Руденко М.М. Організаційно-правові аспекти представництва прокураторою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді

Короткий зміст

У вступі роботи з’ясовано актуальність теми дослідження та обґрунтовано її  вибір, охарактеризовано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, розкрито мету та завдання, а, виходячи з них, – об’єкт і предмет дослідження, методологічну основу дослідження. Також у вступі визначено наукову новизну роботи та положення, винесені на захист, охарактеризовано практичну значущість висновків наукового дослідження, а також наведено відомості про апробацію окремих положень дисертації.

Розділ 1 «Адміністративна процесуальна правосуб’єктність прокурора як гарантія забезпечення законності у сфері публічно-правових відносин» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та завдання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» проаналізовано точки зору різних авторів (О.В. Анпілогов, М.М. Бородін, М.В. Косюта, М.В. Руденко, В.Й. Сапунков та ін.) щодо поняття та змісту прокурорського представництва у суді, на підставі чого підсумовується, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших (досудових) дій, спрямованих на захист в адміністративному суді будь-якої інстанції інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом.

Автор акцентує увагу на тому, що прокурор є особливим суб’єктом адміністративного процесу, оскільки його участь в адміністративному судочинстві викликана необхідністю виконання конституційної функції представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. За своєю природою це представництво має бути самостійним інститутом адміністративного процесуального права, а тому автор звертає увагу на певні недоречності у ч. 8 ст. 56 КАС України щодо дій в адміністративній справі прокурора як законного представника. На думку дисертанта вимагають конкретизації положення ст. 47 КАС України щодо кола осіб, які беруть участь у справі. До складу осіб, які беруть участь у справі слід віднести окремо прокурора.

У дисертації наголошується, що у сучасних умовах зусилля прокурорів спрямовано на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. Предметом представницької діяльності прокурора в адміністративному суді є публічно-правові відносини, переважно між фізичною чи юридичною особою, з одного боку і суб’єктом владних повноважень з іншого. Проте основне завдання прокурорів слід розглядати у контексті захисту прав, свобод та інтересів громадянина від порушень з боку саме публічної адміністрації. Водночас, додержуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх лише закону, прокурор має сприяти виконанню вимог закону на справедливий судовий розгляд справи в адміністративному судочинстві та ухваленню законного та об’єктивного судового рішення.

У підрозділі 1.2. «Приводи та підстави представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» підкреслюється, що загальні підстави участі прокурора в суді містить ч. 2 ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру». Так, підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізовувати процесуальні повноваження, а інтересів держави – наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або державою.

Звідси, безумовно, випливає, що, представляючи в адміністративному суді інтереси громадянина, прокурор здійснює від імені держави процесуальні дії, спрямовані на захист прав, свобод, а також законних інтересів громадян, які самостійно не можуть звертатися до адміністративного суду (малозабезпечених, інвалідів, людей похилого віку, осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, неповнолітніх тощо). Дисертантом висловлено заперечення проти пропозиції (О.В. Анпілогов, М.В. Руденко) щодо надання прокурору загальної (безвідносної) можливості звертатися до адміністративного суду за захистом прав і свобод будь-якого громадянина, адже це не узгоджується з положенням ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру».

У роботі констатується, що прокурор за наявності приводів та підстав на власний розсуд визначає, чи є порушення (загроза порушення) прав, свобод, інтересів громадянина або держави у сфері публічно-правових відносин, та вирішує питання щодо реалізації диспозитивного права на звернення до адміністративного суду. З огляду на це дисертант пропонує доповнити ст. 106 КАС України окремим нормативним положенням про те, що у випадку подання адміністративного позову особами, які діють на захист прав, свобод та інтересів іншої особи, в позовній заяві зазначаються підстави такого звернення.

У підрозділі 1.3. «Форми представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» розглянуто питання процесуальної форми представництва прокурора у суді. Виходячи з положень процесуальної науки (М.В. Косюта, Д.М. Чечот, М.Й. Штефан та ін.), а також представницької практики, дисертантом відстоюється позиція щодо того, що представництво прокурора в адміністративному суді незалежно від стадій відбувається в двох процесуальних формах, під якими необхідно розуміти закріплену в законі правомочність впливу прокурора на розвиток адміністративного процесу. Залежно від останнього, прокурор здійснює представництво у формі: а) звернення до відповідного адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів громадянина або держави; б) участі у судовому розгляді відкритої за його або іншої особи зверненням адміністративної справи з метою підтримання поданого адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, заяви (скарги) про перегляд судового рішення за винятковими або нововиявленими обставинами.

Прокурор самостійно визначає наявність підстав для представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та здійснює представництво у будь-якій стадії адміністративного процесу в порядку, передбаченому адміністративним процесуальним законодавством. Оскільки виконання судових рішень в адміністративних справах є самостійною стадією адміністративного процесу, автором зроблено висновок про те, що прокурор є учасником виконавчого провадження в адміністративних справах у випадках представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді та використовує під час виконання судового рішення права стягувача, визначені ст. 11¹ Закону України «Про виконавче провадження».

Розділ 2. «Особливості повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Особливості реалізації адміністративного процесуального статусу прокурора у провадженні у суді першої інстанції» проаналізовано специфіку подання прокурором до адміністративного суду адміністративного позову та участі прокурора в судовому розгляді адміністративної справи. Враховуючи сучасні аспекти розуміння адміністративного позову та його ознаки (О.В. Агеєв, А.Т. Комзюк, В.М. Бевзенко, О.І. Шостенко та ін.) дисертантом запропоновано власне визначення поняття адміністративного позову прокурора як оформленого відповідно до вимог ст. 105 і ст. 106 КАС України звернення уповноваженого прокурора до адміністративного суду першої інстанції з метою поновлення суб’єктивних прав позивача, їх захисту чи визнання у сфері публічно-правових відносин. Таке визначення адміністративного позову прокурора бажано закріпити у новому Законі України «Про прокуратуру» поряд з іншими актами-документами прокурора.

Дисертантом розроблено і введено до наукового обігу самостійну процесуальну конструкцію «Право прокурора на адміністративний позов», яка включає в себе такі взаємозалежні елементи: а) передумови права прокурора на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом; б) порядок (механізм) звернення прокурора до адміністративного суду з адміністративним позовом; в) гарантії реалізації права прокурора на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом. У роботі детально розкривається зміст цих елементів та наголошується, що ефективність ініціювання прокурором справи адміністративної юрисдикції у суді першої інстанції багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватися у правозастосовній практиці.

Узагальнивши наявні у науці погляди щодо особливостей повноважень прокурора під час судового розгляду адміністративної справи, дисертант обґрунтовує висновок про те, що прокурор не є в адміністративному суді стороною в процесуальному розумінні. На теоретичному рівні визначаються такі ознаки сторони, як-от: суб’єктивна матеріально-правова зацікавленість в адміністративній справі; вступ в адміністративний процес для захисту своїх суб’єктивних прав та інтересів; поширення на сторону матеріально-правових і процесуальних наслідків рішення адміністративного суду, що набрало законної сили. Зазначені ознаки сторони не можуть бути віднесені до прокурора, який здійснює представництво у суді: він має не особисту матеріально-правову зацікавленість, а державну (службову); захищає не свої права та інтереси, а інших осіб; рішення адміністративного суду за позовом прокурора ухвалюється не на його користь, а на користь осіб, в інтересах яких він звернувся до суду.

При такому підході прокурор, який бере участь у розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, несе обов’язки і користується лише правами сторони, крім права на укладання мирової угоди (ч. 1 ст. 61 КАС України). Зокрема, відмова прокурора від поданого ним адміністративного позову не є обов’язковою для позивача. У такому випадку спір підлягає вирішенню по суті (ч. 2 ст. 61 КАС України). У випадку не підтримання адміністративного позову прокурора фізичною особою, яка має адміністративно процесуальну здатність, суд залишає позовну заяву без розгляду (ч. 3 ст. 61 КАС України).

У підрозділі 2.2. «Процесуальний статус прокурора при перегляді судових рішень в адміністративних справах» узагальнюються наявні у теорії процесуального права погляди щодо місця і ролі прокурора у системі перегляду судових рішень (М.М. Бородін, В.В. Долежан, Ю.Є. Полянський, В.І. Тертишніков та ін.). Дисертант визначає, що, будучи суб’єктом ініціювання перегляду судових рішень в адміністративних справах, прокурор, насамперед, оскаржує неправомірні рішення суду, ухвалені у справах, розглянутих за його адміністративним позовом, а також (за наявності приводів та підстав) у справах, де він не брав участь. У цих випадках прокурор вступає у відповідне судове провадження під приводом реалізації певного процесуального права особи, від імені якої він має намір діяти.
У даному підрозділі розглядаються особливості повноважень прокурора в апеляційному та касаційному провадженні, провадженні за винятковими та нововиявленими обставинами.

У дисертації наголошується на необхідності доповнити ст. ст. 185, 211, 236, 246 КАС України положенням про те, що прокурор має право оскаржити судові рішення у справах повністю або частково незалежно від участі у справі, а ч. 4 ст. 61 КАС України доповнити положенням про те, що окрім права на ознайомлення зі справою в адміністративному суді, прокурор має право робити з неї виписки, отримувати копії документів, що знаходяться у справі.

Розділ 3. «Організація роботи прокуратури по здійсненню представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Поняття та значення організації роботи прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» висвітлено закономірності організації роботи органів прокуратури у здійсненні представницької функції у суді.  Полемізуючи з поглядами В.М. Гусарова, В.В. Кравчука, О.Р. Михайленка, М.І. Мичка та ін. дисертантом зроблено висновок про те, що організація роботи з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має за мету створення належних умов для реалізації поставлених перед певним прокурорським колективом представницьких завдань і контроль за їх виконанням.

У дисертації підкреслюється потреба удосконалення управління представницькою діяльністю, що визначається як вплив на всю прокурорську систему або на конкретні її ланки з метою використання цієї системи (її ланок) у здійсненні представництва. Такий вплив можна розглядати як особливий вид діяльності спеціально створених представницьких підрозділів і спеціально призначених посадових осіб органів прокуратури, що складають керуючу підсистему. Управління в органах прокуратури з реалізації представницької функції здійснюється з використанням як зонального, так і предметного принципів.

 Функція управління вимагає визначення доцільного складу представницьких підрозділів, потреб у штатній чисельності, їх спеціалізації, встановлення управлінських зв’язків на принципах субординації та ієрархії як по вертикалі, так і по горизонталі. З урахуванням великого навантаження на апарат прокуратур областей, де окрім окружних адміністративних судів розташовані також апеляційні адміністративні суди, дисертант пропонує створити у цих прокуратурах окремі відділи представництва: у цивільному, господарському, адміністративному судочинстві.

У підрозділі 3.2. «Структурні елементи організаційної роботи прокуратури по представництву інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» розглянуто характеристику структурних елементів організації роботи прокурора в адміністративному суді. Дисертант зазначає, що структурними елементами організації роботи прокуратури у цьому напрямку виступають: розділ службових обов’язків; інформаційне та правове забезпечення; планування роботи; аналіз (узагальнення); взаємодія у здійсненні представницьких заходів; первинний облік та звітність; гласність представництва тощо.

У механізмі прокурорського представництва необхідно, в першу чергу, налагодити інформаційні зв’язки, спрямовані на забезпечення своєчасного надходження у потрібному обсязі достовірної, якісної інформації про порушення прав, свобод та законних інтересів громадян або юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Одним з найбільш оптимальних шляхів цього є встановлення чітких, детермінованих владними повноваженнями прокурора інформаційних зв’язків з відповідним суб’єктом владних повноважень. У дисертації містяться рекомендації щодо отримання прокурором відповідної інформації, а також планування представницьких заходів, методики аналізу стану законності, надано характеристику інших структурних елементів організації представництва.

На думку дисертанта, саме підрозділи представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратур обласного рівня повинні спрямовувати діяльність підпорядкованих прокурорів на ефективну реалізацію повноважень з представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, вживати заходів для удосконалення їх роботи. Функціональні обов’язки працівників представницьких управлінь (відділів) повинні повністю відповідати обсягу повноважень, передбаченому галузевим наказом Генерального прокурора № 6-гн від 29.11.2006 року. Проте доцільно видати окремий наказ Генерального прокурора України «Про організацію представництва прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному судочинстві».

У підрозділі 3.3. «Критерії й методологія оцінки ефективності представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді» розглянуто проблемні питання оцінки якості та ефективності діяльності прокурора в адміністративному суді. Дисертантом розвинено дослідження вчених (Л.М. Давиденко, П.М. Каркач, О.Ф. Смірнов, М.К. Якимчук та ін.) про поняття й критерії визначення ефективності прокурорської діяльності не лише взагалі, а й для окремих її напрямків. Автор пропонує визначати ефективність представницької діяльності через ступінь досягнення прокурором мети, що поставлена в нормативно-правовому акті (законі), з використанням найефективніших засобів.
У зв’язку з цим на теоретичному рівні потрібна розробка і практичне застосування методики виміру ефективності представництва прокурора в адміністративному суді. Це потребує застосування на практиці статистичного методу, методу якісного аналізу, соціологічного методу.

У підсумку підрозділу розроблено критерії оцінки ефективності  представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в адміністративному суді, якими, передусім, вважаються своєчасність та обґрунтованість пред’явлення прокурором адміністративних позовів, подання апеляційних (касаційних) скарг (заяв), результати їх судового розгляду, якість участі прокурора у розгляді адміністративної справи, стан реального виконання рішень суду, ухвалених за адміністративними позовами прокурорів, фактичне поновлення порушених прав і свобод громадян і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.