ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету й завдання, визначено об’єкт і предмет дослідження, зазначено його методи, висвітлено наукову новизну роботи, стан її апробації, теоретичну й практичну цінність отриманих результатів.

У першому розділі – “Історіографія й науковий аналіз становлення органів самоорганізації населення як елемента місцевого самоврядування” – наведено історичні форми становлення місцевого самоврядування й органів самоорганізації населення в Україні, проаналізовано зарубіжний досвід їх розвитку та його роль у місцевому самоврядуванні, досліджено стан сучасної державно-управлінської наукової думки щодо діяльності таких органів.

Виділено певні етапи історичних форм розвитку місцевого самовряду­вання і ОСН: від Київської Русі до нашого часу. Розглянуто роботу міських представницьких органів в умовах дії магдебурзького права.

Показано, що органи самоорганізації населення виступають органічною складовою частиною місцевого самоврядування, їх виникнення у містах Украї­ни пов’язано із появою будинкових комітетів під час лютневої та жовтневої революцій (ХХ ст.). Ці інституції діяли переважно у великих містах, але вони були нечисленними. У подальшому більш масовими органами самоорганізації населення стають вуличні, квартальні, дільничні комітети тощо. Історія появи та розвитку вуличних комітетів тісно пов’язана із конкурсами міст України, перший з яких було проведено в 1933 р.

Проаналізовано радянський період розвитку та функціонування ОСН, який характеризується тим, що майже не приділялася увага нормативно-правовому регулюванню створення та діяльності вуличних і квартальних комітетів незважаючи на їх велику кількість. Так, найбільш характерними для цього періоду є відсутність комплексного регулювання їх створення і функціонування та наявність лише окремих згадок про ці інституції в нормативно-правових актах органів державної влади. Саме це й зумовило різні підходи до визначення їх природи та її неоднозначне розуміння. З’ясовано, що на території України діяли локальні нормативні акти, які врегульовували правовий статус вуличних, квартальних комітетів тощо.

Систематизовано процес формування вуличних, дільничних та квар­тальних комітетів, що відбувався трьома основними способами: обрання громадянами, які мали право голосу та проживали на відповідній території; обрання на загальних зборах громадян, що мешкали в межах території, на якій комітет утворювався, та затвердження президіями міськрад; затвердження органами державної влади – міською радою, її президією.

Акцентовано увагу на тому, що перше визначення ОСН закріплено в “Положенні про громадські, селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети в Українській РСР”, затвердженому Указом Президії Верховної Ради (ВР) УРСР від 17 жовтня 1975 р. (у редакції Указу Президії ВР УРСР від 1 січня 1981 р.). Це положення визначало такі комітети як органи громадської самодіяльності населення, головним завданням яких було, передусім, широке залучення громадян до вирішення питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва, віднесених до відання місцевих рад. Інше визначення органів самоорганізації населення наводилося вже в Конституції незалежної України, прийнятої 28 червня 1996 р. Подальше підвищення ролі ОСН в соціально-економічному, суспільному житті країни знайшло відобра­ження в Законі України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 р., який визначив перелік органів самоорганізації населення: будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, селищні комітети.

Показано, що розвиток історичних форм самоорганізації населення зумовлювався, передусім, активністю населення, усвідомленням ним своєї самоврядної ролі та відповідальності за управління місцевими справами.

Проаналізовано зарубіжний досвід становлення й розвитку ОСН та їх роль у місцевому самоврядуванні. З’ясовано, що активізація розвитку органів місцевого самоврядування і органів самоорганізації населення в демократичних країнах спостерігається, як правило, під час проведення адміністративних реформ. Зокрема, доведено, що в деяких країнах основний акцент робиться не стільки на реформуванні структури місцевого управління, скільки на розвитку співробітництва між його окремими елементами шляхом укладання контракт­них угод між різними органами місцевого управління на надання послуг і спільну діяльність у певних сферах.

Визначено відмінності між органами самоорганізації населення в Білорусії, Росії, Польщі та Україні, які полягають у тому, що в порівнюваних країнах ці структури не стали одним із конституційних інститутів.

Проведено аналіз діяльності допоміжних органів у низці країн, який засвідчив, що їх статус та порядок організації діяльності значно відрізняються від тих, які властиві органам самоорганізації населення, що діють в Україні. При цьому наголошується на тому, що наслідком ефективної роботи цих формувань може також виступати навіть регламентація їх статусу на локальному рівні.

Виходячи з існування різних дефініцій термінів “місцеве самоврядування” й “самоорганізація населення” та можливостей підміни одного визначення іншим виділено та класифіковано різні варіанти їх трактування як зарубіжними, так і вітчизняними дослідниками.

Систематизовано проблеми розвитку місцевого самоврядування, що виділяються вітчизняними дослідниками питань становлення і розвитку ОСН, які умовно поділено на дві групи. Перша група – це проблеми, пов'язані з недосконалістю нормативно-правового механізму функціонування місцевого самоврядування: наявність суперечностей у нормативно-правових документах; відсутність механізму поєднання інтересів місцевого самоврядування і державних органів влади в нормативно-правових документах; невідповідність нормативно-правових документів України міжнародним документам і нормам. Друга група – проблеми, що стосуються недосконалого організаційного механізму функціонування місцевого самоврядування: дублювання функцій, втручання одних органів у роботу інших; відсутність механізму взаємодії органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями, партіями; невідповідність цілей державного управління цілям конкретної громади; протидія намаганню органів місцевого самоврядування отримати більше повноважень (тобто, з одного боку, вони поглиблюють децентралізацію державної влади, а з другого – не бажають ділитися повноваженнями); відсутність чіткого розподілу повноважень між органами законодавчої влади та органами місцевого самоврядування.

У другому розділі – “Науково-методичні засади розвитку органів самоорганізації населення” – визначено та проаналізовано методологічний підхід щодо зміни моделі місцевого розвитку як вихідну позицію дослідження розвитку органів самоорганізації населення; виявлено й систематизовано особливості та чинники створення і діяльності ОСН, а також сучасне проблемне поле їх правового регулювання.

У розділі обґрунтовано підхід до дослідження системи ОСН виходячи з очікуваної зміни моделі місцевого розвитку в Україні шляхом переходу до моделі сталого місцевого розвитку, доповненої суттєвими ознаками моделі громадянського суспільства. Вибір такого підходу базується на дуальному характері створення та функціонування ОСН, який робить їх позитивним повноцінним елементом як місцевого розвитку, так і розвитку громадянського суспільства в Україні.

Виділено базову модель місцевого розвитку, яка містить необхідні елементи, що дають змогу оцінювати діючі та формувати нові моделі місцевого розвитку. Серед цих елементів – джерела місцевого розвитку (політичне та державне управління, місцеве самоврядування, організації громадянського суспільства), ідеологія місцевого розвитку (базові цінності, ключові та часові орієнтири, стратегія, пріоритети, принципи), напрями та завдання місцевого розвитку, диференційовані по блоках: політичному, економічному, соціаль­ному, екологічному, механізми місцевого розвитку (інституційний, правовий, організаційний, ресурсний), стан та очікувані перспективи місцевого розвитку (територій і територіальних громад), а також його моніторинг.

Сутність місцевого розвитку передбачає зміну на краще політичних, економічних, соціальних (культурних і гуманітарних) та екологічних показ­ників відповідних територій і територіальних громад. Така зміна відбувається на фоні діючої моделі місцевого розвитку шляхом переходу до її нового стану (сукупності ознак, типу). Найкраще ця зміна реалізується шляхом прогно­зування та формування моделі місцевого розвитку, очікуваної через певний період. За такої умови чітко простежується підхід до місцевого розвитку через визначення діючої та очікуваної моделей згаданого розвитку, а також напрямів і механізмів, що забезпечують перехід від першої з них до другої. Ознаки моделей, що не піддаються змінам та суттєво не впливають на такий перехід, розробляючи стратегію зміни моделі місцевого розвитку, враховувати недоцільно.

 З використанням запропонованого підходу визначено перспективні напрями та завдання розвитку системи ОСН у контексті розбудови очікуваної моделі сталого місцевого розвитку. При цьому виділено та проаналізовано три групи перспективних та ефективних механізмів, покликаних привести до передбачуваних змін, серед яких: механізми впливу на прий­­няття владних рішень; механізми вирі­шення власних проб­лем громади, а також механізми розвитку гро­мади.

На сьогодні, як свідчить практика, у правовому полі ще залишається неврегульованою низка питань щодо порядку організації, діяльності та подальшого розвитку ОСН. На підставі аналізу сучасних наукових праць і практичного досвіду українських фахівців та досліджень автора у цій сфері виділено проблемні питання (недостатньо врегульовані або дискусійні), а також розроблено різні пропозиції щодо їх можливого вирішення.

Ці питання розглянуто відповідно до структури проблемного поля пра­вового регулювання ОСН, окресленого автором, та з урахуванням типової схеми, покладеної в її основу, що передбачає певну послідовність дій, а саме: виділення проблеми правового регулювання ® застосування механізмів її правового регулювання ® розроблення пропозиції з можливого вирішення (повне або часткове) цієї проблеми методами правового регулювання. Основними елементами зазначеної структури проблемного поля правового регулювання ОСН є проблемні питання щодо їх створення, функціонування, припинення діяльності, розвитку, а також механізми правового регулювання цих питань.

Розглянуто низку проблемних питань застосування механізмів правового регулювання щодо ОСН, зокрема при їх створенні, а саме: ініціювання громадянами створення ОСН, надання місцевою радою дозволу на створення ОСН, реєстрація ОСН; у процесі функціонування ОСН, а саме: визначення типового переліку повноважень, що можуть делегуватися ОСН, оплата праці працівників, удосконалення системи управління, питання фінансової самостій­ності; при припиненні діяльності ОСН, а саме: прив’язка діяльності ОСН до терміну перебування конкретної місцевої ради при владі, строк дії ОСН; щодо розвитку ОСН, а саме: визначення правового статусу ОСН та їх рішень, повнота правового врегулювання ОСН, підзаконне правове регулю­вання ОСН, зміна парадигми ОСН, взаємовідносини різних видів ОСН, співіснування ОСН та об’єднань співвласників багатоквартирних будинків.

Дисертантом у складі авторського колективу (народні депутати В.Бонда­ренко, О.Семерак, С.Подгорний) підготовлено законопроект, у якому передба­чено новий підхід до визначення строків дії ОСН, порядку припинення його діяльності, строку обрання членів ОСН, порядку їх переобрання, зміни кількісного та персонального складу, строку наділення ОСН делегованими повноваженнями та порядку припинення таких повноважень, а також наслідків відмови від делегованого повноваження. 

Виявлено низку суттєвих особливостей становлення та діяльності ОСН. Так, особливістю ОСН у системі державних і недержавних організацій є його ста­тус, за яким ОСН не є органом влади, хоча й може отримувати від місцевої ради на певний період деякі з її повноважень (делеговані), і цей орган важко від­нести до громадських організацій, хоча він безпосередньо обирається зборами (кон­­фе­ренцією) жителів за місцем проживання. За такого статусу потенційно можли­вим є досить широкий спектр докладання зусиль ОСН, а отже і створення та функціонування таких органів. Водночас розвиток ОСН, хоча й має сформо­вану законодавчу базу, однак сьогодні є недостат­нім, територіально нерівномір­ним. Особливістю ставлення громадян до ОСН є його неоднозначність. Для успіш­­ного розвитку системи ОСН необхідно забезпечити значно вищий рівень їх під­­тримки населенням, що безпосередньо пов’язано з підвищенням зацікав­ле­ності остан­нього в таких органах. Особливістю діяль­ності сучасної ОСН, спрямованої на місцевий розвиток, є те, що вона приносить все більше реаль­ної користі населенню.

Виділено чинники, що гальмують розвиток ОСН, яких на сьогодні чимало, і природа їх дуже різноманітна. Запропоновано розглядати їх системно, врахо­вуючи походження, рівень та глибину впливу. Зазначені чинники згруповано так: ціннісні (свідомісні, ідеологічні), політичні, інституційні, функціональні. До чинників ціннісного рівня, що гальмують розвиток ОСН у країні, віднесено: існуючу пострадянську парадигму розвитку ОСН як допоміжних структур влади; низький рівень їх правової та управлінської (менеджерської) культури; недостатню поінформованість населення про місце та роль ОСН у місцевому розвитку та ін. До чинників політичного рівня, що перешкоджають розвитку ОСН, віднесено: несформованість стабільної системи державної влади; правову та інституційну незавершеність розбудови системи місцевого самоврядування; розбіжність у поглядах представників різних політичних сил на необхідність децентралізації та деконцентрації державної влади, підвищення ролі та мате­ріальних можливостей місцевого самовряду­вання у вирішенні питань місцевого значення; відсутність за сучасної пропор­ційної виборчої системи безпосередньої зацікавленості кандидатів у депутати, а отже й політичних партій, представни­ками яких вони є, у розвитку ОСН тощо. До чинників інституційного рівня, що уповільнюють розвиток ОСН в країні, віднесено, насамперед, дуалізм місця ОСН у системі місцевого самоврядування як представницького органу місцевого самоврядування на своїй території та форми громадської участі населення у вирішенні питань місцевого значення; законодавчу невизначеність делегованих ним повноважень, що призводить фактично до визначення меж їх дій за домовленістю з місцевими радами; безпосередню залежність розвитку сфери діяльності ОСН від зацікавленості в цьому, ініціативності та активності місцевої влади, тобто суттєвий, якщо не визначальний, вплив суб’єктивного чинника. До чинників функціонального рівня, що стримують розвиток ОСН, віднесено: низький рівень фінансування діяльності ОСН; незадовільні кадрове забезпечення та стан управління персоналом; слабку реалізацію підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для такої роботи. Доведено, що розвиток ОСН гальмується через наявність тих самих проблем, які характерні і для розвитку громадських організацій.

Показано, що подальше поширення ОСН у країні потребує проведення цілеспрямо­ва­ної, стратегічно виваженої державної політики, постійної масштаб­ної інфор­ма­цій­ної роботи, спрямованої на підвищення рівня обізнаності населення з ха­рак­тером, проблемами та досягненнями, пов’язаними з їх діяльністю як в Україні, так і за її межами.

У третьому розділі – “Тенденції розвитку органів самоорганізації населення в Україні” – виявлено тенденції становлення та розвитку ОСН в Украї­ні; визначено їх концептуальну базу (на матеріалах експертного опиту­вання), розглянуто шляхи формування та впровадження місцевих ініціатив як перспективний напрям діяльності цих органів.

В Україні накопичено значний досвід створення та функціонування різноманітних ОСН, які перетворилися на важливий напрям розвитку місцевого самоврядування та розбудови громадянського суспільства. На сьогодні вже можна виділити та оцінити певні тенденції такого процесу (як позитивні, так і негативні). Серед позитивних тенденцій створення ОСН слід відзначити поширення та швидке зростання кількості ОСН з різними функціональними ознаками, суттєве підвищення їх ролі в соціально-економічному розвитку територій. До негативних тенденцій створення ОСН варто віднести певні правові колізії щодо нав’язування цим органам власних повноважень, надання їм характеру обов’язкових, що, на нашу думку, є неприпустимим і може призвести до гальмування їх розвитку. Дисертант не поділяє думку стосовно доцільності орієнтації ОСН на прибуткову діяльність, застерігає від їх перетворення депутатами місцевих рад на засіб успішного проведення власної виборчої кампанії, пропонує власні оцінки можливості і перспективи заміни ними райрад у системі управління містом.

Серед тенденцій розвитку ОСН, які за своєю сутністю є позитивним явищем, виділені та проаналізовані такі: перетворення ОСН на самодостатню впливову суспільну силу; комплексне вирішення проблем створення та функціонування ОСН; співпраця ОСН з державними органами; еволюційний процес формування у населення громадянської свідомості та самоврядної ініціативи, підвищення культури членів ОСН; програмно-цільове забезпечення розвитку ОСН; робота в комісіях; посилення громадсько-контрольних функцій ОСН; трансформація будинкових комітетів в об’єднання співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ); поліпшення методичного забезпечення діяльності ОСН. При виявленні зазначених вище тенденцій використані як напрацювання багатьох дослідників, так і враховане власне бачення автора.

Згідно з чинним законодавством ОСН наділені статусом самостійного суб’єкта місцевого самоврядування, що дає їм змогу вирішувати питання соціального, економічного та культурного життя громадян. ОСН відображають рівень демократизації на місцевому рівні і в державі в цілому. Досвід демократизації українського суспільства підтверджує, що демократія почи­нається “знизу”, тобто з особистої участі громадян у вирішенні конкретних життєвих питань, що безпосередньо стосуються умов їхнього життя. Таким чином, ОСН є необхідною ланкою реалізації зв’язку між мешканцями певної конкретної території та місцевою владою. Але нині ці органи ще не наділені правом реально впливати на ситуацію на місцях.

Органи самоорганізації населення можна віднести як до органів публічної влади, так і до різновиду громадського утворення, тобто до структур громадянського суспільства. Існує й інший погляд, згідно з яким ОСН відносять не до органів місцевого самоврядування, а до форм здійснення місцевого самоврядування. Різне розуміння сутності ОСН пояснюється їх досить складною громадсько-публічною природою, оскільки для них характерні окремі риси як органу публічної влади, так і громадської організації. Різне розуміння природи ОСН пояснюється не досить точним визначенням їх правового статусу. Так, Закон України “Про органи самоорганізації населення” від 11 липня 2001 р. фактично закладає “подвійне підпорядкування” ОСН: відповідним радам (п. 6 ст. 5), а також жителям, які обрали орган само­організації населення (п. 7 ст. 5).

Як показало експертне опитування, однією з перешкод ефективній діяльності ОСН є обмежена сфера їх діяльності. З одного боку, існує радянський досвід функціонування таких органів, а з другого – необхідно враховувати кардинально відмінний характер їх взаємовідносин із владою в сучасних умовах формування демократичної правової держави. Хоча чинне законодавство України і надає можливість створення ОСН з ініціативи громадян, позиція місцевої ради у цьому питанні має бути досить активною, зокрема стосовно захисту прав окремих категорій громадян. Для врахування інтересів більшості населення місцевій раді доцільно зважено користуватися наданим їй законом правом щодо обов’язкового отримання дозволу на реєстрацію ОСН. Потребує уваги й те, що в разі реєстрації значної кількості ОСН відповідні ради з об’єктивних причин не матимуть змоги належним чином співпрацювати з ними в індивідуальному порядку, що призведе до недостат­нього врахування пропозицій та звернень громадян.

У розділі зазначається, що досі інструменти та інститути “відкритої влади” (громадські слухання, круглі столи, обговорення місцевих ініціатив, місцеві референдуми тощо) залишаються недостатньо задіяними. А вони могли б стати джерелом консультативної інформації. Крім того, участь у цих інститутах громадян дає змогу враховувати соціальні чинники в процесі планування, мінімізувати соціальні та політичні ризики внаслідок ухвалення та реалізації управлінських рішень тощо.

За умов певної політико-правової нестабільності в суспільстві та державі, розвиткові ОСН перешкоджає розуміння частиною населення їх місця та ролі як таких, що певним чином протистоять державі, її виконавчим органам на місцях, а також у деяких випадках – одне одному. Досвід провідних демо­кратичних держав свідчить, що усвідомлення громадянами потенціалу та можли­востей ОСН у взаємодії з місцевою владою сприяє ефективному спільному вирішенню проблем місцевого розвитку, які виникають з часом.

Обгрунтування напрямів функціонування й подальшого розвитку ОСН в Україні відкриває можливості щодо: створення нових і модернізації діючих механізмів реалізації місцевої демократії; залучення територіальних громад до безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення і, таким чином, наближення процесу прийняття рішень про надання відповідних громадських послуг до їх споживачів; значного розвантаження виконавчих органів місцевого самоврядування завдяки відстороненню від розгляду питань місцевого значення, які можуть бути успішно вирішені самим населенням, шляхом передачі відповідних повноважень, фінансових та матеріальних ресурсів органам самоорганізації населення.

Наголошується на тому, що нормативно-правові акти, які регулюють створення та діяльність ОСН, потребують удосконалення та узгодження положень, які визначають їх роль і місце в системі місцевого самоврядування. Крім того, необхідно привести національне законодавство у відповідність із ратифіко­ваними Україною міжнародно-правовими актами, зокрема з Європейською хартією місцевого самоврядування.