ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОНАННЯ ПОКАРАНЬ (ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу та методи дослідження, ступінь наукової новизни та практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію, структуру та обсяг дисертаційної роботи, розкрито особистий внесок здобувача в наукове дослідження.

У першому розділі – "Теоретико-правові засади державного управління у сфері виконання покарань" – досліджено кримінально-виконавчу систему як об’єкт наукового пізнання та державного управління, розкрито зміст, принципи та стан нормативно-правового забезпечення державного управління у сфері виконання покарань.

У роботі з метою характеристики кримінально-виконавчої системи як об’єкта наукового пізнання проаналізовано стан розробки проблем державного управління у сфері виконання покарань у працях вчених, які досліджували кримінально-виконавчу систему в умовах Російської імперії, колишнього Союзу РСР та незалежної України. За результатами аналізу визначені основні етапи розвитку пенітенціарної науки і виявлені певні прогалини та проблеми, які залишилися поза науковим аналізом. Зокрема, констатується, що переважна більшість досліджень, які в принципі не втратили науково-пізнавального значення, проводилась в умовах, коли існувала інша доктрина державної політики у сфері виконання покарань, а система управління цією сферою будувалась без урахування міжнародних пенітенціарних принципів та стандартів.

Розглядаючи кримінально-виконавчу систему як об’єкт державного управління, автор значну увагу приділяє аналізу чинників, що визначають особливості державного управління у відповідній сфері. До них переважно належать особливості об’єкта управлінського впливу, ключовим елементом якого є засуджені особи, що відбувають покарання в установах виконання покарань. Це пояснюється тим, що їх діяльність може мати як суспільно-корисну, так і негативну (деструктивну) спрямованість, яка в основному пов’язана із систематичним порушенням режиму та умов відбування покарання, стійким небажанням особи ставати на шлях виправлення, поєднаним з її готовністю до продовження злочинної діяльності в майбутньому. Саме цим зумовлені специфічні особливості державного управління у сфері виконання покарань, його цілей, завдань, функцій, форм та методів управлінської діяльності, що має здійснюватися відповідно до державної кримінально-виконавчої політики і з урахуванням міжнародно-правових пенітенціарних норм та принципів.

Помітне місце в роботі відводиться з’ясуванню поняття та змісту держав­ного управління у сфері виконання покарань, в результаті чого констатується, що змістом державного управління у згаданій сфері є цілі, завдання, функції та методи управління. З огляду на це визначається система цілей державного управління у сфері виконання покарань, яка включає підсистему загальних та підсистему спеціальних цілей державного управління у відповідній сфері. При цьому встановлено, що основні цілі державного управління сформульовані в тих положеннях Конституції України, що визначають основи конституційного статусу особи. Останні трансформуються в цілі державного управління у сфері виконання покарань, які дістали офіційне закріплення в кримінально-виконавчому законодавстві і становлять зміст державної пенітенціарної політики. Її головною метою визначено створення умов для виправлення і ресоціалізації засуджених, запобігання вчиненню нових злочинів як засудженими, так і іншими особами на основі додержання прав і свобод людини і громадянина та міжнародних пенітенціарних стандартів.

Згідно із цілями державної кримінально-виконавчої політики визна­чені основні завдання, що спрямовані на досягнення цілей державної пенітенціарної політики, а також з’ясована сутність функцій та методів державного управління, які становлять зміст державного управління сферою виконання покарань. Зокрема встановлено, що в цій сфері вико­ристовується практично вся система функцій та методів, притаманних державному управлінню в цілому, а їх конкретний зміст опосередковується у повноваженнях, якими наділені відповідні органи державного управління у цій сфері, відповідними нормативно-правовими актами.

У розділі значна увага приділяється дослідженню системи принципів, на основі яких здійснюється державне управління у сфері виконання покарань. Зокрема, видокремлюються та аналізуються загальні принципи державного управління у всіх сферах суспільного життя, в тому числі і в сфері виконання покарань, та спеціальні, які відображають специфіку державного управління у цій сфері. З’ясовано їх сутність у контексті реалізації кримінально-виконавчої політики, ключовими засадами якої є забезпечення належного виконання покарань відповідно до вимог міжнародного пенітенціарного законодавства.

У дослідженні проводиться ідея, що одним із ключових елементів механізму державного управління (в тому числі у сфері виконання покарань) є право, що являє собою цілісну систему правових норм, у яких визначаються цілі, завдання, функції, принципи, форми та методи державного управління у цій сфері. Виходячи з юридичної сили нормативно-правових актів аналізуються конституційний, законодавчий та підзаконний рівні правового опосередкування процесів державного управління у сфері виконання покарань. При цьому наголошується на необхідності підвищення ролі законодавчого регулювання у сфері управління виконанням покарань, першооснову якого мають становити норми Конституції України, що визначають вихідні засади кримінально-виконавчої політики.

У розділі сформульовано поняття державного управління у сфері виконання покарань як процесу організуючого цілеспрямованого впливу держави, здійснюваного з метою реалізації державної кримінально-виконавчої політики, змістом якої є забезпечення оптимального функціонування і розвитку сфери виконання покарань та ефективне вирішення кримінально-виконавчих завдань відповідно до вимог національного законодавства і міжнародних пенітенціарних стандартів.

У другому розділі  – "Система органів державного управління у сфері виконання покарань" – досліджено систему органів державного управління у сфері виконання покарань і проаналізовано їх функції та повноваження у зазначеній сфері.

У розділі констатується, що державна політика у будь-якій сфері суспільного життя завжди здійснюється через розгалужену систему органів державного управління, яка будується відповідно до конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Зазначається, що в широкому розумінні до системи органів державного управління належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади, органи судової влади та інші органи, які в межах своїх повноважень здійснюють відповідні функції у сфері виконання покарань.

Водночас наголошується на тому, що з точки зору вузько визначеного поняття державного управління ключову роль у системі управління у сфері виконання покарань відіграють органи виконавчої влади, які утворюють в державному механізмі відносно відокремлену підсистему органів, основне функціональне призначення яких полягає у виконанні Конституції та законів України. З урахуванням здобутків теорії державного управління до цієї системи автор відносить такі основні рівні: Кабінет Міністрів України; центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади.

Визначено, що серед органів виконавчої влади найважливішу роль в управлінні сферою виконання покарань (як і в інших сферах державного управління) відіграє Кабінет Міністрів України. Це, на думку дисертанта, зумовлено його статусом як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Його визначальною особливістю також є те, що за характером та обсягом компетенції він є органом загальної компетенції, діяльність якого поширюється на всі сфери суспільного життя, в тому числі і на сферу виконання покарань. Тому, забезпечуючи реалізацію цілей та завдань державної кримінально-виконавчої політики, Кабінет Міністрів України охоплює своєю управлінською діяльністю практично всі аспекти функціонування кримінально-виконавчої системи. Крім того, в розділі обґрунтовується теза, що провідна роль Кабінету Міністрів України у сфері управління кримінально-виконавчою системою найповніше відображається у реалізації системи функцій управління. У зв’язку з цим аналізуються повноваження уряду, що становлять зміст функцій прогнозування, планування, організації, регулювання, координації та контролю. Зокрема, визначено, що вся система цих функцій здійснюється здебільшого в правових формах шляхом видання правових актів у вигляді постанов та розпоряджень. Саме ці вихідні положення характеризують Кабінет Міністрів України як провідного суб’єкта державного управління сферою виконання покарань.

Розглядаються питання взаємодії у процесі вироблення та реалізації державної кримінально-виконавчої політики Кабінету Міністрів України та Президента України, який, хоч і не віднесений до органів виконавчої влади, проте здійснює відповідні функції управління (установчу, регулятивну, контрольну) у сфері виконання покарань шляхом видання нормативних та індивідуальних правових актів. При цьому звертається увага на невідповід­ність окремих норм чинного законодавства сучасному конституційному статусу Президента України.

У дисертації визначено, що відповідний рівень управління сферою виконання покарань утворюють центральні органи виконавчої влади. На відміну від Кабінету Міністрів України, вони є органами спеціальної компетенції, які здійснюють управління у відповідних сферах суспільного життя. Виходячи з цього аналізуються функції та повноваження у сфері виконання покарань Державного департаменту України з питань виконання покарань як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, що безпосередньо реалізує державну політику у згаданій сфері, а також інших центральних органів виконавчої влади, які теж здійснюють щодо сфери виконання покарань відповідні функції державного управління. При цьому встановлено, що у сфері виконання покарань кожен центральний орган виконує специфічні завдання.

У розділі характеризується такий ключовий компонент системи державного управління, як місцеві органи державного управління. Їх створення обґрунтовується неможливістю зосередження всіх функцій і повноважень з управління сферою виконання покарань виключно на рівні центральних органів влади. Аналіз системи управління сферою виконання покарань на місцях засвідчує, що ця система включає підсистему місцевих органів державного управління загальної компетенції (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації) та підсистему відповідних органів спеціальної компетенції (територіальні органи управління центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань та інших центральних органів виконавчої влади), які здійснюють відповідні функції у сфері виконання покарань. За результатами прове­деного аналізу робиться висновок, що в чинному законодавстві їх повно­важення щодо управління сферою виконання покарань характеризуються невизначеністю. Це породжує низку проблем у процесі реалізації державної пенітенціарної політики на місцях.

У третьому розділі – "Державна кримінально-виконавча служба України в системі державної служби" – аналізуються особливості служби в органах Державної кримінально-виконавчої служби України як різновиду державної служби та основні чинники, які зумовлюють відповідні особливості, з’ясовуються особливості персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України та проходження кримінально-виконавчої служби.

У розділі досліджуються питання співвідношення державної служби та кримінально-виконавчої служби, на підставі чого обґрунтовується, що кримінально-виконавча служба є різновидом державної служби, якій притаманні всі загальні ознаки державної служби. Це проявляється в тому, що кримінально-виконавча служба являє собою професійну діяльність осіб, які займають посади у відповідних державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Водночас констатується, що державній кримінально-виконавчій службі притаманні певні особливості, що відрізняють її від звичайної державної служби в органах виконавчої влади. За результатами аналізу законодавства України, що визначає правові основи організації та діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, її завдання та повноваження, робиться висновок, що одним із найважливіших факторів, який зумовлює особливості цієї служби, є те, що на неї покладається здійснення правоохоронних функцій.

Ураховуючи, що Державна кримінально-виконавча служба України зі структурного погляду складається з відповідних органів управління з питань виконання покарань та установ (закладів) виконання покарань, які не є органами виконавчої влади, в роботі обрунтовується теза, що державна кримінально-виконавча служба за своєю природою не є однорідною. Це проявляється в тому, що до персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України належать особи рядового і начальницького складу та спеціалісти, які не мають спеціальних звань, а також інші працівники кримінально-виконавчої служби. У зв’язку з цим кримінально-виконавча служба поділяється на два види. До першого виду належить служба спеціалістів Державної кримінально-виконавчої України, які не мають спеціальних звань і на яких поширюється дія Закону України "Про державну службу", а до другого – служба осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, які володіють спеціальними званнями.

З огляду на це в роботі визначаються відмінні риси державної кримінально-виконавчої служби як державної служби особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров’я, віком громадян України. За результатами дослідження персоналу Державної кримінально-виконавчої служби в розділі проведена класи­фікація посад, проаналізовані основні елементи правового статусу службовців, які становлять персонал кримінально-виконавчої служби.

У розділі значна увага приділяється дослідженню питань прохо­дження кримінально-виконавчої служби, під якою розуміється діяльність службовця щодо виконання завдань та повноважень за посадами, які він обіймає в органах та установах Державної кримінально-виконавчої служби, починаючи з моменту набуття статусу державного службовця і завершуючи його припиненням. З цією метою аналізуються питання, пов’язані з добором кадрів, прийняттям на службу, просуванням по службі, підвищенням кваліфікації, реалізацією інших прав службовця, переведенням на іншу посаду, припиненням служби тощо. Виходячи з того, що проходження державної кримінально-виконавчої служби розглядається як процес, у роботі розкривається зміст основних стадій проходження державної кримінально-виконавчої служби та процедур, які становлять зміст цього процесу. На підставі результатів дослідження сформульовані пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення організаційно-правових засад функціонування Державної кримінально-виконавчої служби України відповідно до міжнародних стандартів.