Ковальчук І.С. Організаційно-правові проблеми розгляду звернень громадян і юридичних осіб в органах прокуратури Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, охарактеризовано об'єкт, предмет, методологію дослідження, визначені його мета і завдання, науково-теоретична основа; наведено основні положення, що виносяться на захист, окреслено шляхи використання результатів дослідження, наведено відомості про апробацію цих результатів, міститься перелік публікацій за темою дисертації.

Розділ перший «Розгляд і вирішення звернень у прокуратурі як спосіб захисту прав і законних інтересів» складається із трьох підрозділів і містить загальну характеристику роботи зі зверненнями як різновиду соціальної практики, аналіз законодавства, що діє у цій сфері; завдання і принципи розгляду і вирішення звернень в органах прокуратури.

Підрозділ 1.1. «Історія розвитку діяльності прокуратури з розгляду звернень» присвячено становленню цього правового інституту за різних епох. У новітню епоху активізація цієї діяльності пов'язується із судовою реформою 1864 року, хоча вона в основному мала місце в процесі участі прокурорів у кримінальному судочинстві.

За радянських часів розвиток роботи зі зверненнями в прокуратурі був обумовлений багатофункціональним характером її діяльності, бажанням продемонструвати здатність державного апарату захистити права трудящих. Поступово розвивалося законодавство про звернення громадян, видавалися численні відомчі акти прокуратури, спрямовані на підвищення рівня організації цієї роботи. Заяви і скарги громадян використовувались як приводи до ліквідації найодіозніших проявів беззаконня. Партійні комітети різних рівнів самі брали участь у розгляді звернень, а органи прокуратури часто робили це за їх вказівкою. Поширеність такої практики була значною мірою пов'язана з тим, що громадяни здебільшого не мали права оскаржувати незаконні діяння через суд.

Тоталітарний характер радянського політичного режиму істотно обмежував можливості прокуратури у цій сфері. Окремі соціальні верстви були фактично позбавленні права на юридичний захист, а в 30 – 50 роки можливість об'єктивного розгляду прокуратурою скарг на свавілля

каральних відомств була повністю виключена. Існувала суперечність між задекларованими цілями соціалістичного будівництва та придушенням прав і свобод, особливо політичних. Прокуратуру не оминула тотальна бюрократизація партійного і державного апарату.

Підняття діяльності прокуратури з розгляду і вирішення звернень на якісно новий рівень стало можливим за умов демократизації суспільства після здобуття Україною державної незалежності. Першим кроком у цьому напрямку стало превалювання правозахисту як мети діяльності прокуратури.

У підрозділі 1.2. «Нормативно-правова основа діяльності прокуратури з розгляду звернень» зазначено, що її сучасну нормативну базу складають Конституція України, Європейська конвенція про захист прав людини та основоположних свобод, інші акти міжнародного права, рекомендації Ради Європи щодо шляхів розв'язання правових конфліктів, закони України «Про звернення громадян», «Про прокуратуру» укази Президента України, постанови Уряду України, накази Генерального прокурора України та затвердженні ним інструкції щодо порядку розгляду та обліку звернень.

У роботі зазначається, що чинна стаття 40 Конституції України містить неповний перелік суб'єктів розгляду і вирішення звернень, і запропоновано нову її редакцію. З урахуванням того, що робота зі зверненнями здійснюється не лише органами виконавчої влади, ця діяльність не має виключно адміністративно-правового характеру, а становить комплексний міжгалузевий правовий інститут, особливо враховуючи специфіку розгляду звернень у прокуратурі.

Заслуговує на уточнення термінологія, що використовується для визначення окремих видів звернень. Зокрема, обґрунтовується некоректність використання терміна «заява» для листів викривального характеру і пропонується називати їх повідомленнями про правопорушення. Це є особливо важливим для прокуратури, де розглядаються звернення такого змісту.

Положення Закону України «Про прокуратуру» щодо обов'язковості розгляду звернень не лише громадян, але й юридичних осіб, доцільно відтворити в Законі України «Пpo звернення громадян».

У підрозділі 1.3. «Роль і завдання прокуратури в роботі зі зверненнями» проаналізовано статистичні дані про цю діяльність у загально-державному вимірі за 2002 – 2006 рр. При цьому акцентовано увагу на тенденції до зростання загальної кількості звернень і питомої ваги задоволених заяв і скарг. Те, що близько 45% звернень розглядаються при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, є додатковим свідченням його важливої ролі як одного з гарантів прав і

законних інтересів людини й громадянина і додатковим аргументом проти непродуманого обмеження наглядових функцій прокуратури. Звернуто увагу на те, що відповідні вимоги структур РЄ суперечать їх жe peкомендаціям щодо використання альтернативних способів правозахисту.

Як основні завдання роботи зі зверненнями в прокуратурі виділено такі: 1) забезпечення своєчасного розгляду звернень, запобігання тяганині при вирішенні цих питань; 2) повний і об'єктивний розгляд звернень, винесення законних і обґрунтованих рішень, вжиття заходів щодо фактичного усунення порушень закону; 3) використання матеріалів розгляду звернень для вивчення громадської думки, у тому числі щодо діяльності прокуратури; 4) використання матеріалів розгляду звернень для аналізу стану законності як підстави для проведення перевірок виконання законів; 5) стимулювання громадянської активності людей у відстоюванні своїх законних прав та інтересів, а також інтересів держави і суспільства; 6) притягнення до відповідальності службових осіб за порушення прав і свобод та невиконання законодавства про звернення .

З урахуванням пропозицій інших авторів і власного бачення проблеми визначено перелік принципів роботи зі зверненнями, до яких належать: 1) свобода, доступність і добровільність подання звернень; 2) рівноправність заявників і суб'єктів розгляду звернень у поданні доказів і аргументів; 3) презумпція обґрунтованості звернень; 4) інстанційність; 5) оперативність розгляду; 6) повнота й об'єктивність перевірок за зверненнями; 7) законність, обґрунтованість і справедливість прийнятих рішень; 8) гласність і відкритість розгляду звернень за винятками, встановленими законом; 9) гуманізм; 10) висока культура поведінки службових осіб, доброзичливе ставлення до заявників.

Пропонується уточнити редакцію ч. 1 ст. 12 чинного Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням потреби розширення кола суб'єктів, звернення яких підлягають розгляду (всі фізичні особи, а не тільки громадяни; не лише заяви і скарги, але й пропозиції), ліквідації обмеження прийому до розгляду у прокуратурі звернень, які відносяться до компетенції суду.

Розділ другий «Порядок розгляду звернень в органах прокуратури та проблеми і шляхи його удосконалення» складається з трьох підрозділів і присвячений організації цієї роботи, питанням удосконалення порядку розгляду звернень та аналізу цієї діяльності.

Підрозділ 2.1. «Організація роботи із зверненнями в органах прокуратури» охоплює організаційно-управлінські аспекти цієї діяльності. До її основних напрямків належать: 1) встановлення компетенції службових осіб прокуратури різного рівня щодо розгляду і

вирішення звернень; 2) визначення порядку проходження звернень; 3) підготовка та видання нормативних тa індивідуальних упpaвлінських актів із цих питань; 4) організація особистого прийому в органах прокуратури; 5) здійснення контролю за додержанням порядку розгляду звернень; 6) надання методичної допомоги в налагодженні роботи зі зверненнями; 7) ведення обліку роботи зі зверненнями і статистична звітність; 8) аналітичні дослідження стану роботи зі зверненнями.

Оскільки розгляд і вирішення звернень вимагає великих витрат часу працівників прокуратури, що створює певні об'єктивні труднощі в її діяльності, пропонується повернутися до досвіду використання допомоги помічників прокуpopа на громадських засадах.

Обґрунтовується доцільність ініціативного реагування з боку прокуратури на критичні публікації засобів масової інформації на основі моніторингу цих виступів, направлення повідомлень відповідним редакціям про результати розгляду і вжиті заходи.

Потребує конкретизації організація особистого прийому громадян в органах прокуратури: встановлення єдиної періодичності прийому керівниками прокуратур та їх заступниками, черговості прийому і винятків з неї, єдиного строку прийому в неробочий час (до 20 години). Водночас прийом громадян за місцем їх роботи і проживання доцільно проводити в основному в процесі перевірок виконання законів.

У підрозділі 2.2. «Процесуальне регулювання розгляду звернень в органах прокуратури» розглянуто питання удосконалення механізму їх розгляду і вирішення. Підкреслюється, що процес провадження за зверненнями складається з декількох стадій, кількість яких обумовлюється характером звернень і прийнятими після їх надходження організаційно-управлінськими рішеннями. Пропонується такий перелік цих стадій (у максимальному варіанті): 1) приймання і реєстрація звернень; 2) визначення способу провадження за зверненнями і вирішення пов'язаних із цим питань їх спрямування; 3) прийняття рішення за зверненнями, виходячи з результатів їх вивчення, якщо відсутня потреба у перевірці; 4) перевірка за зверненнями; 5) прийняття компетентною посадовою особою прокуратури рішення за результатами перевірки; 6) реагування за результатами вирішення обґрунтованих звернень; 7) повідомлення заявників про прийняті рішення.

Обґрунтовано потребу закріпити в галузевому наказі Генерального прокурора України орієнтовний перелік звернень, які необхідно приймати до провадження безпосередньо в прокуратурі, а саме, з приводу: 1) видання незаконних актів органами влади 2) порушення прав і законних інтересів громадян, які з поважних причин нездатні самостійно захистити свої права 3) істотних порушень законності в діяльності органів загального і

спеціального контролю; 4) порушень прав та законних інтересів невизначеної кількості осіб; 5) неналежного вирішення звернень органами влади, на які поширюється наглядова компетенція прокуратури.

Пропонується уточнити у відомчій інструкції для прокурорів підстави для залишення звернень без розгляду, зокрема, усунути таку підставу, як «зміст звернення позбавлений логічного завершення» через розпливчастість цієї вимоги, обумовити можливість відмови від розгляду звернення з мотивів недієздатності заявника лише випадками, коли така недієздатність встановлена в судовому порядку. Необхідно також посилити гарантії використання мови, якою володіє заявник.

На основі аналізу процесу розгляду і вирішення заяв і скарг у прокуpaтурі зроблено висновок, що обов'язок як доказування фактичних обставин справи, так і надання юридичного обґрунтування, має покладатися на службових осіб прокуратури.

Для конкретизації положень Закону України «Про звернення громадян» щодо права громадянина брати участь у розгляді звернення пропонується об'єднати абзаци другий і четвертий статті 18 цього Закону, виклавши відповідну норму у такій редакції:

«Громадянин… має право:

особисто викласти аргументи особі, якій доручено перевірку заяви чи скарги, бути присутнім при її розгляді та брати участь у перевірці заяви чи скарги», відтворивши аналогічне положення у відомчій Інструкції.

Обґрунтовується потреба відмовитись від надання переваг при розгляді заяв і скарг, які надходять до прокуратури із супровідними листами народних депутатів України.

Підрозділ 2.3. «Аналітичні дослідження стану розгляду звернень в органах прокуратури» присвячено вивченню стану розгляду і вирішення звернень.

Аналітична діяльність в прокуратурі має допоміжний характер стосовно її конституційних функцій і за своєю суттю є організаційно-управлінською. Аналіз роботи зі зверненнями являє собою передусім сам процес вивчення, а узагальнення можна розглядати як завершальний документ, що підсумовує цей процес. Для уніфікації назви цих документів у прокуратурі доцільно використовувати термін «узагальнення».

На основі вивчення матеріалів аналітичних досліджень в прокуратурі сформульовано такі основні принципи цієї діяльності: 1) оперативність досліджень; 2) їх регулярність; 3) повнота аналітичних досліджень; 4) їх достовірність; 5) самокритичність аналітичної дальності.

У галузевому наказі Генерального прокурора України пропонується передбачати здійснення аналізу роботи зі зверненнями щонайменше один раз на рік за результатами попереднього року, яке має охоплювати всі

звернення, але в окремих випадках – стосуватись їх окремих видів у межах певних конституційних функцій.

В процесі аналітичних досліджень вивчається як практика розгляду звернень за даними відповідних проваджень, так і матеріали статистичної звітності.

У зв'язку з цим в роботі пропонується поділити кількісний показник вирішених в прокуратурі звернень на дві частини: 1) кількість звернень, які задоволені або відхилені; 2) кількість звернень, по яких заявникам надано роз'яснення щодо можливості вирішення правового конфлікту в судовому порядку. Це дозволить порівняти, по якій кількості звернень здійснювалися перевірки і по якій давалися відповіді без перевірок.

Узагальнення аналітичної роботи мають відповідати реаліям діяльності прокуратури з розгляду і вирішення звернень і бути обґрунтованими відповідними цифровими показниками. Тим часом результати узагальнень, складених на центральному і місцевому рівні, свідчать, що в них часто містяться припущення, висловлюються сумніви з приводу достовірності звітних даних підпорядкованих прокурорів, наводяться приклади порушень закону при розгляді звернень в окремих прокуратурах без наведення цифрових даних про поширеність цих порушень. Усунення таких недоліків в аналітичній роботі є необхідною умовою повноти і достовірності аналітичних документів. Водночас наведення в аналітичних документах цифрових показників не повинно бути самоціллю, а має бути обумовлено потребою встановлення позитивних або негативних тенденцій у цій роботі.

Особливої уваги приділено характеру і причинам порушень порядку розгляду звернень у прокуратурі. Перелік цих порушень, що міститься в Інструкції про складання статистичних звітів в органах прокуратури, необхідно доповнити такими, як відсутність письмових відповідей заявникам, незабезпечення конфіденційності розгляду звернень, необґрунтованість відмови в ознайомленні з матеріалами пеpeвірки, невжиття заходів щодо фактичного відновлення прав і законних інтересів.

Недоліком аналітичної роботи є й те, що до її предмета практично не входить стан розгляду і вирішення в органах прокуратури звернень юридичних осіб. У зв'язку з цим є доцільним силами галузевого управління Генеральної прокуратури України здійснити вивчення цього питання в центральному апараті і в підпорядкованих прокуратурах, підготувавши за наслідками відповідні рекомендації і вказівки; включити до статистичного звіту про роботу прокурора за формою «П» показники про надходження, розгляд і результати вирішення цих звернень, у тому числі – в аспекті окремих правових сфер.

Розділ третій «Актуальні проблеми прокурорського нагляду за додержанням законодавства про звернення» складається з двох підрозділів і присвячений організаційно-методичним питанням цієї діяльності.

У підрозділі 3.1. «Завдання, організація і методичні аспекти перевірок додержання законів про звернення» доведено, що нагляд у цій сфері входить до предмета нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина (п. 5 ст. 121 Конституції України) і перебуває в тісному зв'язку з діяльністю прокуратури із розгляду звернень. Це обумовлено близькістю правової бази розгляду звернень в прокуратурі та інших структурах, методики їх розгляду і вирішення, використанням інформації про порушення законності для планування наглядових заходів.

Звернуто увагу на безпідставність обмеження предмета нагляду у ч. 2 ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» лише законністю розгляду скарг і пропонується включити до цієї норми також заяви і пропозиції.

Об'єктами нагляду у цій сфері мають бути передусім місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування, а також установи і підприємства, які виконують важливі соціальні функції. На зміст перевірок у місцевих державних адміністраціях і виконкомах рад впливає те, що на них самих закон покладає обов'язок здійснювати контроль за додержанням законодавства про звернення в інших структурах.

За спрямованістю перевірки додержання законів можна поділити на: 1) перевірки за конкретними зверненнями та іншими повідомленнями про порушення закону в межах цих повідомлень; 2) суцільні або вибіркові перевірки з усіх питань роботи зі зверненнями на тих чи інших об'єктах; 3) перевірки виконання законів з інших питань, особливо в соціальній сфері, в процесі яких одночасно вивчається стан розгляду звернень.

В роботі наводяться методичні рекомендації з проведення перевірок додержання законодавства про звернення громадян в органах влади, на підприємствах, в установах і організаціях. Складовою частиною таких перевірок є стан аналітичної роботи зі зверненнями на тих чи інших об'єктах, але в законодавчому порядку такий обов'язок на них не покладено. Пропонується доповнити Закон України «Про звернення громадян» відповідною статтею такого змісту:

«В органах державної влади, органах місцевого самоврядування, керівних органах об'єднань громадян, на підприємствах, в установах і в організаціях незалежно від форм власності, редакціях засобів масової інформації щороку аналізується стан розгляду і вирішення звернень для вжиття заходів з метою удосконалення цієї роботи».

У підрозділі 3.2. «Реагування прокурора на виявлені порушення законодавства про звернення» аналізуються особливості практики

прокурорського реагування з використанням повноважень, закріплених у ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру». Здебільшого (за результатами вивчених актів прокурорського реагування) підставами для peaгування були дрібні, чисто формальні порушення. При внесенні приписів, як правило, взагалі були відсутніми підстави для їх внесення, передбачені у ст. 22 Закону України «Про прокуратуру». Така практика заслуговує на відповідну оцінку з боку Генеральної прокуратури України.

Важливою передумовою підвищення ефективності нагляду за додержанням законодавства про звернення є притягнення до відповідальності порушників закону. Суб'єктами відповідних правопорушень є керівники та службові особи, які організують роботу зі зверненнями, розглядають і вирішують їх, а також працівники апарату, які здійснюють реєстрацію та облік звернень, об'єктами правопорушень – конституційні права і свободи та встановлений порядок державного і муніципального управління. Об'єктивною стороною правопорушень є неправомірні рішення, дії чи бездіяльність у роботі зі зверненнями. Із суб'єктивного боку зазначені порушення проявляються у формі умислу чи службової недбалості. Залежно від масштабів і характеру масштабів порушень їх можна розцінювати як прояви бюрократизму.

У статті 24 Закону України «Про звернення громадян» необхідно передбачити дисциплінарну відповідальність за порушення його вимог з урахуванням того, що на практиці вона є найпоширенішим видом відповідальності у цій сфері. У поданнях і постановах прокурорів про порушення дисциплінарного провадження необхідно індивідуалізовувати винність порушників закону і конкретизовувати вимоги про притягнення їх до відповідальності.

Зазначається, що використанню прокурорами такого повноваження, як порушення провадження про адміністративні правопорушення, заважає відсутність відповідної норми в КУпАП і пропонується доповнити його ст. 188²⁰такого змісту:

«Стаття 188²⁰. Порушення встановленого законом порядку розгляду і вирішення звернень.

Порушення встановленого законом порядку розгляду і вирішення звернень громадян і юридичних осіб – тягне накладення штрафу на посадових осіб від десяти до двадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Це ж порушення, вчинене повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення за таке порушення – тягне накладення штрафу від двадцяти до сорока неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Прийняття завідомо незаконного або необґрунтованого рішення за зверненням тягне накладення штрафу у розмірі від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян».

Статтю 221 КУпАП доцільно доповнити вказівкою на те, що до компетенції суду належить розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 188²⁰ Кодексу, а абз. 8 п. 2 ст. 255 КУпАП – правом прокурора складати протокол про ці порушення.