Кулаков Проблеми організації роботи апарату обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно- розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються мета і завдання, методологічні та теоретичні основи, наукова новизна і практична значимість дослідження, надається інформація про результати апробації положень, які містяться в даній роботі.

Розділ перший “Теоретичні та організаційні основи прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство” присвячена предмету, завданням, повноваженням й іншим елементам прокурорського нагляду в

6

розглядуваній сфері, а також основним питанням організації роботи в органах прокуратури.

У першому підрозділі “Поняття та загальна характеристика прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність /ОРД, дізнання та досудове слідство/ теоретичний аспект/” аналізуються погляди на сутність, предмет і завдання прокурорського нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД, дізнання та досудового слідства.

На основі вивчення прокурорської практики по нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД, дізнання та досудового слідства, критичного аналізу поглядів ряду вчених на предмет нагляду автором дисертації робиться висновок, що предметом прокурорського нагляду в межах даної функції прокуратури є, з одного боку, органи, на які законом покладений обов’язок по проведенню ОРД, дізнання та досудового слідства, а, з іншого - їхні дії, що врегульовані нормами права. Розкривається зміст понять “органи, що ведуть боротьбу зі злочинністю” та “їхні дії, що врегульовані нормами права”.

Підкреслюється, що важливого значення для з’ясування суті прокурорського нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД, дізнання та досудового слідства набуває проблема формулювання завдань прокурора в даній галузі нагляду. На основі порівняльного аналізу правових норм діючого Закону про прокуратуру, в яких сформульовані завдання прокурорського нагляду в межах  функції, що розглядається, дисертант робить висновки, що покладені на прокуратуру завдання розподіляються на дві групи. Одна з них покликана сприяти розкриттю злочинів, виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за скоєний злочин, а друга - охороні прав і законних інтересів громадян, які знаходяться під слідством, а також інших юридичних та фізичних осіб, які втягнуті у кримінальний процес. Названі завдання перебувають у відносинах конкуренції, тому що виконання на практиці перших завдань не сприяє та навіть в окремих випадках перешкоджає виконанню інших. У зв’язку з цим дисертант пропонує визначити на законодавчому рівні пріоритети завдань прокурора в даній сфері, поставивши на перше місце ті з них, що пов’язані з правоохоронною діяльністю прокуратури.

7

У дисертації підкреслюється, що важливе значення для характеристики прокурорського нагляду за виконанням законів при здійсненні ОРД, дізнання та досудового слідства має проблема повноважень прокурора в даній сфері. Підтримуючи думку ряду вчених, що під повноваженнями прокурора слід розуміти передбачені законом права та обов’язки щодо виконання певних дій, спрямованих на досягнення завдань, що стоять перед ним, дисертант формулює необхідні, на його погляд, повноваження прокурора при проведенні нагляду за виконанням законів органами, що здійснюють ОРД, дізнання та досудове слідство, та обґрунтовує необхідність їх законодавчого закріплення.

У другому підрозділі “Організаційні основи прокурорського нагляду за до держанням законів при здійсненні ОРД, дізнання та досудового слідства” розглядаються на теоретичному рівні питання організації прокурорського нагляду за додержанням законів при здійсненні ОРД, дізнання та досудового слідства з позиції специфіки завдань і характеру прокурорської діяльності на даному напрямку.

На основі вивчення практики, наказів та вказівок Генерального прокурора України, критичного осмислення робіт ряду вчених зроблено висновок, що організація  роботи в широкому значенні даного поняття, з одного боку, це комплекс заходів, спрямованих на впорядкування прокурорської системи в цілому та її структурних підрозділів, а, з іншого - творча діяльність посадових осіб прокуратури по впорядкуванню та оптимізації прокурорської праці. Основними елементами організації праці в органах прокуратури є: розподіл прокурорської праці, планування, контроль за виконанням, оцінка ефективності зробленої роботи.

У дисертації зазначається, що названі елементи організації роботи прокуратури присутні на всіх рівнях прокурорської системи, але на кожному з них організація прокурорської праці має свою специфіку. Докладно аналізуються особливості організації прокурорської праці в апаратах обласних прокуратур. Робиться висновок, що апарат обласної прокуратури виступає в двох іпостасях: з одного боку, його працівники безпосередньо в межах своєї компетенції виконують зовнішні функції прокуратури, що покладені на неї законом, а, з другого - також у межах своєї компетенції виконують організаційно-управлінські функції щодо нижчестоящих прокуратур.

8

Дається визначення ефективності роботи прокуратури, викладаються основні підходи щодо рішення проблеми оцінки ефективності прокурорської діяльності, обґрунтовується необхідність розробки нормативів прокурорської праці.

Розділ другий “Проблеми організаційного устрою підсистеми апарату обласної прокуратури, що здійснює нагляд за додержанням законів

при проведенні досудового слідства, дізнання та ОРД” складається з чотирьох розділів, в яких вперше на теоретичному рівні досліджуються проблеми організаційного устрою підрозділу апарату обласної прокуратури, що безпосередньо здійснює нагляд за додержанням законів при проведенні досудового слідства, дізнання та ОРД, пропонуються пропозиції щодо його вдосконалення.

Перший підрозділ “Поняття та значення організації та вдосконалення  структурних підрозділів апаратів обласних прокуратур по проведенню нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД” присвячений аналізу організаційної структури апарату, що здійснює нагляд за додержанням законів при проведенні ОРД, дізнання та досудового слідства. При цьому дисертант виходить з того, що оптимізація прокурорського нагляду та вдосконалення організаційної структури - управлінський процес, що має своєю кінцевою метою підвищення ефективності діяльності прокуратури.

Робиться висновок, що під організаційною структурою апарату обласної прокуратури слід розуміти сукупність його структурних підрозділів, кожне з яких має свою компетенцію, яка походить від компетенції всього апарату обласної прокуратури. У сфері нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД, апарат обласної прокуратури працює за двома взаємопов’язаними напрямками: з одного боку, він безпосередньо наглядає за додержанням законів піднаглядовими йому органами, а, з іншого - керує і спрямовує аналогічну роботу підлеглих прокуратур. Основний обсяг цієї роботи виконується підрозділом, що має назву Управління нагляду, яке складається з декількох відділів. Вивчення і на цій основі вдосконалення даного підрозділу - важливий напрямок підвищення ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД.

9

У другому підрозділі “Проблеми компетенції Управління обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють

досудове слідство, дізнання та ОРД” розглядаються питання компетенції цього підрозділу обласної прокуратури.

На основі аналізу законодавства про прокуратуру, наукових праць, дисертант приходить до висновку, що поняття “компетенція прокуратури” має вузьке та широке значення. Під компетенцією в вузькому значенні слід розуміти коло повноважень прокурора, якими він наділений діючим законодавством у тій чи іншій сфері прокурорської діяльності. Поняття “компетенція прокуратури” в широкому значенні поряд з повноваженнями охоплює також завдання та функції прокуратури.

Вивчення статутних документів про Управління по нагляду за слідством, дізнанням та ОРД показало, що в багатьох документах даного виду завдання названого управління взагалі не формулюються, що на думку дисертанта, неможливо признати правильним. В той же час завданнями управління є забезпечення законності в діяльності піднаглядних йому органів, які здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД, і сприяння в рішенні аналогічних завдань, що стоять перед підлеглими міськими та районними прокуратурами.

На основі аналізу статутних документів та інших матеріалів сформульовані основні функції розглядуваного управління. До них відносяться: організація та здійснення нагляду за додержанням встановленого законом порядку вирішення заяв і повідомлень про скоєні злочини; організація та здійснення нагляду за законністю діяльності слідчих прокуратури, органів внутрішніх справ і Служби безпеки при проведенні досудового слідства; організація та здійснення нагляду за законністю при проведенні дізнання; здійснення нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності; участь у роботі по узгодженню дій правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю; здійснення заходів щодо вдосконалення прокурорського нагляду за додержанням законів при проведенні досудового слідства, дізнання та ОРД; участь у роботі по підвищенню кваліфікації слідчих прокуратури та прокурорів, які здійснюють нагляд за розслідуванням злочинів і оперативно-розшуковою діяльністю.

10

При аналізі повноважень Управління по нагляду за слідством, дізнанням та ОРД дисертант виходить з того, що повноваження цього підрозділу можуть бути класифіковані на процесуальні та організаційно-управлінські. Процесуальну групу утворює право в межах своєї компетенції використовувати повноваження, що надані діючим законодавством прокурорам для проведення нагляду за додержанням законів її органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД; вимагати від органу дізнання і досудового слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про скоєні злочини; одержувати інформацію про хід дізнання, попереднього слідства; скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які проводять дізнання; давати письмові вказівки, усувати особу, що проводить дізнання, чи слідчого від подальшого ведення дізнання або попереднього слідства та ін.

До організаційно-управлінських повноважень відноситься право: давати доручення нижчестоящим прокурорам про вивчення та узагальнення практики прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД; витребувати з підлеглих прокуратур інформацію про стан законності і заходи щодо зміцнення законності в діяльності органів дізнання та досудового слідства; перевіряти з виїздом на місце роботу нижчестоящих прокуратур по виконанню вимог Закону про прокуратуру та наказів Генерального прокурора України з питань боротьби зі злочинністю, розкриттю та розслідуванню злочинів, з прокурорського нагляду за слідством та дізнанням; заслуховувати на оперативних нарадах звіти міських та районних прокурорів, їх заступників про роботу з нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство та дізнання, про стан слідства по кримінальних справах, що знаходяться у провадженні органів прокуратури.

Викладені завдання, функції та повноваження у своїй сукупності утворюють компетенцію Управління обласної прокуратури по нагляду за слідством, дізнанням і ОРД. Закріплення їх у статутному документі названого управління є необхідною умовою його ефективної роботи.

У третьому підрозділі “Проблеми вдосконалення організаційної структури Управління обласної прокуратури, що здійснює нагляд за слідством, дізнанням та ОРД” розглядаються питання вдосконалення організа-

11

ційної структури, що здійснює нагляд за додержанням законів при проведенні досудового слідства, дізнання та ОРД.

На основі вивчення практичної діяльності управління, особистого досвіду роботи як керівника дисертантом вносяться конкретні пропозиції щодо вдосконалення: виділення із складу управління слідчого відділу та відділу криміналістики і включення в його структуру відділу по нагляду за додержанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю. У зв’язку з тим, що внаслідок об’єднання наглядових відділів штатна чисельність управління майже вдвічі збільшиться, на думку дисертанта, робота управління може бути організована на основі зонального /територіального/ принципу, що значно покращить діяльність управління^*.

Четвертий підрозділ “Проблеми правової реґламентації організації та діяльності Управління обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД” присвячений питанням правового регулювання організації та діяльності управління. Підкреслюється, що право регулює не тільки відносини, що складаються у процесі діяльності, але і саму організацію, структуру органу, який здійснює цю діяльність.

На основі вивчення статутних документів про підрозділи, що здійснюють нагляд за слідством, дізнанням та ОРД, дисертант зазначає, що більшість з них в цілому відповідає висунутим до них вимогам. Разом з тим, вони мають і недоліки, які детально аналізуються у дисертації.

Розділ третій “Проблеми організації діяльності обласної прокуратури по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД” складається з чотирьох підрозділів, в яких розглядаються питання оптимізації та удосконалення роботи обласних прокуратур по нагляду за держанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД. У першому підрозділі “Поняття діяльності Управління нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство,

12

дізнання та ОРД, і основні напрямки організації даної діяльності” зазначається, що діяльність чи функціонування органу є практична діяльність працівників, що входять до нього, по виконанню покладених на них службових обов’язків, які в свою чергу походять від компетенції державного органу.

На основі аналізу прокурорської практики у дисертації дається критична оцінка норми Закону України “Про оперативно-розшукову діяльність” (ст.14), яка покладає нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності лише на Генерального прокурора України та підлеглих йому прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, відсікаючи таким чином здійснення нагляду в цій сфері міськими, районними прокуратурами. З одного боку,  це суперечить принципу єдності прокурорського нагляду, а з іншого - суттєво знижує його ефективність. “Підключення” до нагляду в даній сфері районних і міських прокуратур - одна з важливих умов зміцнення законності в діяльності органів, що здійснюють ОРД.

У дисертації на основі вивчення наказів Генерального прокурора, положень про Управління по нагляду за слідством, дізнанням та ОРД, інших управлінських документів, а також опитувань прокурорських працівників сформульовані конкретні пропозиції, що спрямовані на оптимальний розподіл управлінських повноважень між керівниками  підрозділу обласної прокуратури, що розглядається.

Другий підрозділ “Проблеми керівництва підлеглими прокуратурами в сфері нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство та дізнання”, присвячений дослідженню проблем керівництва районними та міськими прокуратурами в аспекті нагляду за слідством та дізнанням. В роботі зазначається, що управлінське рішення - це дія /акт/ Генерального прокурора України, його заступників, прокурорів областей та інших посадових осіб, які мають право приймати рішення, в яких проявляється його власне волевиявлення, що спрямоване на практичне здійснення цілеспрямованого впорядкованого впливу на підлеглі органи прокуратури та прокурорських працівників.

На основі вивчення практики, управління в органах прокуратури дисертантом виділені і розглянуті основні форми управлінських рішень, що використовуються обласною прокуратурою при здійсненні керівництва

13

міськими та районними прокуратурами по лінії нагляду за слідством, дізнання та ОРД. До них відносяться: накази, вказівки, завдання, оглядові листи, рішення колегії, плани роботи та інші управлінські документи, що направляються “вниз” обласною прокуратурою.

У третьому підрозділі “Проблеми організації та проведення обласною прокуратурою контролю за роботою міськрайпрокуратур у сфері нагляду за додержанням законів при здійсненні досудового слідства, дізнання та ОРД” зазначається, що управлінське рішення, яким би правильним воно не було, може стати неефективним у практичному відношенні, якщо не буде забезпечено належний контроль за його виконанням.

Аналізуючи практику контролю в органах прокуратури, дисертант підкреслює, що контроль як функцію управління в органах прокуратури слід відрізняти від функції нагляду. Предметом нагляду є виконання законів органами, організаціями, посадовими особами та громадянами.

Предметом контролю є робота підлеглих прокуратур і окремих працівників прокуратури. Нагляд за виконанням законів - зовнішня функція прокуратури, контроль є внутрішньою функцією прокурорської системи.

На основі вивчення наказів та вказівок Генерального прокурора, наукової та методичної літератури контроль в аспекті розглядуваної проблеми як функція управління в органах прокуратури визначається дисертантом як скоординована діяльність відповідних посадових осіб /прокурора області, його заступника по розподілу обов’язків, керівників та прокурорів управлінь /по проведенню в підлеглих прокуратурах перевірок та інших заходів з метою спостереження за виконанням вимог Конституції України, Закону України “Про прокуратуру”, наказів, вказівок, завдань Генерального прокурора України та прокурора області з питань нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД, зміцнення виконавчої дисципліни, підвищення ефективності прокурорської роботи, створення в колективі нормального психологічного клімату.

На основі аналізу прокурорської практики в дисертації сформульовані пропозиції щодо удосконалення форм і методів роботи управління обласної прокуратури по контролю за роботою підлеглих прокуратур по нагляду за слідством та дізнанням.

У четвертому підрозділі “Проблеми удосконалення роботи зонального прокурора по нагляду за слідством, дізнанням та ОРД”

14

підкреслюється важливість ролі зонального прокурора в роботі Управління нагляду за слідством, дізнанням та ОРД, розглядаються шляхи удосконалення його діяльності.

Основними з них є: визначення кола організаційних обов’язків та процесуальних повноважень, підвищення рівня інформаційно-аналітичної роботи зонального прокурора, організація ділових контактів зонального прокурора з прокурорами свого управління /відділу/ і прокурорами інших управлінь та відділів, належна організація особистої роботи зонального прокурора.

На основі всебічного аналізу прокурорської практики, з урахуванням думки з цього питання інших дослідників та практичних працівників, дисертант формулює конкретні пропозиції щодо удосконалення роботи зонального прокурора по нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють досудове слідство, дізнання та ОРД.

---

*Деякі пропозиції дисертанта знайшли своє відображення в наказі Генерального прокурора України.