Руденко М.В. Теоретичні проблеми представництва прокуратурою інтересів держави в арбітражних судах

Короткий зміст

У вступі розкривається сутність і стан наукової розробки проблем представництва прокуратурою інтересів держави в арбітражних судах, їх значимість, обгрунтовується необхідність проведення подальших досліджень цієї актуальної теми. Дається загальна характеристика роботи, зокрема, визначені мета і задачі дослідження, його об`ект та предмет, методи,  сформульовані положення та висновки, які зумовлюють наукову новизну, показується практичне значення одержаних результатів та ступінь апробації дисертації.

            Розділ перший дисертації “Сутність функції прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в суді” складається з чотирьох підрозділів і присвячений загальнотеоретичним проблемам представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

У підрозділі 1.1 “Поняття, структура та нормативний зміст функції прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в суді” аналізуються точки зору різних авторів (Л.М. Давиденка, В.В. Долежана,  І.В. Вернідубова, М.В. Косюти, В.І. Сапункова та ін.) на поняття представницької функції  прокуратури, встановлюються їх суттєві ознаки і на цій основі робиться висновок, що під функцією представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді треба розуміти прокурорсько-представницькі правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи встановлені Конституцією України та чинним законодавством повноваження, здійснює процесуальні дії з

метою захисту прав та законних інтересів громадянина або держави. Дані дії включають у себе підготовку та пред'явлення прокурором до суду позовної заяви, його участь у її судовому розгляді, або участь у  розгляді судом  будь-якої іншої справи, порушеною, за ініциативою прокурора чи визначенням суду, якщо це необхідно для захисту інтересів громадянина або держави.

Здобувач констатує, що функція представництва інтересів у суді є для органів прокуратури новою ( вона не має свого аналога у нині діючому Законі України “Про прокуратуру” і не відома в історії її розвитку).  Також розглядає це представництво як представництво офіційного типу, оскільки обов'язковим учасником відносин, які у зв'язку з цим виникають, є  прокурор, як посадова особа. У той же час дисертант заперечує поглядам М.М. Бородіна, О.П. Задніпровського, С.Я.Фурси, які виходять з того, що прокурор є таким самим представником, як і інші представники, що здійснюють представництво на підставі закону.

       На думку автора, слід виходити із широкого розуміння представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави. У широкому розумінні застосування представництва в інтересах громадянина та держави можливо як в досудовому, так і в судовому порядку. Виявляється, що такий підхід до з'ясування  сутності представницької функції прокуратури  дозволяє найбільш адекватно відобразити проблеми застосування на практиці представництва, і це обумовлює злиття таких розділених нині функцій, як загальний нагляд і участь прокурора в розгляді справ у судах – з відповідною структурною перебудовою апаратів  прокуратур обласного (прирівняних до них) рівня, а також Генеральної прокуратури України. 

            Подальший розвиток функції представництва інтересів необхідно розглядати з урахуванням тих аспектів, які безпосередньо впливатимуть на реформування прокурорської діяльності і в першу чергу приведення її у відповідність з конституційною моделлю. На думку дисертанта, представницька функція органів прокуратури у майбутньому законодавстві має бути закріплена у таких формах: а) досудове прокурорсько-представницьке провадження;  б) звернення прокурора до суду з заявою на захист прав та законних інтересів громадянина  і державних інтересів;  в) участь прокурора в розгляді справ у суді  на різних стадіях цивільного та арбітражного судочинства; г) нагляд за законністю виконавчого провадження у випадках представництва інтересів у суді.

            Все це дає підстави зробити висновок, що нова функція прокуратури з представництва інтересів громадянина або  держави в суді є “правонаступником” прокурорської роботи, яка раніше називалася діяльністю прокурора в розгляді цивільних та господарських справ у суді. Звідси випливає й інший висновок, який полягає у тому, що прокурор, який здійснює функцію  представництва інтересів у суді,  повинен отримати всі повноваження, якими він наділений у цивільному і арбітражному судочинствах. Аналогічним чином повинно вирішуватися питання  про обсяг і межі повноважень прокурора, які застосовуються ним на стадії досудового представницького провадження, що породжує за собою виникнення, розвиток та припинення прокурорсько-представницьких правовідносин.

            У підрозділі 1.2. “Процесуальна природа представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді” досліджується питання стосовно процесуальних форм, а також правових підстав для здійснення прокурором представництва. Підкреслюється, що Конституція України, покладаючи на органи прокуратури по суті нову для них функцію, додаткових повноважень прокурорам не надала, що їх за відсутності, суттєво ускладнюється діяльність із захисту в суді інтересів громадянина або держави . Все це вказує на актуальність цієї проблеми не тільки в теоретичному, але і в практичному аспектах.  

             Із змісту п. 2 ст. 121 Конституції України витікає, що представництво  інтересів громадянина або держави в суді має здійснюватись прокуратурою “у випадках, визначених законом”. Відповідь на запитання про те, які це випадки, повинен дати , очевидно, майбутній закон про прокуратуру. Але на сьогодні мета і завдання прокурора в цивільному і арбітражному судочинствах, форми та види його участі у процесі визначені в чисельних нормах права, тому, на думку автора, правові норми і виступають правовими підставами представництва інтересів у суді. Такий висновок підтверджується змістом ст. 3 Закону України “Про прокуратуру” (правові основи діяльності прокуратури). Отже, з цього робиться висновок, що правовими підставами участі прокурора в цивільному і арбітражному процесах є : Конституція України (статті 121-123); Закон України  “Про прокуратуру” (п.6 ст.20, статті 33-43 та ін.); статті 13, 118-120 й інші ЦПК; ст.ст. 2,29 й інші АПК;  норми іншого галузевого законодавства.

            У підрозділі вказується, що вся діяльність прокурора в цивільному та арбітражному процесах, незалежно від стадій судочинства, відбувається в процесуальних формах. Такими формами є дві: порушення процесу по справі в суді; вступ у процес по справі на будь-який стадії процесу. Констатується, що  для кожної стадії  представництва інтересів у суді характерні власні розпізнавальні прокурорські засоби (заява,протест,подання); різні стадії судочинства - породжують і різні форми участі прокурора у цивільному та арбітражному  процесах. На думку здобувача повноцінна реалізація представницької функції  можлива лише за умови, коли прокурору буде надано право в межах його компетенції брати участь у розгляді будь-якої справи, на будь-якій стадії процесу в судах усіх видів загальної юрисдикції (спеціалізованих, апеляційних, місцевих та інш.) і на нього буде покладено обов'язок вживати всі передбачені законом заходи до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, у тому числі й від представників судової влади.

В роботі пропонується вирішувати питання про можливість представництва прокуратурою у майбутньому інтересів громадянина в Конституційному Суді України шляхом звернення з поданням про усунення порушень конституційних прав та свобод громадян законом, який було застосовано чи підлягає застосуванню у конкретній справі. Це право повинне бути надане лише Генеральному прокурору України.

            Підрозділ 1.3. “Загальна характеристика представництва прокуратурою інтересів держави в арбітражному суді: історичний досвід та сучасний стан” містить докладний аналіз історичних аспектів розвитку інституту участі прокурора в арбітражному процесі. Зазначається, що у сторіччі, що минуло, правовий статус, коло повноважень і напрями діяльності органів арбітражного розгляду і прокуратури кілька разів зазнавали кардинальних змін, у ході здійснення яких сформувались і форми контактів між ними.

У період домінування державної форми власності не відчувалось гострої потреби втручання  прокуратури у порядок розгляду господарських спорів. Тому протягом десятків років відносини між органами, що розглядаються, набували вияву головним чином у формі повідомлень про виявлені порушення у господарській діяльності. І лише в законах СРСР від 30 листопада 1979 р. “Про прокуратуру СРСР” (ст.23) і “Про державний арбітраж в СРСР” (ст.20) вперше було закріплене право прокурора опротестовувати рішення державного арбітражу, причому він повинен був це робити у межах його загально-наглядових повноважень.

Указами Президії Верховної Ради СРСР від 16 червня 1987р. до частини 8 ст.23 Закону “Про прокуратуру СРСР” було внесено норму, яка надавала право прокурору подавати позовні заяви не тільки до суду, а й до державного арбітражу, а – від 30 грудня 1987р. стаття 14 Закону “Про державний арбітраж СРСР” була доповнена нормою, згідно з якою у розгляді спорів державним арбітражем мав право брати участь прокурор, причому незалежно від того, хто порушив арбітражний процес у справі. Таким чином, після 1987р. взавємовідносини прокуратури і державних арбітражів набули безспірного процесуального характеру.

            З прийняттям у 1990 р. законів СРСР “Про Вищий арбітражний суд СРСР” і “Про порядок вирішення господарських спорів Вищим арбітражним судом СРСР”, державні арбітражі  перетворено в арбітражні (господарські) суди, що змінило форми їх взаємовідносин з органами прокуратури. Прийняття у листопаді 1991 р. АПК (набрав чинності з 1 березня 1992 р.) завершило реорганізацію органів державного арбітражу в систему арбітражних судів. Розпад СРСР багато в чому формував цей процес. Вирішення господарських спорів вперше почало розглядатися як здійснення правосуддя, а прокурорський нагляд вже не вважався вищим. Таким чином у роботі констатується, що статус прокурора як суб'єкта арбітражних процесуальних відносин – це досить нове явище.

  Закон розглядає прокурора як самостійного суб'єкта арбітражного процесу, включаючи його до складу осіб, які беруть  участь у справі (ст.18 АПК). Статус прокуратури як державного органу, покликаного забезпечувати верховенство права, єдність і зміцнення законності, захист прав і свобод людини та громадянина, інтересів суспільства та держави, визначає    умови, за  

яких    прокурор реалізує свої повноваження, пов'язані з участю в арбітражному судочинстві. Якщо інші особи беруть участь у справі, як правило, з метою захисту власного інтересу, то прокурор – для захисту порушених інтересів держави (статті 2,29 АПК).                                             

Дисертант наводить додаткові аргументи на користь висловленої в літературі точки зору (А.Б. Карлін, Л.А. Прокудіна), що відокремлення діяльності, пов'язаної з участю в арбітражному процесі, як одного з актуальних і самостійних напрямів роботи органів прокуратури на сучасному етапі, обумовлене об'єктивними передумовами, які включають в себе: 1) суспільні (державні) потреби; 2) правову природу прокурорської діяльності як цілісної системи, підпорядкованої внутрішнім закономірностям, що полягають у взаємодії, взаємодоповненні та наступності її основних напрямів; 3) формально-юридичні підстави у вигляді закріплених у законодавстві норм, що передбачають право прокурорів на участь у розгляді справ арбітражними судами, а також форм такої участі та повноваження, якими наділяються прокурори у цій сфері.

            У підрозділі 1.4. “Інтереси держави” як предмет у структурі представницької діяльності прокуратури в арбітражному суді” розглядаються проблемні питання стосовно  представницького поняття “інтереси держави”. Як правило, цей термін у літературі пов'язується деколи з суто матеріальними інтересами, що, на думку здобувача, є невірним.

Аналіз підходів різних суспільних наук, концепції Ієринга, поглядів  вчених-юристів та соціологів до визначення понять “інтерес” і “інтереси держави” (Р.Є. Гукасян, С.В. Міхайлов, Д.Є. Потяркін, В.Я. Тацій, М.В. Ченцов та ін.) дозволяє зробити висновок про те, що найбільш близьким до поняття “інтереси держави”, закріпленого в ст.121 Конституції України, є уявлення про інтереси держави, як суспільної потреби у забезпеченні умов життєдіяльності суспільства, законності та правопорядку у державі.

Автор пропонує власне визначення “інтересів держави”, під якими слід розуміти закріплену Конституцією та законами України, міжнародними договорами (іншими правовими актами) систему фундаментальних цінностей у найбільш важливих сферах життєдіяльності українського народу і суспільства (політичній, економічній, соціальній, військовій, екологічній, науково-технологічній,  інформаційній та ін.). З викладеного випливає, що саме соціальна цінність тих чи інших суспільних відносин, яка визначається суспільством і державою, складає найважливіший елемент поняття “державний інтерес”.

 Другим елементом поняття, яке розглядається, є те, що ця соціальна цінність охороняється правом, діючим у  державі законодавством. Саме ця обставина робить державний інтерес правовою категорією, і тому порушення інтересів держави є порушенням закону, тобто правопорушенням, яке тягне за собою встановлену законом відповідальність для винної особи. Тому в будь-якому випадку,    коли    прокурор звертається до арбітражного суду з заявою на

захист державних інтересів, він зобов'язаний не тільки вказати на те, у чому полягає порушення інтересів держави, але й зробити посилання на конкретний закон, який ці інтереси охороняє.

Вивчення законодавства та практики його застосування наявно свідчить, що держава має багато різноманітних інтересів у різних сферах життєдіяльності. Для їх проблемного аналізу останні потребують відповідної наукової класифікації. У дисертації пропонується декілька підстав для класифікації державних інтересів та зазначається, що у цілому ж до держави Україна, як такої, то вона має певні інтереси, втілені у законодавстві, які випливають з інтересів загальносуспільного характеру. Виходячи з цього, держава наділяє певними правами і обов`язками окремі органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації. Отже, здобувач вважає, що стосовно держави в цілому прокуратура захищає саме її державні інтереси.

Розділ другий “Особливості прокурорсько-представницьких правовідносин на стадії підготовки та подання позову до арбітражного суду” складається з двох підрозділів і присвячений аналізу теоретичних питань, пов'язаних з безпосередньою реалізацією прокурором представництва інтересів у суді. 

У підрозділі 2.1. “Передумови права прокурора на звернення до арбітражного суду з позовною заявою на захист інтересів держави” розглядається юридична природа права прокурора на звернення до арбітражного суду з заявою на захист державних інтересів. Дисертантом розроблена і вводиться у науковий обіг самостійна процесуальна конструкція “право прокурора на позов до арбітражного (господарського) суду”. Вона включає: а) право прокурора на арбітражний судовий захист “чужих (державних) інтересів”; б) передумови права прокурора  на звернення до арбітражного суду з заявою на захист інтересів держави; в) гарантії реалізації права прокурора на звернення до арбітражного суду з заявою на захист державних інтересів. Підкреслюється, що ефективність участі прокурора в арбітражному процесі багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовній практиці.

            В контексті досліджуваних проблем особливу увагу приділено таким передумовам права прокурора на позов, як юридичний інтерес та правоздатність заявника, аналіз яких дозволив сформулювати пропозиції по вдосконаленню правового статусу прокурора на цій стадії  арбітражного судочинства. Полємізуючи із поглядами В.М.Аргунова,  В.І.Лутченка, Г.Л. Осокіної, Ю.М. Попової та  ін. відносно умов або передумов права прокурора на порушення позовного провадження, автор приходить до висновку, що для  прокурора або його заступника звернення до арбітражного суду з заявою на захист інтересів держави є як засобом захисту права та інтересу конкретного власника, що охороняється законом, так і реалізацією своїх повноважень із забезпечення режиму законності в державі.

 Юридичний інтерес прокурора в порушенні арбітражного процесу витікає із компетенції прокуратури як органа нагляду за законністю, і перш за все у сфері економічних правовідносин.Характер наглядової діяльності прокуратури,

 що випливає з її конституційного призначення, дозволяє вимагати шляхом порушення арбітражного процесу захисту інтересів будь-якої юридичної особи, громадського формування. Головне, щоб у наявності малося порушення інтересів держави. Тим більше, як визнав Конституційний Суд України у справі про представництво прокуратурою України інтересів  держави в арбітражному суді від 8 квітня 1999 р., держава може вбачати свої інтереси в діяльності не лише державних підприємств і організацій, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій, чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.

Особлива увага у роботі приділяється питанню про недопущення підміни прокуратурою контролюючих органів при зверненні до арбітражного суду з заявою на захист інтересів держави. Аналізуючи погляди В.І. Баскова, Е.Г. Пушкара, М.Й. Штефана та ін. на цю проблему, автор приходить до висновку, що прокурор звертається  до арбітражного суду з заявою на захист державних інтересів, коли органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та інші допустили порушення закону при виданні  актів, а також у разі порушення засад конституційного ладу, суспільного життя, права власності, економічної, екологічної, інформаційної безпеки держави тощо. Крім того, умовами прокурорського звернення є неможливість для юридичної особи з будь-яких причин самостійно звертатися  до арбітражного суду або небажання посадових осіб органів контролю та нагляду скористуватися цим правом внаслідок зловживання службовим становищем чи владою, якщо представництво необхідне для захисту інтересів держави. Ці положення, на думку дисертанта, слід передбачити в новому Законі України “Про прокуратуру” та АПК.

У підрозділі 2.2. “Порядок реалізації прокурором права на звернення до арбітражного суду з позовною заявою на захист інтересів держави” наводиться детальна характеристика процесуальних документів, які використовуються прокурором при порушенні справи в арбітражному суді і в першу чергу – позову. При цьому виділяються такі основні  елементи позовної заяви, як предмет та підстави, склад сторін, наявність вини, докази, підсудність, строки позовної давності, заходи по забезпеченню позову.

Здобувач констатує, що застосовуючи вимоги ст.2 АПК, прокурор (або його заступник) повинен враховувати рішення Конституційного Суду України від 08.04.99 р. № 3-рп/99 р., оскільки за цим рішенням позов повинен подаватися саме в інтересах держави; в позовній заяві необхідно обгрунтовувати, в чому конкретно полягає порушення державних інтересів чи в чому існує загроза інтересам держави. Окрім того, слід звернути увагу на те, що у своєму рішенні  Конституційний Суд України надав право лише прокурору або його заступнику самостійно визначити і обгрунтувати, в чому виявляється інтерес держави. Тому позовна заява з таким обгрунтуванням є підставою для порушення справи в арбітражному суді і розгляду її по суті. При цьому ні рішення Конституційного Суду України, ні АПК не надають арбітражному суду права оцінювати обгрунтування прокурора щодо визначення інтересу держави, наведеного в  його позовній заяві.

            Автором дане імперичне обгрунтування  участі в арбітражному процесі прокурора. Одержані дослідні дані виявились особливо актуальними в умовах функціонування самостійної арбітражної судової системи України. Право на звернення до арбітражного суду з заявою на захист інтересів держави, як ефективний засіб реального усунення порушень законності в економічній, екологічній та інших сферах життєдіяльності українського народу, активно застосовується, насамперед, районними та міськими прокурорами. Кількість позовів до суду постійно зростає. Так, якщо в 1993 р. прокурорами в цілому по Україні до арбітражних судів було подано 9647 позовів, то в 1999 р. – 52864. Збільшуєься й число позовів, що задовольняються арбітражними судами. У 1999 р. з розглянутих 36290 позовів було  задоволено 34068, або 94,2% (у 1998 р. розглянуто 31880 позовів, задоволено – 29699, тобто 93,3%), і ця тенденція збільшення кількості позовів є достатньо стійкою.

Вказані дані засвідчують про активізацію прокурорського нагляду як виду державної діяльності у сфері правового регулювання економіки, що робить необхідним при визначенні стратегії участі прокуратури в правовому забезпеченні ринкових реформ вибрати приорітетним альтернативним вибором засобів реалізації конституційних повноважень позовну форму захисту права, що здійснюється прокурором у арбітражному суді. Таке концептуальне визначення політики прокурорської діяльності більш адекватно відповідає правилам вільного підприємництва і первісно обмежує прокуратуру від необгрунтованого втручання адміністративними методами в економічну діяльність суб'єктів господарювання та підприємництва.

Розділ третій “Особливості прокурорсько-представницьких правовідносин на стадії вирішення господарських спорів арбітражним судом” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню  питань, пов`язаних  з участю прокурора у судовому розгляді господарських справ.

У підрозділі 3.1. “Обсяг і межі повноважень прокурора під час розгляду справи арбітражним судом” аналізуються питання загальної характеристики процесуальних прав прокурора в арбітражному судочинстві. Зазначається, що АПК визначає прокурора самостійним учасником розгляду господарських спорів, включає його до складу осіб, які беруть участь у арбітражному процесі у випадках, передбачених законом (ст.ст.18,29). Аналізуючи висловлювання В.В. Комарова,Є.Г. Пушкара, В.М. Савицького, В.С. Тадевосяна, М.Й. Штефана та ін. з приводу характеру цивільної процесуальної правосуб'єктності прокурора, автор звертає увагу на наступні її особливості.

По-перше, прокурор захищає в арбітражному суді права сторони, а сторона - свої матеріальні права й інтереси. По-друге,  прокурор має державний

характер зацікавленості у справі, сторона – суб'єктивний, матеріально-правовий. По-третє, прокурор – не є в арбітражному процесі стороною у процесуальному  розумінні,   оскільки   українському   праву   невідомий   поділ

суб'єкта процесуальних правовідносин на матеріальний і процесуальний. По-четверте, прокурор в арбітражному  суді не є представником сторони навіть особливого роду, оскільки в арбітражному процесі він діє самостійно без повноважень від сторони і на підставі закону.  По-п'яте, прокурор в арбітражному суді не є і представником держави, він виступає як посадова особа державного органу – прокуратури, який без особливих доручень від цього органу, а лише на підставі закону та свого службового становища виконує  завдання представництва.

Прокурор має право вступити у справу на будь-якій стадії процесу, брати участь в арбітражних засіданнях, якщо це передбачено  законом чи визнано за необхідне арбітражним судом. Він може знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, подавати докази, брати участь у їх дослідженні, давати пояснення у справі, а також вчиняти інші процесуальні дії, передбачені законом. Розглядаючи такі його повноваження як  відмова від поданого ним позову,  зменшення розміру  позовних вимог, зміна підстави або предмета позову і т.п., автор вважає, що в цій частині необхідно реформування законодавства в напрямі розширення кола повноважень прокурора та виділення їх в окрему норму  АПК. Випадки обов'язкової участі  в арбітражному процесі прокурора повинні передбачатися законом. На думку здобувача, доцільно додатково регламентувати його обов'язкову  участь у справах, пов'заних з діями державних органів та їх посадових осіб, а також у справах, що торкаються інтересів держави, коли це визнає за необхідне арбітражний  суд.

У підрозділі 3.2. “Реалізація прокурором повноважень по підтриманню поданого    позову  до  арбітражного суду” досліджуються питання, що стосуються безпосередньої участі прокурора у розгляді господарської справи по суті. Підкреслюється, що згідно ч.1 ст.29 АПК, пункту 3 наказу Генерального прокурора України №8 від 28.10.98 р.  прокурор повинен брати обов'язкову участь у розгляді судами всіх справ, порушених за його заявою, а також у випадках, коли це передбачено законом чи визнано за необхідне арбітражним судом.

 Це означає, що вступ прокурора в процес по справі можливий за власною ініціативою, за ініціативою арбітражного суду та на вимогу закону. Вступ у процес за власною ініціативою, на думку дисертанта, має факультативний характер. Отже, від характеру волевиявлення  прокурора на участь у арбітражному розгляді  справи – способу вступу в арбітражний процес визначається вид такої його участі – факультативна (необов'язкова) та імперативна (обов'язкова). При цьому прокурор є учасником  розгляду господарських спорів, а не стороною у справі.  На нього поширюються і вимоги статті 33 АПК стосовно доведення тих обставин , на які він посилається, як на підставу своїх вимог і заперечень.

Докладний аналіз обсягу повноважень прокурора на стадії, що розглядається, дозволив сформулювати і обгрунтувати пропозиції по вдосконаленню механізма його участі у прийнятті рішення арбітражним судом.  Зокрема,   висловлюється    думка,    що   прокурор   повинен    аргументовано  і

принципово відстоювати свою позицію, дотримуючись норм судової етики, чемно та коректно відноситись до суддів, сторін, інших учасників процесу, заперечувати проти їх необгрунтованих клопотань і доводів з метою встановлення істини в спорі. Він має право підтримувати або змінювати подану заяву  та  відмовитися від неї.

Відмова прокурора від поданої заяви або зміна заявлених ним вимог не позбавлює особу, на захист інтересів якої цю заяву було подано, підтримувати позовні вимоги. Пояснюється це тим, що прокурор не є суб'єктом спірних матеріальних правовідносин. Прокурор, на думку дисертанта, може висловлювати свої міркування з окремих питань, що виникають при розгляді господарських спорів, а також по суті справи в цілому. Такі міркування мають бути мотивованими, юридично обгрунтованими на об'єктивному аналізі фактичних обставин справи, встановленому в судовому засіданні, і визначати його позицію з приводу вирішення спору. Отже, беручи участь у розгляді господарських спорів, прокурор має бути наділений правом надавати арбітражному суду висновок по справі.

 Одночасно повинно вирішуватись питання щодо відводу прокурора за мотивами особистої чи іншої зацікавленості у результаті розгляду господарської справи. Діючий АПК не містить такого інституту, регулюючи лише питання відводу суддів та експертів. Причому розглядаються вони у рамках процесуальних прав сторін, не маючи самостійної оформленої статті у кодексі. На думку автора, необхідно заповнити існуючу у законодавстві прогалину, процесуально закріпити відвід прокурора з вищезазначених підстав.

            Розділ четвертий “Особливості прокурорсько-представницьких правовідносин на стадії перевірки рішення, ухвали, постанови арбітражного суду в порядку нагляду”  складається з трьох підрозділів і присвячений проблемним питанням виявлення і опротестування прокурором  незаконних та необгрунтованих арбітражних судових актів.

У підрозділі 4.1. “Приводи та підстави ініціації прокурором перевірки рішення, ухвали, постанови арбітражного суду в порядку нагляду” зазначається, що незважаючи на складність і різноманітність спорів, що вирішуються арбітражними судами, в основному  вирішення відповідає вимогам закону, розглядається на підставі повноти, всебічності та об'єктивності аналізу фактичних обставин і доказів.

Разом з тим, не поодинокі випадки прийняття арбітражними судами рішень, ухвал, постанов (далі – рішення), що не відповідають чинному законодавству та матеріалам справи, у яких порушуються процесуальні норми та строки розгляду і, навіть, допускається тяганина. Практика свідчить, що кожне третє незаконне    судове     арбітражне      рішення     скасовується  або змінюється    за  протестами прокурорів, судом задовольняється кожний другий принесений ними протест. Отже, на даній стадії арбітражного судочинства ця діяльність потребує  вдосконалення, а у цих умовах, важливою є наступна форма представництва прокурором інтересів у суді – виявлення і опротестування  незаконних і необгрунтованих рішень.

             У дисертації наводиться  характеристика приводів і підстав для ініціації прокурором перевірки рішення, ухвали, постанови арбітражного суду в порядку нагляду. На думку автора, приводами такої ініціації  виступають: а) заяви сторін і інших осіб, що приймають участь у справі; б) заяви громадян-підприємців, що не приймали участі у справі, але зацікавлених у перегляді судового акту, оскільки винесеним по справі рішенням, порушені їхні права та інтереси, які охороняються законом; в) повідомлення підприємств, установ, організацій, що посилаються на обгрунтовані доводи про неправильність винесеного судового рішення; г) інші повідомлення та звернення, які надійшли до прокуратури з цих питань.

Підставами для ініціації прокурором зміни або скасування рішення є: 1) неповне з'ясування арбітражним судом обставин , що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які арбітражний суд визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні  арбітражного суду, обставинам справи; 4) порушення або неправильне застосування арбітражним судом норм матеріального чи процесуального права, якщо це призвело до прийняття незаконного судового акту.

Однією із гарантій законності судових рішень, що приймаються по господарським спорам, може стати нова стадія арбітражного процесу. Її обгрунтування дане у дисертаційному дослідженні. За аналогією з цивільним процесом пропонується назвати це провадження касаційним. Необхідність введення касаційного провадження викликана явною процесуальною незахищеністю прав власника, що приймає участь у розгляді господарського спору. Фактично негайний вступ у законну силу рішення арбітражного суду дозволяє стороні по справі розпорядитися предметом спору (грошові кошти, майно і т.п.), не чекаючи можливого оскарження (опротестування) рішення.

 Саме тому рекомендується  встановити термін (в ініціативному варіанті – місячний), у перебігу якого особа, що приймає участь у  справі, або прокурор зможуть вивчити справу і, при наявності до того підстав, скористуватись правом на порушення провадження з перегляду рішення. Тут для прокурора не повинно бути обмежень з форми власності у відношенні до суб`єктів оскарження (звернення).  У зв`язку з цим слід зробити інстанційні зміни у організації арбітражного судочинства, відмовившись від зберігшого зв`язок з держарбітражем порядку перегляду рішення судді арбітражного суду головою (заступником голови) цього ж суду. У роботі обгрунтовано необхідність утворити також самостійну апеляційну інстанцію  з перевірки законності та обгрунтованості рішень  арбітражних судів і запропоновані з цього приводу обсяг і межі повноважень прокурора.

У підрозділі 4.2. “Порядок подачі протесту прокурора про перевірку рішення, ухвали, постанови арбітражного суду” аналізується правове становище посадових осіб органів прокуратури, яким надано право на принесення протесту щодо розглянутої арбітражним судом справи.

Аналіз процесуальних прав прокурорів на ций стадії арбітражного судочинства дозволив автору відмітити деяку непослідовність чинного законодавства. Констатується, що прокурор вправі опротестувати незаконні та необгрунтовані рішення арбітражного суду у випадках, коли він брав участь у процесі або коли рішення  у справі зачіпає інтереси держави (ст.29 АПК). Отже,  якщо справу розглянуто за участю прокурора або рішення зачіпає інтереси держави, він має право принести протест в порядку нагляду, керуючись правилами, встановленими розд.ХІІ  АПК, ст.38 Закону України “Про прокуратуру”. Питання про участь прокурора у перевірці рішення в порядку нагляду, як це передбачено ст. 104 АПК , може бути вирішено арбітражним судом незалежно від того, чи порушено справу за його заявою, чи принесено ним протест.

Таким чином, прокурор може принести наглядовий протест у випадках: а) якщо він брав участь в арбітражному процесі; б) незалежно від участі у ньому. В першому випадку протест вправі принести прокурор, що брав участь у розгляді арбітражної справи, незалежно від свого посадового становища; у другому – тільки спеціально уповноважена посадова особа органів  прокуратури (ч.3 ст.91 АПК).

У розділі ХІІ АПК дане питання вирішене інакше. Прокурор, який бере участь у процесі, якщо він не є посадовою особою, названою у ч.3 ст.91 АПК, не вправі опротестувати незаконне і необгрунтоване рішення арбітражного суду. Отже, у стадії перевірки останніх у порядку нагляду для одних учасників арбітражного процесу (сторін, третіх осіб) чинне одне правило, для інших (прокурорів) – друге, тим самим порушується їх рівність. На погляд дисертанта, прокурору, який бере участь у арбітражному процессі, повинно бути надане право принесення протесту  в порядку нагляду незалежно від його посадового становища на будь-яке рішення, до будь-якого арбітражного суду.

У дисертації підкреслюється особливе значення інституту перевірки та опротестування прокурором арбітражних судових актів в порядку нагляду і відзначається, що  подання ним протесту про перегляд справи є окремою формою представництва інтересів шляхом  його вступу  у справу, що вирішена арбітражним судом. Це не є формою нагляду прокурора за судовою діяльністю, оскільки перегляд здійснюється арбітражною інстанцією, про що свідчить і назва розділів ХІІ, ХІІІ АПК. Прокурор, у даному випадку, використовуючи надані йому законом повноваження, лише ініціює такий перегляд і бере в ньому участь. Водночас, ініціювання прокурором перегляду незаконного та необгрунтованого рішення є своєрідною формою контролю суспільства за законністю рішень у господарських спорах,    які ухвалює судова гілка  влади. Державна влада в Україні єдина, і три її гілки (законодавча, виконавча та судова), а також прокурорська влада повинні не тільки взаємодіяти, але й здійснювати взаємоконтроль.

Підрозділ 4.3. “Подання прокурора про перегляд рішення, ухвали, постанови арбітражного суду за нововиявленими обставинами” містить у собі критичний     аналіз      положень      розділу    ХІІІ АПК,  які безпосередньо

впливають на реалізацію повноважень прокурора на цій стадії арбітражного процесу. Зазначається, що однією із підстав для перегляду рішення, ухвали, постанови арбітражного суду є виявлення нових обставин, що мають суттєве значення для справи, які не були і не могли бути відомі заявникові (розд. ХІІІ АПК). У цьому випадку прокурор звертається до арбітражного суду з поданням про перегляд рішень, ухвал, постанов за нововиявленими обставинами.

При цьому автор звертає увагу на додержання строку на таке звернення, а також на те, що в ст.113 АПК не передбачений обов`язок прокурора направляти копії свого подання сторонам. Така вимога законом визначена лише для заявника. Водночас, в практичній діяльності арбітражного суду і прокуратури направлення прокурором таких копій важається за необхідне. І з цим варто погодитись. Особливістю норми про перегляд рішення, ухвали, постанови за нововиявленими обставинами є те, що подання прокурора з вказаних підстав направляється не до наглядової арбітражної судової інстанції, а до  арбітражного суду, який прийняв рішення. В роботі обгрунтована потреба нормативного закріплення переліку нововиявлених обставин.

Розділ п'ятий “Особливості прокурорсько-представницьких правовідносин у виконавчому провадженні у випадках представництва інтересів держави в арбітражному суді” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню актуальних питань нагляду прокуратури за законністю виконавчого провадження.

У підрозділі 5.1. “Предмет і межі  нагляду прокуратури за законністю виконавчого провадження у випадках представництва інтересів держави в арбітражному суді” зазначається, що з прийняттям 24 березня 1998 р. Закону України “Про державну виконавчу службу”, а 21 квітня 1999 р. - Закону України “Про виконавче провадження” у правовому режимі регулювання виконання рішень судів (у тому числі арбітражних) відбулися докорінні зміни. Законом України “Про державну виконавчу службу” визначені основи організації та діяльності такої нової інституції, як державна виконавча служба, її завдання, а також правовий статус державних виконавців.

На забезпечення своєчасності і повноти виконання судових рішень державним виконавцем спрямовується контроль у порядку підлеглості начальника відділу державної виконавчої служби та нагляд за законністю органів прокуратури (ст.8 Закону України “Про виконавче провадження”). Насамперед, у ч.2 ст.8 цього закону відмічається,  що нагляд за законністю  виконавчого правадження здійснюють органи прокуратури в порядку, передбаченому законом. Це, по суті, надає прокуратурі нове “поле нагляду”, актуальність якого важко переоцінити, у зв`язку з чим, необхідно правильно визначити предмет і межі, форми і методи здійснення прокурорського нагляду.

На підставі висловлених в юридичній науці положень про предмет прокурорського   нагляду    (В.В. Гаврілов,  Ю.М. Грошевий,   В.Д. Ломовський,

В.Я. Чеканов, та ін.) здобувач приходить до висновку, що предметом нагляду прокуратури за законністю виконавчого провадження є додержання органами Державної    виконавчої     служби  встановленого законом порядку (процедури)

відкриття, здійснення та закриття виконавчого провадження. Зазначається, що ця діяльність прокуратури найбільш слабко розроблена на сьогодні в теорії прокурорського нагляду.

За своєю сутністю нагляд прокуратури за законністю виконавчого провадження  дисертант розглядає як складову та завершальну частину представництва. В той же час за характером застосованих у цій сфері наглядових заходів, форм і методів ця діяльність найбільш близька до нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд). Вказується, що об'єктом прокурорського  нагляду  за законністю виконавчого провадження є відносини, які виникають у виконавчому процесі і, у першу чергу, законність  актів і дій (бездіяльність) державного виконавця.

Автор підкреслює дві особливості діяльності прокурора у виконавчому провадженні. По-перше, це його дії, як учасника арбітражного процесу, якими він добивається своєчасного і повного виконання рішення суду на захист інтересів держави. Вона, у свою чергу, розкладається на передбачені законом дії (заява сторони чи подання прокурора), спрямовані на звернення судового рішення до виконання, відстрочку або розстрочку його виконання, а також заходи про примусове виконання рішення державним виконавцем. По-друге, це діяльність, яка реалізується з використанням загальнонаглядових форм і методів виявлення порушень законності у виконавчому провадженні, причин цих порушень і умов, що їм сприяли, та реагування на них.

У зв'язку з тим, що Закон України “Про виконавче провадження” не конкретизує предмет і, саме головне, повноваження прокурорів щодо здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів державними виконавцями, доцільно у даному законі, а також у новому Законі України “Про прокуратуру” передбачити окрему норму, яка відображала б специфіку цього нового напряму прокурорської діяльності. Є рація видати наказ Генерального прокурора України “Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів державними виконавцями”.

У підрозділі 5.2. “Форми і методи прокурорського нагляду за законністю виконавчого провадження у випадках представництва інтересів держави в арбітражному суді” досліджуються важливі не тільки в теоретичному, але і в безпосередньо практичному відношенні питання щодо забезпечення засобами прокурорського нагляду виконання рішень арбітражного суду в повному обсязі, особливо у справах майнового характеру за позовами прокурорів.

Автор зазначає, що форми і методи нагляду прокуратури за додержанням і застосуванням законів на сьогодні встановлені Законом України “Про прокуратуру”.  Виходячи з уже визнаного в науці (А.І. Долгова, В.В. Долежан, В.С. Зеленецький, Л.А. Ніколаєва та ін.) і прокурорській  практиці підходу,   здобувач  пропонує таку класифікацію форм  і методів прокурорського нагляду

за законністю  виконавчого  провадження: 1) форми та методи виявлення порушень закону,  причин порушень і умов, що їм сприяли; 2) форми  та методи

усунення порушень закону,   причин порушень і умов, що їм сприяли; 3) форми

 та методи попередження порушень закону, причин порушень і умов, що їм сприяли. В дисертації детально аналізуються всі вищезгадані форми та методи, розкривається специфіка дій, що приймає прокурор по кожній з них.

            Зокрема, основними засобами нагляду прокуратури за законністю виконавчого провадження, на думку дисертанта, виступають: а) вплив на стягувача (вимога, припис, подання), щоб понудити його звернутися, на підставі виконавчого документа, до державного виконавця з заявою про примусове виконання рішення; б) оцінка правомірності затвердження судом мирової угоди та відмови стягувача від примусового виконання рішення. Адже, при встановленні фактів затвердження судом мирової угоди або відмови стягувача від примусового виконання рішення, якщо це суперечить закону чи порушує інтереси держави, прокурор повинен діяти у рамках компетенції, визначеної розділом ХІІ АПК та главою 3 розділу ІІІ Закону України “Про прокуратуру”. Відповідно до них він має право опротестувати незаконні та необгрунтовані рішення арбітражного суду.

            У той же час право прокурора на звернення до державного виконавця з заявою на відкриття виконавчого провадження (п.2 ст.18 Закону України “Про виконавче провадження”) поставлено, на погляд здобувача, в залежність від попередньої участі прокурора в арбітражному судочинстві по справі, на виконання рішення по якій ним подається заява.

Завершальний шостий розділ дисертації “Організація діяльності органів прокуратури по представництву  інтересів держави в арбітражному суді” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню актуальних питань організації роботи прокуратури  по участі в арбітражному судочинстві на захист інтересів держави.

У підрозділі 6.1. “Проблеми організації роботи прокуратури по представництву інтересів держави в арбітражному суді” досліджуються  поняття і значення організації роботи прокурорів з представництва інтересів держави в арбітражному судочинстві. Аналізуючи погляди Л.М. Давиденка, І.Я. Клівера, В.В. Кравчука, В.П. Рябцева, В.І. Шинда та ін. на сутность і зміст організації та діяльності прокуратури, в дисертації  дається обгрунтування трактовки організації представницької роботи у вузькому і широкому розумінні.

Вузьке значення зводиться до упорядкування представницької праці (з метою підвищення її ефективності), а саме: правильний розподіл обов'язків між співробітниками прокуратури; обгрунтоване планування представницької роботи; контроль за виконанням запланованих заходів; створення належного  порядку та умов праці.  Організація в широкому розумінні охоплює: впорядкування і оптимізацію прокурорської системи; обгрунтований розподіл представницької праці; своєчасну постановку перед підлеглими працівниками і підпорядкованими прокуратурами оперативних завдань і контроль за їх виконанням; оцінку виконаної представницької роботи та інші управлінські заходи.

В дисертації наводиться характеристика елементів організації роботи прокурорів  по участі   в  арбітражному   процесі  і   особливо організації роботи

районної (міської) прокуратури по пред'явленню позовів до арбітражного суду на захист інтересів держави. Зазначається, що ефективність використання цього-одного з найважливіших правових засобів боротьби з правопорушеннями залежить перш за все від правильної організації роботи районного (міського) прокурора.

Організація цієї роботи, на думку здобувача, досить многогранна і в загальному вигляді включає: а) розподіл обов'язків між працівниками прокуратури по підготовці матеріалів для пред'явлення позовів; б) інформаційне-аналітичне забезпечення цієї діяльності; в) вивчення (узагальнення)  практики пред`явлення позовів (заяв);  г) облік позовної роботи. 

Дисертант вважає, що в сучасних умовах у прокуратури з'явились нові і досить важливі повноваження по зверненню до арбітражного суду  на захист державних інтересів, що є специфічною формою суспільного впливу на економічні процеси, спрямованого на додержання законності у господарській діяльності. Тому в органах прокуратури необхідне належне організаційно-правове забезпечення цієї роботи, зокрема, створення в облпрокуратурах (прирівняних до них)  спеціального відділу по забезпеченню участі прокурорів у арбітражному судочинстві на захист інтересів держави.

        У підрозділі 6.2. “Особливості взаємодії арбітражного суду і прокуратури по запобіганню порушень законодавства у сфері господарських відносин” підкреслюється значимість і показується специфіка взаємодії арбітражних судів та органів прокуратури як одного із вагомих факторів зміцнення законності в економічних  правовідносинах держави.

Взаємодія органів прокуратури з арбітражною судовою владою у зміцненні законності та господарського порядку, на думку здобувача, визначається правовими умовами, а саме: а) способами і можливостями різного роду ініціювання прокурором арбітражного процесу (направлення до суду заяв, подань, протестів); б) участю прокурора в розгляді арбітражним судом господарських спорів; в) взаємним контролем арбітражного суду і прокуратури законністі дій і рішень одного за другим; г) сукупністю правових засобів із забезпечення виконання рішень арбітражного суду.

 Разом з цим виявляється, що і нині зберігається така перспективна форма контактів органів прокуратури і арбітражних судів, як надсилання останніми  до прокуратури повідомлень про виявлені порушення законності у сфері господарських відносин, які зачепляють інтереси держави, а також винесення з цих питань окремих ухвал. На погляд дисертанта, доцільно винесення арбітражними судами окремих ухвал для усунення порушень законнності або недоліків у діяльності підприємств, установ чи організацій; державного або іншого органу, в тому числі прокуратури. Тим самим господарське судочинство буде більш ефективно впливати на додержання законності в економічній  сфері, відновлення порушеного права учасників арбітражного процесу.

У підрозділі 6.3. “Теоретичні аспекти оцінки і вимірювання ефективності       діяльності      прокуратури   по  представництву   інтересів держави у арбітражному суді” досліджуються проблемні питання оцінки якості та ефективності роботи прокурорів по представництву інтересів держави в арбітражному судочинстві.

Дисертантом  розвинуті  дослідження вчених (Л.М. Давиденко, С.А. Ємельянова, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова та ін.) про поняття і критерії визначення ефективності прокурорської діяльності. При цьому підкреслюється, що  поняття ефективності є єдиним як для прокурорської роботи в цілому, так і для окремих її ділянок. Вона, як обгрунтовано відмітив у літературі В.Г. Михайлов, визначається як ступінь досягнення прокурорами цілей, поставлених в законі та інших нормативних актах. З наведених визначень випливають два основних положення. Перше полягає у тому, що ефективність як показник державної, владної, в тому числі і прокурорської діяльності є ступінь досягнення мети, яка стоїть перед органами прокуратури. Другим моментом є те , що по-справжньому ефективною можна визначити лише таку роботу, яка забезпечила досягнення потрібної мети з найменшими витратами (виходячи з критеріїв, які стосуються нормування прокурорської праці).

 Першочерговими, на думку автора, є розробка і практичне застосування методики виміру ефективності діяльності органів прокуратури.Практичне значення даної проблеми  полягає в тому, що оцінка ефективності прокурорської роботи є діючим інструментом управління в органах прокуратури. На погляд здобувача, вирішення даної проблеми дозволить: а) створити завершену і, звісно ж, обгрунтовану теоретичну концепцію, що визначить поняття ефективності роботи прокуратури й основні підходи до її виміру; б) визначити критерії та основні показники ефективності прокурорської праці, як в загальному, так і на окремих її напрямах.

Завдання, закріплені в ст.34 Закону України “Про прокуратуру” і які конкретизовані в наказі Генерального прокурора України №8-1998р., виступають в якості запрограмованого, а саме бажаного результату, і в цілому розумінні можуть вважатися критерієм оцінки роботи прокуратури по здійсненню представництва інтересів держави в арбітражному суді. Співвідношення між задачею-критерієм і фактичним результатом виконаної представницької праці вказує на ступінь ефективності даної діяльності.

Для забезпечення результативності запропонованої методології необхідно, насамперед, встановити сукупність таких  даних: про своєчасність,  обгрунтованість та кількість пред'явлених прокурором до арбітражного суду позовів на захист інтересів держави; про якість підтримання їх у суді; про якість реагування прокурора на необгрутовані і незаконні судові рішення; про стан  виконання судових рішень по справах за позовами прокурорів.

Це потребує застосування на практиці різних методів, і в першу чергу: а) статистичного методу, який заключається у використанні показників державної статистичної звітності і  найбільш  придатний для одержання уявлення про стан

представництва інтересів у суді; б) метода якісного аналізу, який дає більш поглиблене уявлення про представницьку діяльність прокурорів у арбітражному   судочинстві      (він     припускає  як вивчення     справ, по   яких

прокурори приймали участь, так і ознайомлення з матеріалами інформаційного забезпечення представництва, що є у прокуратурі, а також результатами їх реалізації); в) соціологічного методу, що включає опитування учасників арбітражного процесу (суддів, представників сторін  тощо) з приводу оцінки діяльності прокуратури у арбітражному судочинстві на захист інтересів держави. У підрозділі детально розкривається сутність та зміст цих методів.