Колесниченко В.М. Роль судової влади у захисті виборчих прав

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, зв'язок роботи з науковими планами і програмами, окреслено завдання, об'єкт, предмет і методологію дослідження, розкрито наукову новизну дисертації, її

теоретичне і практичне значення, наведено відомості про апробацію дисертації.

Перший розділ «Місце суду у виборчому процесі» складається з двох підрозділів і присвячений історичній ретроспективі розвитку виборчого законодавства і завданням суду щодо забезпечення демократичних засад сучасного виборчого законодавства.

У підрозділі 1.1 «Становлення і розвиток захисту прав учасників виборчих правовідносин в Україні» стверджується, що це є по-перше, наслідком загального розвитку людської цивілізації, а, по-друге, - поступовою демократизацією суспільних відносин.

Запровадження виборів в Україні пов'язується з існуванням козацької демократії, поступовим розширенням самоврядування міських громад (XVI - XVIII ст. ст.), створенням земств у Російській імперії. Розвиток виборчої системи країни штучно стримувався аж до початку XX сторіччя, коли під впливом революційних подій 1905 р. було створено загальнодержавний представницький орган - Державну Думу Росії.

Дальші кроки в напрямку демократизації виборчої системи і контролю за додержанням законодавства про вибори були зроблені після лютневої (1917 р.) революції в Росії. Було підвищено роль у цих процесах судової влади за рахунок включення до повітових виборчих комісій суддів адміністративних судів і можливості оскарження до цих судів неправильностей у списках виборців.

Четвертим Універсалом Центральної Ради УНР було передбачено проведення виборів до Всеукраїнських Зборів на основі загальності, рівності, безпосередності і пропорційності.

У радянській Україні вибори до представницьких органів аж до 1937 р. були багатоступінчастими, причому значна частина населення була позбавлена виборчих прав. До 1937 р. не існувало можливості судового оскарження будь-яких рішень і дій, що порушували виборчі права громадян. Запровадження у 1937 р. можливості в судовому порядку оскаржувати неточності у списках виборців не мало практичного значення, як не мали його і заходи під назвою «вибори», які практично такими не були через безальтернативність висування кандидатів.

Процеси демократизації виборчої системи, які розпочалися в останні роки існування Союзу PCP і прискорилися після здобуття Україною державної незалежності, призвели до якісного підвищення ролі суду у захисті виборчих прав. Чинною Конституцією України закріплено принцип універсальності судового оскарження. Цьому сприяло створення підсистеми адміністративних судів, до компетенції яких віднесено розгляд виборчих спорів відповідно до норм КАСУ. В сучасних умовах має місце перетинання компетенції між адміністративними судами і місцевими загальними судами, що діють як адміністративні. Таке перетинання носить

тимчасовий, вимушений характер з огляду на реалії початкового етапу існування адміністративної юстиції і у майбутньому розгляд усіх виборчих справ доцільно буде зосередити в адміністративних судах.

У підрозділі 1.2 «Завдання суду з розгляду виборчих спорів» відзначається, що пріоритетним завданням судів, в тому числі і адміністративних, є захист прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у виборчих правовідносинах. Це гармонійно поєднується із захистом прав та законних інтересів юридичних осіб, а також інтересів держави і суспільства.

Суб'єктивне виборче право, що підлягає судовому захисту, включає не лише активне і пасивне виборче право, але й інші форми участі громадян та їх об'єднань у виборчому процесі, передбачені законом. Це право носить не лише політичний (участь в управлінні державними і суспільними справами), але й особистий характер, оскільки в демократичному суспільстві його реалізація є невіддільною від людської особистості і являє собою спосіб її самоутвердження. Через присутність суспільного інтересу виборчі спори носять публічно-правовий характер.

Як спосіб захисту виборчого права судом може розглядатися не лише задоволення позову учасника виборчого процесу, але й відмова у позові, яка спрямована на захист прав іншого учасника від необгрунтованих претензій, а також спосіб захисту прав та інтересів держави і суспільства. Характерною ознакою розгляду судами виборчих спорів є те, що предметом оскарження можуть бути не лише рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, але також і поведінка суб'єктів, які не представляють публічної впади, але діяльність яких тягне за собою публічно-правові наслідки.

Поділ компетенції між адміністративними судами та загальними судами, що діють як адміністративні, з розгляду виборчих спорів до остаточного вирішення цього питання проведено таким чином, щоб забезпечити максимальне забезпечення права зацікавлених осіб на звернення до суду. Цим, зокрема, пояснюється, що місцеві суди розглядають справи з приводу рішень, дій та бездіяльності дільничних виборчих комісій і комісій з референдуму, оскільки саме у діяльності останніх має місце найбільше порушень виборчого законодавства.

У роботі пропонується чіткіше, ніж ще зроблено у чинному законодавстві, поділити компетенцію з розгляду виборчих спорів між судами загальної юрисдикції і Конституційним Судом України, передбачивши у Конституції України, що правові акти Верховної Ради України і Президента України з точки зору як їх конституційності, так і законності можуть бути предметом розгляду лише Конституційного Суду.

Автор вважає неповним визначення виборчого процесу, що міститься у деяких законах про вибори, як здійснення виборчих процедур,

оскільки у ньому не враховано його нормативно-правового характеру. Натомість пропонується таке визначення: «Виборчий процес - це порядок проведення виборів і референдумів, встановлений Конституцією України та законами України, а також здійснення суб'єктами виборчого процесу відповідних процедур»

Відзначається тісний взаємозв'язок між виборчим та адміністративним (а точніше, судово-адміністративним) процесом. При цьому суди при розгляді справ мають керуватися правилами та приписами КАСУ, що не виключає можливості застосування окремих положень законів про вибори процесуального характеру, які не суперечать КАСУ.

За нормальних умов відносини між суб'єктами виборчого процесу носять регулятивний характер, проте вони перетворюються на охоронні правовідносини після встановлення зацікавленими учасниками виборчого процесу дійсних або удаваних порушень виборчого законодавства у формі рішень, дій чи бездіяльності. На характер виборчих спорів істотно впливає зміст обраної у державі моделі виборчої системи.

Здебільшого предметом судового розгляду стають не просто виборчі спори, а виборчі конфлікти, які не можна розв'язати іншими способами, крім судового. Відповідачами по цих справах можуть бути виборчі комісії різного рівня, аж до ЦВК, які і самі можуть бути суб'єктами розгляду виборчих спорів.

У разі перенесення спорів до адміністративного суду має місце тимчасове поєднання виборчого і судово-адміністративного процесу, причому суд здійснює правосуддя та і контроль за додержанням норм виборчого законодавства.

Поряд з усуненням порушень виборчого законодавства суд шляхом винесення окремої ухвали може вжити заходів щодо усунення причин порушень та умов, що їм сприяли, передусім пов'язаних з управлінськими упущеннями у роботі виборчих комісій, Що ж до причин порушень, то можливості судів в їх усуненні є досить обмеженими, оскільки ці причини в основному кореняться у низькому рівні суспільної правосвідомості, культури і моралі, а їх усунення вимагає кардинальних змін у житті суспільства.

Другий розділ «Засади судово-адміністративного процесу у виборчій сфері та їх застосування судом» складається з двох підрозділів і присвячений принципам судово-адміністративного процесу з урахуванням специфіки виборчих спорів і характеру підходів до вирішення цих питань Європейського суду з прав людини.

У підрозділі 2.1 «Принципи судового розгляду виборчих спорів в Україні» розглядаються найпроблемніші питання конкретизації принципів закріплених у частині 3 статті 129 Конституції України стосовно ролі судів у розгляді виборчих спорів.

На основі проведеного дослідження зроблено висновок, що, по-перше, суди, розглядаючи виборчі спори, мають одночасно керуватися принципами, закріпленими в Конституції, КАСУ і в законодавстві про вибори, оцінюючи поведінку суб'єктів виборчого процесу з точки зору додержання цих принципів, а, по друге - керуватися ними не лише при оцінці поведінки учасників виборчого процесу, але й при розгляді судових справ і винесенні судових рівень. Відзначено, що судами підлягають застосуванню універсальні принципи, закріплені не лише в національному законодавстві, а й у нормах міжнародного права.

Підкреслено важливе теоретичне і практичне значення правильного застосування судами принципів законності і верховенства права, які обидва закріплені у КАСУ. На основі аналізу судової практики зазначено, що при розгляді справ виникають суперечності між точним додержанням процедурних правил законодавства і правом громадян проголосувати. У зв'язку з цим звернуто увагу на потребу розширити межі судового розсуду у вирішенні цих питань. При цьому важливе значення мало б додаткове використання принципу справедливості як адекватного співвідношення між інтересами особи і суспільства.

Водночас у роботі наведено додаткові аргументи щодо небезпечності такого підходу де реалізації принципу верховенства права, особливо при розгляді справ загальнодержавного значення, коли безпідставно відкидаються положення чинного законодавства під приводом їх суперечності принципу верховенства права. Піддається критичному аналізу рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року за результатами виборів Президента України і думки з цього приводу окремих представників юридичної науки. Це ж стосується і тверджень щодо можливості врахування політичних міркувань під час розгляду виборчих спорів (М. Козюбра, Я. Зейкан).

Для забезпечення принципів законності і верховенства права велике значення має оволодіння суддями навичками правильного тлумачення нормативно-правових актів з використанням способів, вироблених юридичною наукою. Велику роль відіграє у цьому забезпечення стабільності судової практики на основі однакового розуміння і застосування закону. Схвалюючи практику видання збірників судових рішень по цій категорії справ, автор вважає, що до них слід включати лише такі рішення, які з усіх позицій відповідають принципам законності і верховенства права і не викликають жодних істотних критичних зауважень або обґрунтованих сумнівів.

Серед умов, що сприяють порушенням закону при розгляді судами справ, найважливішою є швидкоплинність виборчого процесу і вкрай обмежені строки розгляду виборчих спорів, що часто не дозволяє встановити істину по справі. Властива нашому (і не лише нашому)

судочинству тяганина перетворюються, навпаки, в «оперативність понад усе», що також можна розглядати як порушення принципу «розумного строку» при розгляді справі. У зв'язку з цим в роботі пропонується звернути увагу судів на необхідність ширше використовувати надане їм право вживати потрібних заходів для з'ясування всіх обставин у справі (частина 4 статті 11 КАСУ), хоча в умовах жорсткого обмеження строків судового розгляду така можливість теж є проблематичною.

В роботі констатується бездіяльність органів прокуратури щодо виявлення і вжиття заходів щодо усунення порушень закону під час виборчого процесу, а відтак пропонується закріпити у наказах Генерального прокурора України обов'язок прокурорів брати участь у розгляді судами справ за адміністративними позовами про оспорювання результатів голосування і підсумків виборів, а також включення нагляду за додержанням виборчого законодавства до числа пріоритетних напрямків прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів.

В роботі зроблено висновок, що гласність і відкритість судового розгляду виборчих справ, на відміну від інших категорій, не підлягає обмеженню, а тому потрібно забезпечити усі необхідні організаційно-технічні умови для їх забезпечення. Натомість обмежується в законодавстві дія принципу апеляційного і касаційного оскарження цих рішень, у зв'язку з цим є доцільним доповнити відповідним застереженням пункт 6 статті 7 КАСУ,

У підрозділі 2.2 «Значення для судів України рішень Європейського суду з прав людини при розгляді справ, пов'язаних з виборами» на основі дослідження змісту статті 3 Протоколу № 11 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зроблено висновок про те, що у цій нормі закріплено як саме право на вільні вибори, так і обов'язок держави забезпечувати це право. Особливістю практики ЄС є те, що в результаті винесення ним рішень, як правило, не відбувається перегляду рішень національних судів, а натомість Суд стягує на користь потерпілих грошову компенсацію. У справах про порушення виборчих прав фактичному усуненню порушень перешкоджає виняткова тривалість розгляду справ Судом.

Рішення ЄС не є судовими прецедентами з огляду на відмінності у способах забезпечення виборчих прав у різних країнах Європи. Є обмеженою і сама юрисдикція Суду, яка поширюється лише на застосування принципів вільних і таємних виборів, тоді як Конституція України закріпила також принципи рівних, прямих і загальних виборів. Не поширюється ця юрисдикція і на президентські вибори.

Близько 20 опублікованих рішень Суду за наслідками розгляду справ цієї категорії надають вагомі орієнтири для судів України, які можуть і повинні при розгляді аналогічних чи подібних справ

використовувати аргументацію, викладену у рішеннях Суду, для обґрунтування своєї позиції. На жаль, поки ще таких випадків практично немає.

Найважливіше значення для України, на погляд автора, має рішення Суду у справі «Ковач проти України» від 7 лютого 2002 року, в якій спростовано достовірність аргументації на користь визнання недійсними результатів по одному з одномандатних виборчих округів по виборах до парламенту у 2002 році із стягненням на користь позивача, який завдяки порушенням так і не став депутатом, восьми тис. євро.

Правові позиції Суду мають велике значення не лише для судів України, у першу чергу - для адміністративних судів, але також для виборчих комісій, включаючи ЦБК, і для органів виконавчої влади. З урахуванням цього доцільно підготувати тематичну збірку рішень з цих питань з відповідними науковими коментарями, призначену для суддів та інших учасників виборчого процесу.

Третій розділ «Компетенція судів із розв'язання виборчих спорів» складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду переважно проблемних питань, пов'язаних із визначенням судової компетенції по зазначеній категорії справ.

У підрозділі 3.1 «Підстави і суб'єкти звернення до суду з приводу порушень виборчого законодавства» висвітлені проблеми реалізації права на судове оскарження окремими учасниками виборчого процесу.

Громадяни та інші учасники виборчого процесу можуть звертатися до суду за захистом не лише своїх прав, але й законних інтересів. Конституційний Суд України в одному із своїх рішень висловив думку, що «охоронюваний законом інтерес» - це прагнення до використання того чи іншого матеріального чи нематеріального блага, тобто як простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту». Відштовхуючись від цього визначення, автор виділив такі варіанти співвідношення між суб'єктивним правом і суб'єктивним інтересом стосовно участі у виборах:

1)      вони збігаються за часом виникнення і можливістю задоволення;

2)      інтерес виникає раніше можливості його задоволення (право на участь у виборах наступає з 18-річного віку);

3)      право є в наявності, а інтерес до виборів відсутній;

4)      інтерес присутній, але можливість його задоволення для загалом дієздатної особи є обмеженою (неможливість обрання народним депутатом особи, яка має судимість за навмисний злочин).

Інтерес пересічного виборця може полягати на лише у захисті свого виборчого права, але й у тому, щоб цим правом не скористалися всупереч закону інші особи.

Суб'єктом звернення до суду на захист прав та інтересів учасників виборчого процесу може бути і прокурор, коли йдеться про захист прав та інтересів як конкретної особи, так і невизначеного кола осіб.

Виборчі комісії, які є суб'єктами владних повноважень, також можуть оскаржувати прояви поведінки інших учасників виборчого процесу. Як законний інтерес у цих спорах виступає їх прагнення усунути необґрунтовані перешкоди у своїй діяльності і запобігти протиправним ускладненням у ході виборчого процесу. Таке право слід надати і окремим членам виборчих комісій для захисту від зазіхань на їхні службові прерогативи з урахуванням розподілу обов'язків між членами комісій.

У роботі пропонується уніфікувати положення законів про вибори щодо права офіційних спостерігачів оскаржувати порушення виборчого законодавства. Питання про надання такого права представникам іноземних держав і міжнародних організацій потрібно вирішувати залежно від його вирішення у міжнародних договорах і конвенціях і на основі взаємності. Є можливим використання матеріалів міжнародного спостереження як доказів при розгляді судами виборчих спорів.

На основі аналізу судової практики дисертант обґрунтував потребу у вирішенні проблеми запобігання зловживанню зверненням до суду нібито для захисту виборчого права. Значна частина адміністративних позовів подається з приводу явно незначних відхилень від закону за відсутності ознак порушень чиїхось прав чи інтересів, а виключно з метою «засвітитись» у ході виборчого процесу в рекламних цілях. З урахуванням цього пропонується доповнити норми КАСУ такою підставою для відмови у відкритті провадження по справі, як відсутність чітко сформульованих предмету і підстав позову.

Розділ II Конституції України пропонується доповнити нормою, у якій би містилася загальна заборона зловживання конституційними правами на шкоду правам і свободам людини і громадянина та інтересам держави і суспільства.

У підрозділі 3.2 «Співвідношення компетенції виборчих комісій і судів з розгляду виборчих спорів» розглядаються проблеми гармонізації їх повноважень у боротьбі з порушеннями виборчого законодавства.

Спільною рисою діяльності судів і виборчих комісій у цій сфері є те, що вона носить юрисдикційний характер. Що ж до відмінностей, то основними з них є такі. По-перше, судовий контроль здійснюється у формі правосуддя, а контроль з боку виборчих комісій є частиною їх управлінської діяльності. По-друге, контрольні заходи можуть здійснюватися виборчими комісіями як за зверненнями зацікавлених осіб, так і з власної ініціативи, а суди розглядають відповідні справи лише з ініціативи позивачів. По-третє, розгляд адміністративних справ в судах здійснюється як одноособово, так і колегіально, а виборчі комісії

розглядають скарги лише колегіально. По-четверте, виборчі комісії, на відміну від судів, мають право самі переглядати власні рішення. По-п'яте рішення суду виноситься у нарадчій кімнаті, а рішення виборчої комісії -відкрито.

Співвідношення компетенції судів та виборчих комісій з розгляду виборчих спорів має обумовлюватися тим, що відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Виборчі ж комісії та ЦВК мають право розглядати виборчі спори у випадках, передбачених законами, що регулюють їх правовий статус, а усі рішення, дії чи бездіяльність комісій та їх членів можуть оскаржуватись у судовому порядку.

У роботі обґрунтовується недоречність передбаченого нормами виборчого законодавства порядку, за яким підставами для оголошення попереджень порушникам виборчого законодавства є встановлення фактів цих порушень судом. Вирішення цих питань не входить до компетенції адміністративного чи загального суду, а процесуальне законодавство не встановлює процедур вирішення таких справ. Відтак суд, розглядаючи ці справи, перетворився б на суб'єкта розслідування правопорушень, перебравши на себе функції правоохоронних органів. Саме вони мають проводити такі перевірки за зверненням виборчих комісій.

Ефективною формою реагування на повідомлення виборчих комісій можуть бути приписи прокурорів про негайне усунення цих порушень.

Не можна погодитись з положенням ч.6 ст.56 Закону про вибори Президента України, відповідно до якої, ЦВК може вносити подання до суду про притягнення порушника закону до кримінальної або адміністративної відповідальності, оскільки цього не можна зробити «за поданням», без перевірки чи розслідування. У разі встановлення ознак адміністративних правопорушень голови і члени виборчих комісій мають право направляти відповідні протоколи для розгляду безпосередньо у місцеві загальні суди.

У підрозділі 3.3 «Процесуальні строки у судочинстві при розгляді виборчих спорів та наслідки їх порушення» розглядаються особливості обчислення зазначених строків у порівнянні з іншими справами, що розглядаються адміністративними судами. На основі порівняння законодавства про вибори, яке діяло у різні часи, і норм КАСУ зроблено висновок про наявність тенденцій до різкого скорочення цих строків, що, з одного боку, сприяє оперативному проведенню виборчих кампаній, а з іншого - унеможливлює чи утруднює виявлення численних порушень законодавства, які можуть вплинути на результати виборів.

Недосконалим є визначення початку строку для звернення до суду від дня початку бездіяльності. Якщо передбачена законом дія має бути обов'язково вчинена у ході виборчого процесу, то прояв бездіяльності

може бути оскаржено незалежно від часу її виникнення. Відповідною вказівкою слід доповнити статтю 179 КАСУ. Також необхідно уточнити спосіб оприлюднення результатів голосування на виборчих дільницях.

Автор вважає за необхідне поступово переглянути тенденцію до максимального скорочення строків розгляду виборчих спорів (звернення до суду і розгляду справ судами). Такий підхід є найприйнятнішим стосовно місцевих виборів, результати яких підводяться не в загальнодержавному, а в регіональному чи місцевому вимірах.

Четвертий розділ «Актуальні проблеми розгляду судами виборчих спорів» складається з двох підрозділів і присвячений розгляду деяких процедурних аспектів діяльності судів по справах цієї категорії.

У підрозділі 4.1 «Захист судом активного і пасивного виборчого права» аналізується судова практика з розгляду позовів на перешкоджання здійсненню цих прав.

З урахуванням положень Закону України «Про державний реєстр виборців» доводиться, що адміністративний позов з приводу неточностей у списку виборців має подаватися на рішення, дії чи бездіяльність органу Реєстру. Предметом оскарження може бути правовий акт — документ (список виборців), прояв бездіяльності (невключення до списку певної особи через недбалість посадовців, нерозгляд заяв про усунення неточностей у встановлений строк); незаконна дія (включення до списку особи, яка не мала на це права); незаконне рішення (відмова виборчої комісії або органу ведення Реєстру задовольнити заяву виборця).

На думку автора, гарантування конституційного принципу загальності виборчого права сприяло б забезпечення можливості вносити уточнення до виборчих списків у день голосування, усунення штучних перешкод для голосування на дому хворих і літніх людей. Використання відкріпних посвідчень можна було б за прикладом ряду іноземних держав, замінити на дострокове голосування або голосування поштою.

Слід також підвищити вимогливість до кандидатів на виборні посади, передбачивши у законодавстві можливість зняття їх з реєстрації у разі істотного перевищення розмірів власного виборчого фонду, використання в ході виборчого процесу посадового становища тощо. Слід унормувати в законі статус так званих виборчих штабів, діяльність яких часто служить прикриттям для протиправних дій кандидатів.

У роботі звернуто увагу не суперечливість судової практики у спорах щодо права виборців голосувати на певних виборчих дільницях. Для її гармонізації потрібно виходити з того, що крім факту реєстрації суди повинні враховувати дані про фактичне проживання особи на території виборчої дільниці. Остання обставина може служити підставою для включення до списку виборців осіб, які зареєстровані в інших місцях.

У підрозділі 4.2 «Порядок і наслідки судового розгляду спорів з приводу підведення підсумків голосування і результатів виборів»

аналізуються їх особливості у порівнянні з іншими виборчими спорами. Це пов'язано з тим, що на зазначеному етапі вирішуються не проміжні проблеми виборчого процесу, а остаточно встановлюються результати народного волевиявлення.

Виходячи з чинного законодавства, всі порушення виборчого законодавства, які мали місце до початку голосування, не можуть братися до уваги при визначенні результатів, якщо кандидати не були обмежені у використанні пасивного виборчого права. Чинна практика виборчих комісій і судів виходить з пріоритету забезпечення стабільності підсумків голосування і результатів виборів. Через відсутність у законодавстві Україні мінімального проценту явки виборців немає підстав визнавати їх такими, що не відбулись. Можливість визнання результатів голосування недійсними на президентських виборах і виборах народних депутатів з підстав і в порядку, передбачених законом, існує лише щодо окремих виборчих дільниць, що не може істотно вплинути на підведення підсумків парламентських виборів за партійними списками і виборів Президента України.

У роботі доводиться, що сучасний надто ліберальний підхід до порушень виборчого законодавства, які були вчиненні до дня голосування, є небезпечний тим, що він заохочує і підштовхує потенційних порушників до використання найбрудніших технологій. Будучи обраними на відповідні пости і посади, ці особи займатимуться діяльністю, яка суперечить інтересам України та її народу, дбаючи лише про задоволення власних корисливих потреб.

Автор вважає за потрібне у перспективі на підставі результатів виборчого процесу передбачити можливість визнання результатів голосування по виборах народних депутатів України і Президента України в окремих виборчих дільницях і округах за рішенням суду при встановленні грубих порушень виборчого законодавства з обов'язковим проведенням повторного голосування по цих дільницях і округах.