обробки інформації, аналітичної роботи, керівництва і контролю виконання.

У підрозділі 3.2 «Структурні елементи організації роботи прокурора у виконавчому провадженні» розглядається характеристика цих структурних елементів. Автор наголошує, що елементами організації роботи прокурора у виконавчому провадженні виступають: розподіл службових обов’язків; інформаційно–правове забезпечення; планування та здійснення прокурорсько– наглядових або представницьких заходів; аналіз (узагальнення) стану законності виконавчого провадження; координація діяльності правоохоронних органів у тч. державної виконавчої служби; гласність вжитих заходів; первинний облік та статистична звітність про роботу прокурора.

В механізмі прокурорського нагляду необхідно, в першу чергу, налагодити інформаційні зв’язки, покликані забезпечити своєчасне надходження в потрібному обсязі достовірної, якісної інформації про порушення законів при виконанні судових рішень. Значною мірою це зумовлено відсутністю належного наукового забезпечення даної сфери організації роботи. І хоча окремі питання роботи з інформацією про правопорушення знайшли відображення у працях Л.Давиденка, В.Долежана, М.Руденка, О.Черв’якової й інших вчених-юристів, єдину цілісну концепцію упорядкування системи інформаційних зв’язків і відношень, а також технологічних процесів обробки інформації наука прокурорського нагляду ще не розробила.

Одним із найбільш оптимальних шляхів цього є встановлення чітких, детермінованих владними повноваженнями прокурора інформаційних зв’язків із відповідними посадовими особами державної виконавчої служби, іншими органами у сфері примусового виконання рішень. У дисертації поставлено і вирішено питання щодо методики аналізу стану законності, використовуючи яку, можна забезпечити співставлення одержуваних результатів і сформулювати висновки, які необхідні в практичній діяльності прокурора, надано характеристику інших структурних елементів організації роботи.

У завершальному підрозділі 3.3 «Критерії та методологія оцінки ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні» досліджуються проблемні питання оцінки якості та ефективності діяльності прокурора у виконавчому провадженні. Дисертантом розвинуті дослідження вчених (Л.Давиденка, В.Михайлова, О.Смирнова, М.Якимчука та ін.) про поняття й критерії визначення ефективності прокурорської діяльності не тільки взагалі, а й для окремих її напрямків. Автор пропонує визначати ефективність прокурорської діяльності через ступінь досягнення прокурором мети, що поставлена в законі чи іншому нормативному акті. У зв’язку з цим потрібна розробка і практичне застосування методики виміру ефективності.

Зазначена тенденція потребує застосування на практиці різних методів, і в першу чергу: а) статистичного методу, який полягає у використанні показників відповідної державної статистичної звітності і найбільш придатний для одержання уявлення про стан роботи прокурора у виконавчому провадженні; б) методу якісного аналізу, який дає більш поглиблене уявлення про представницьку та наглядову діяльність прокурора у виконавчому провадженні (він припускає як вивчення конкретних справ¸ за якими прокурори брали участь, так і ознайомлення з матеріалами інформаційного забезпечення представництва та нагляду, що є у прокуратурі, а також результатами їх реалізації); в) соціологічного методу, що включає опитування учасників виконавчого провадження з приводу оцінки діяльності прокурора щодо захисту інтересів громадян та держави при виконанні рішень судів.