ВИТЕВСКИЙ АЛЕКСАНДР ЕВГЕНЬЕВИЧ СТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ

Короткий зміст

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертации,

охарактеризована степень научной разработки проблемы, определены цели,

предмет, задачи исследования, методологические и теоретические основы,

научная новизна и практическая значимость, формулируются положения,

выносимые на защиту, указываются направления апробации и внедрения

полученных результатов.

Глава первая "Период теоретических идей, практических решений,

предшествующих созданию конституционного правосудия в России"

посвящена анализу вопросов, связанных с понятийным аппаратом, идеями,

практическими решениями конституционного правосудия в монархический и

советский периоды нашей страны.

Рассматриваются отправные, исходные понятия, на которых

основывается конституционное правосудие. Таковыми являются правовая

13

охрана конституции, конституционный контроль и надзор. Один из

центральных здесь вопросов – к какому виду отнести конституционный

контроль. Высказываются различные точки зрения. Одни ученые определяют

его как часть судебной власти. Другие считают, что конституционный

контроль находится над тремя властями, вместе с тем в полной мере не

являясь "четвертой властью". Третьи рассматривают конституционный

контроль в широком значении этого понятия, охватывающем наряду с

судебным конституционным контролем и иные формы, как особую власть –

контрольную. Четвертые говорят о контрольной власти как о

рассредоточенной ветви власти, осуществляемой только теми специальными

органами, которым закон предписывает осуществление конституционного

контроля в целом или по отдельным конституционным вопросам. Наиболее

обоснован, удачен подход к данным проблемам В.Е.Чиркина, который

отмечает, что для выделения контрольной ветви власти следует определить,

что такое вообще ветвь власти. В литературе этого не сделано. Однако, если

исходить из признаков, предложенных В.Е.Чиркиным, можно обсуждать

вопрос о выделении такой ветви власти, имея в виду многие ее особенности,

в том числе организационную рассредоточенность. Конституционное

правосудие, по его мнению, только часть этой ветви1.

Важное значение имеет вопрос о разновидностях конституционного

правосудия, сложившихся в мировой практике, с точки зрения того, какими

судами осуществляется данная деятельность. Первая – наиболее старая, -

называется "американской" в связи с тем, что она возникла в годы

колонизации Северной Америки. Ее особенность состоит в том, что здесь

основные функции по осуществлению конституционного контроля

осуществляются обычными судами, то есть теми судами, основной задачей

которых является рассмотрение уголовных, гражданских дел. Сегодня такая

система существует прежде всего в большинстве стран англосаксонской

системы права (Австралия, Индия, США, Южно-Африканский Союз и др.), в

1 Сравнительное конституционное право: Учебное пособие, / Отв. ред. В.Е.Чиркин. - М., 2002. - С.93.

14

скандинавских странах, в значительной части латиноамериканских

государств (Аргентина, Бразилия, Колумбия и др.). При этом следует

отметить, что если в США, Норвегии, Японии конституционный контроль

вправе осуществлять все обычные суды, начиная высшим и кончая низшим,

то в некоторых странах, например в Индии, Ирландии, Мальте, Эстонии,

только высшими судами, в федерациях – высшими судами штатов с

окончательным решением, которое принимает верховный суд государства

(Индия, Канада, Малайзия).

Вторая разновидность судебного конституционного контроля

характеризуется в научной литературе как "австрийская", "европейская". Ее

основное отличие состоит в том, что судебный конституционный контроль

осуществляется специализированным судебным органом, образованным

исключительно для выполнения данной функции. Первый такой орган был

создан в 1920 г. в Австрии (отсюда название "австрийская" система).

Создание специализированных органов конституционного правосудия в

межвоенный период было ограниченным. После Второй мировой войны они

получили широкое распространение в мире (например, Италия – в 1947 г.,

Германия – в 1949 г., позднее – Португалия, Турция и другие страны

Европы). Такого рода органы действуют во многих государствах Азии,

Африки, Латинской Америки.

В последнее двадцатилетие специализированные органы

конституционного контроля были учреждены в большинстве бывших

республик СССР, которые сегодня являются самостоятельными

государствами. То же самое имеет место в современных странах Восточной

Европы – Болгарии, Венгрии, Румынии, Словакии и др. Специализированные

органы конституционного контроля имеют различные названия. Наиболее

распространенное – конституционный суд.

В ряде стран в сфере правовой охраны конституции действуют так

называемые квазисудебные органы. Они также имеют различные

наименования. Наиболее распространенное – Конституционный совет

15

(Франция, Казахстан, Сенегал, Тунис и др.). В научной литературе отмечены

определенные отличия в организации и деятельности конституционных

судов и конституционных советов. Так, конституционные суды обычно

назначаются парламентом, а конституционные советы, как правило,

назначаются различными ветвями власти; конституционные советы, в

отличие от многих конституционных судов, рассматривают

конституционность не только правовых актов, но и определенных действий;

конституционные советы рассматривают конституционность закона до его

подписания и промульгации президентом, то есть когда закон еще не вступил

в силу; в конституционных советах нет состязательного процесса, они

работают по системе досье; модель конституционного совета

предусматривает, что некоторые особо важные законы до их подписания

главой государства в обязательном порядке направляются на заключение в

конституционный совет.

В монархической России фактически не было конституции. В связи с

этим вопрос о реальном, практическом конституционном правосудии

снимается. Однако в данный период имели место практические решения,

выдвигались конституционные идеи, проекты, касающиеся органов

государственной власти, законотворчества, надзора, контроля в области

права. Это оказало значительное влияние на дальнейшее развитие в нашей

страны правовой охраны конституции в целом, конституционного

правосудия, в частности.

Так, в "Русской Правде" декабриста П.И.Пестеля в системе разделения

властей предполагалась "блюстительная" власть, которая возлагалась на

Верховный Собор, который наделялся правом утверждения принятых

Народным вече законов, не вникая в их содержание, анализируя одну их

форму в целях соблюдения законности. И только после этого закон получал

действительную силу. Такие полномочия дали возможность советскому

исследователю Н.Я.Куприцу характеризовать Верховный Собор как

16

"своеобразный орган конституционного надзора"2. В наши дни ученый-

юрист М.А.Митюков отмечает, что с позиции современной доктрины

конституционного права по проекту П.И.Пестеля предполагалось создать

специализированный орган, осуществляющий предварительный формальный

конституционный контроль3.

Особый интерес представляет подготовленный либералами в 1904 -

1905 гг., "Проект Основного закона Российской империи", в котором

достаточно всесторонне урегулированы вопросы конституционного

судопроизводства. Органом, действующим в данной области, определялся

Верховный суд. Главная его задача – охрана Основного закона от нарушений

и разрешение споров о его исполнении. В связи с этим Верховный суд

наделялся достаточно мощными полномочиями: отмена правительственных

распоряжений, несогласованных с законом; отмена правительственных

распоряжений и судебных приговоров, основанных на распоряжениях,

противоречащих основным государственным законам или изданных с

нарушением установленного порядка законодательства; отмена незаконно

проведенных выборов в Государственную Думу; разрешение всех

возникающих споров об исполнении Основного государственного закона.

Таким образом, мы имеем дело со специализированным органом

конституционного контроля, осуществляющим эту деятельность в форме

конституционного правосудия. В научной литературе обоснованно

отмечается, что данный проект пошел дальше американской системы

конституционного контроля. По нему Верховный суд – это орган, созданный

исключительно для выполнения функций проверки соответствия

конституции иных законодательных актов. Такая идея нашла в дальнейшем

свое воплощение в европейской модели конституционного контроля, и в

частности в России, – в создании специализированных конституционных

судов4.

2 Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. - М., 1980.- С.41-42.

3 Митюков М.А. К истории конституционного правосудия России.- М., 2002.- С.22.

4 Шульженко Ю.Л. Вопросы правовой охраны конституции в дореволюционной России // Конституционный

строй России.- М., 2003.- Вып.4 - С.29.

17

Проблемы конституционного правосудия были в центре внимания

дореволюционных российских ученых-юристов. Анализ данных вопросов

строился главным образом на основе глубокого и всестороннего изучения

американского и европейского опыта в данной области. Особые

предпочтения отдавались американской модели. Ставился и вопрос о

создании специализированного органа конституционного контроля –

конституционного суда (трибунала). А.Ященко это связывал с федеративной

формой государственного устройства. В связи с этим он отмечал: "Очень

существенной гарантией точного соблюдения компетенции как с

автономической, так и с федеративной точки зрения, является то, чтобы

споры о компетенции в пределах данной конституции разрешались не одной

из спорящих сторон, а особым беспристрастным учреждением, верховным

конституционным судом. Такой конституционный трибунал может быть как

в спорах о федеральной компетенции…, так и в спорах об автономной

компетенции, т.е. в конфликтах между общегосударственной и местной

властями…"5. Таким образом, следует констатировать, что подавляющее

большинство дореволюционных ученых-юристов высказывались за наличие

конституционного контроля в судебной форме.

Фактически весь социалистический период в нашей стране не было

конституционного правосудия. Правовая охрана Основного закона

осуществлялась в различных формах конституционного контроля и надзора.

В реальности они носили формальный характер и были неэффективны.

Вместе с тем ряд практических решений, теоретических подходов имеет

определенное значение для дальнейшего становления в будущем

конституционного правосудия в России.

В связи с этим обратим внимание на особенность правовой охраны

Основного закона в период 1923-1933 гг. Она состоит в том, что

определенные функции в данной сфере выполнял Верховный Суд СССР.

Окончательное конструирование здесь его правовой базы было завершено

5 Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства.- Юрьев, 1912.- С.352.

18

Наказом Верховному Суду СССР 1924 г. Этот акт явился прямым развитием

и дополнением Конституции СССР 1924 г. Верховный Суд СССР имел

следующие полномочия по правовой охране Основного закона: давал

руководящие разъяснения и толкования общесоюзного законодательства

Верховным судам союзных республик по предложению ЦИК СССР и его

Президиума, центральных исполнительных комитетов союзных республик,

по представлению прокурора Верховного Суда СССР или прокуроров

союзных республик; заключения о законности с точки зрения Конституции

СССР постановлений центральных исполнительных комитетов и советов

народных комиссаров союзных республик, а также СНК СССР, давались

судом Президиуму ЦИК по его требованию; представления пленарных

заседаний Верховного Суда СССР о приостановлении и отмене

постановлений, действия и распоряжений центральных органов и отдельных

народных комиссаров СССР (кроме постановлений ЦИК СССР и его

Президиума) по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР

представляются в Президиум ЦИК СССР по собственной инициативе

Верховного Суда СССР и по предложениям центральных органов союзных

республик, прокурора Верховного Суда СССР и прокуроров союзных

республик. Таким образом, деятельность Верховного Суда СССР носила

характер конституционного надзора, а не контроля, а тем более

конституционного правосудия. Данный орган фактически не принимал

никаких окончательных решений в сфере правовой охраны Основного

закона. Здесь он выступал как консультативный орган при Президиуме ЦИК

СССР.

Вопросы правовой охраны основного закона обсуждались в первой

половине 60-х годов Конституционной комиссией, созданной для подготовки

нового Основного закона СССР. Ею было разработано несколько проектов,

наибольший интерес из которых представляет именуемый в научной

литературе "окончательный" проект Конституции, датированный 1964 г. В

нем содержится специальная глава XVIII "Государственный

19

Конституционный Суд". Этот орган создавался на срок полномочий

Верховного Совета СССР. В его состав входили Председатель Верховного

Суда СССР, председатели Верховных судов союзных республик и другие

лица. Создавался данный орган Верховным Народным Советом СССР.

Порядок его деятельности регулировался регламентом Верховного

Народного Совета СССР. Устанавливались и полномочия Государственного

Конституционного Суда. Это осуществление наблюдения за точным и

неукоснительным соблюдением Конституции СССР; дача по требованию

Верховного Народного Совета СССР и его Президиума заключения о

законности тех или иных решений союзных республик с точки зрения

Конституции СССР; рассмотрение вопросов отношений между отдельными

союзными республиками и Союза ССР с отдельными союзными

республиками в случае возникновения споров; доклады о результатах

рассмотрения вопросов о спорах Верховному Народному Совету СССР, а в

период между сессиями – Президиуму Верховного Народного Совета СССР.

Данный проект сохранял функции верховного конституционного

контроля за Верховным Народным Советом СССР и его Президиумом. Таким

образом, Государственному Конституционному Суду придавалась

второстепенная, подчинительная роль под эгидой последних. Статус

Государственного Конституционного Суда был во многом аналогичен

статусу Верховного Суда СССР в 1924-1933 гг. в области конституционного

надзора.

Следующий период развития института правовой охраны конституции,

конституционного правосудия связан с подготовкой и принятием в 1977 г.

нового Основного закона СССР. Следует отметить, что еще в 60-70-х годах

появился в партийных кругах ряд документов, касающихся данной

проблематики. В 1969 г. рабочей группой подготавливается записка

"О некоторых конституционных вопросах", предлагающая создание в

Верховном Совете СССР специальной Коллегии по конституционному

надзору. В 1974 г. представляется рабочей группой предварительный вариант

20

проекта Конституции СССР. Он уже предполагал создание Комитета

конституционного надзора. Его полномочия сводились к следующему:

наблюдение за соответствием конституций и законов союзных республик

Конституции и законам СССР; внесение в Верховный Совет СССР

предложений о толковании Конституции СССР и об отмене

неконституционных актов; дача заключений о соответствии проектов

законов, внесенных на рассмотрение Верховного Совета СССР, Конституции

СССР. В состав Комитета входит 24 члена из числа государственных,

общественных деятелей, специалистов в области государственно-правового

строительства. Все они избираются Верховным Советом СССР. Заметим, что

в проекте было определено, что контроль за соблюдением Конституции и

принятием решений по вопросу о конституционности законов СССР

осуществляется парламентом СССР. Таким образом, и здесь Комитет

конституционного надзора – орган конституционного надзора.

Дальнейшие события свидетельствуют о достаточно острых спорах по

вопросам правовой охраны конституции. Результатом этого явилось то, что в

проекте Конституции СССР, вынесенном на всенародное обсуждение, не

было уже раздела о конституционном контроле, статей о Комитете

конституционного надзора.

Вторая глава "Период практического создания конституционного

правосудия в России" посвящена анализу вопросов, связанных с созданием

реальной правовой охраны конституции на этапе перестройки и прежде всего

организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР,

созданием и функционированием Конституционного Суда РФ, становлением

конституционного (уставного) правосудия в субъектах РФ.

Этап практического создания органов конституционного правосудия в

нашей стране связан с перестройкой, начавшейся в 1985 г. Реформы в данной

области носили многоэтапный характер. Их анализ свидетельствует о том,

что центральное место здесь было отведено созданию Комитета

конституционного надзора СССР. Данный орган начал свое

21

функционирование в мае 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР

наделялся следующими полномочиями. Он рассматривал вопросы о

соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, иных актов,

внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также

законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР,

и конституций союзных республик; осуществлял надзор за соответствием

Конституции СССР и законам СССР принятых Съездом народных депутатов

СССР, Верховным Советом СССР законов и иных актов, постановлений

Совета Союза и Совета Национальностей, проектов актов, вносимых на

рассмотрение данных органов; осуществлял надзор за соответствием указов

Президента СССР Конституции СССР и Законам СССР.

Комитет осуществлял надзор за соответствием конституции и законам

СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом

СССР, законов союзных республик, постановлений и распоряжений Совета

Министров СССР, международных договоров и иных обязательств СССР,

союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение,

руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР, имеющих

нормативный характер, актов Генеральной прокуратуры СССР, Главного

государственного арбитра СССР, нормативно-правовых актов других

органов государства, общественных организаций, в отношении которых в

соответствии с Конституцией СССР не осуществляется прокурорский надзор.

Определялся круг актов, на которые не распространялся надзор Комитета

конституционного надзора СССР в силу их специфики: приговоры и иные

решения судов, решения органов следствия, прокуратуры, государственного

арбитража по гражданским, уголовным, административным, арбитражным

вопросам.

Далее Комитету конституционного надзора СССР предоставлялось

право рассмотрения разногласий между Союзом СССР и

республиками, между союзными республиками, между союзными

республиками и национально-государственными, национально-

22

территориальными образованиями по поводу конституционности актов,

принятых их органами государственной власти и управления; право на

законодательную инициативу; права в процессе смещения Президента СССР

с его должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.

Комитет в большей степени наделялся надзорными функциями, в меньшей –

контрольными. Таким образом, его можно характеризовать как надзорно-

контрольный орган в сфере правовой охраны Основного Закона СССР. В

целом сам факт создания Комитета конституционного надзора СССР стал

определенным шагом на пути формирования в нашей стране правового

государства, совершенствования правовой охраны Основного Закона,

повышения авторитета конституции, укрепления ее верховенствующего

положения в иерархии правовых актов, создания в дальнейшем реального

конституционного правосудия.

В годы перестройки начала складываться система органов

конституционного контроля и в союзных республиках СССР.

Предполагалось, что такого рода республиканские органы будут

самостоятельны и подчинены только конституции. Не исключалась

возможность копирования общесоюзной системы в данной области. Однако в

дальнейшем в научной литературе стали высказываться и предложения о

возможности создания в республиках конституционных судов. На практике

стала четко прослеживаться тенденция отказа от ранее принятого

копирования в республиках того или иного союзного института. Это – яркое

проявление процесса суверенизации субъектов Федерации. Так, в РСФСР

первоначально предполагалось создание Комитета конституционного

надзора РСФСР. Однако этого не произошло. Избирается более

перспективный, эффективный путь обеспечения правовой защиты

Конституции – Конституционный Суд. Такой подход реализуется в

законодательстве в декабре 1990 г.

Россия была одной из первых республик, которая приняла еще в рамках

Советского Союза решение о создании специализированного органа

23

судебного конституционного контроля – Конституционного Суда РСФСР и

воплотила его в жизнь. Первое его заседание состоялось в январе 1992 г.

Законодательство определило сущность и характер Конституционного Суда

РФ. Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. характеризует его как орган

судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля,

осуществляющий судебную власть в форме конституционного

судопроизводства.

Конституционный Суд РФ наделялся мощными и эффективными

полномочиями: разрешал дела о конституционности актов федеральных

органов государственной власти, органов субъектов РФ, политических

партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики;

рассматривал споры о компетенции между федеральными государственными

органами, между государственными органами РФ и государственными

органами субъектов РФ, между государственными органами субъектов РФ;

давал заключение о наличии у соответствующего федерального

должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья

осуществлять связанные с его должностью полномочия, о наличии основания

для отрешения от должности соответствующего федерального должностного

лица, а также должностного лица субъекта РФ, о конституционности

подписанных международных договоров РФ до их ратификации или

утверждения; рассматривал иные дела, если это предусмотрено законами и

не противоречит его юридической природе.

Анализ полномочий, санкций, практики деятельности

Конституционного Суда в 1992-1993 гг. свидетельствует о том, что им была

проведена достаточно объемная работа по конституционному контролю.

Создание, деятельность такого органа – это значительный шаг в деле

строительства демократического правового государства, новой правовой

системы.

Вместе с тем в деятельности Конституционного Суда РФ стали

проявляться негативные тенденции, особенно в 1993 г. Главная из них

24

состояла во все большем его вовлечении в политическую борьбу, в

сползании с позиций права в сферу политики и тем самым постепенное

превращение его из органа правосудия в орудие политики6.

Специализированный орган конституционного контроля также стал

нарушать правовые нормы, которые регулировали его деятельность. В

результате Конституционный Суд оказался в состоянии глубокого кризиса.

5 октября 1993 года он принимает заявление о сложении с себя функций

проверки конституционности нормативных актов и международных

договоров, что аргументировалось необходимостью обеспечения правовым

путем преемственности конституционного правосудия в нашей стране. В

октябре 1993 г. Президент РФ принимает Указ № 1612 "О Конституционном

Суде Российской Федерации", в котором констатировалась невозможность

деятельности Конституционного Суда в неполном составе и созыва его

заседаний до принятия новой Конституции России. Фактически

Конституционный Суд образца 1991 г. прекратил свою деятельность.

Принятая в 1993 г. новая Конституция РФ закрепила факт

существования Конституционного Суда РФ, установила основы его

функционирования. В 1994 г. принимается новый конституционный закон о

Конституционном Суде РФ. В феврале в Совете Федерации завершилось

полное формирование состава Конституционного Суда. 23 марта 1995 г.

состоялось первое заседание в его новом составе.

Законодательство четко определяет сущность, характер, место

Конституционного Суда РФ в системе органов государственной власти.

Статья Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гласит:

"Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган

конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий

судебную власть посредством конституционного судопроизводства". В этом

определении еще раз четко подчеркнут двоякий характер Конституционного

Суда РФ как судебного органа и как органа конституционного контроля.

6 Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы).- М., 2001.- С.21-22; Баглай М.В.

Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.– 2-е изд.- М., 1999.- С.645-646.

25

Данный Закон не содержит положения Закона о Конституционном Суде

1991г., характеризующего данный орган как высший орган судебного

конституционного контроля. Этим подчеркивается равенство всех органов,

осуществляющих конституционный контроль, что в полной мере

соответствует принципу разделения властей.

По сравнению с Конституцией РСФСР 1978г., законом о

Конституционном Суде РФ 1991г., Конституция РФ 1993г., закон о

Конституционном Суде РФ 1994г. внесли существенные изменения в

полномочия данного органа. В научной литературе мы встречаем различные

их классификации. Наиболее удачной, развернутой, наиболее полной, с

нашей точки зрения, является классификация, предложенная

С.А.Авакьяном7. Он выделяет девять групп полномочий Конституционного

Суда РФ: 1) дела о соответствии Конституции РФ определенных видов

юридических актов; 2) споры о компетенции, разрешаемые

Конституционным Судом РФ; 3) проверка Конституционным Судом РФ

конституционности закона, примененного или подлежащего применению в

конкретном деле; 4) толкование конституции РФ; 5) заключение

Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка

выдвижения обвинения Президента РФ; 6) решение Конституционного суда

РФ о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума

Российской Федерации; 7) осуществление Конституционным Судом РФ

права законодательной инициативы; 8) направление Конституционным

Судом послания Федеральному собранию РФ; 9) иные полномочия

Конституционного Суда РФ.

Таким образом, Конституция РФ 1993 г., Федеральный

конституционный закон о Конституционном суде РФ 1994 г., во-первых,

расширили полномочия этого органа путем предоставления ему новых прав –

проверки конституционности законов по запросам обычных судов, право

толкования Конституции РФ. Это важнейшие факторы, которые

7 Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс.- М., 2005. Т.2 - С.606-617.

26

способствовали усилению роли и престижа Конституционного Суда. Во-

вторых, были приняты меры по деполитизации его деятельности путем

исключения из компетенции данного органа рассмотрения дел о

конституционности партий, общественных объединений, о

конституционности действий и решений всех высших должностных лиц РФ

и ее субъектов, а также дача заключений о наличии оснований для их

отрешения от должности.

В соответствии со ст.3 Закона "О Конституционном Суде" 1994 г. этот

орган решает исключительно вопросы права. Он воздерживается от

установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях,

когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Современная действительность свидетельствует об эффективной

деятельности Конституционного Суда РФ. Несмотря на трудности, с

которыми сталкивается реализация значительной части решений,

принимаемых Конституционным Судом РФ, недостатки в организации его

работы, "есть достаточные основания сказать, что конституционное

правосудие в России состоялось и общие усилия всех государственных

органов в последнее время создали необходимые предпосылки, чтобы в

стране окончательно утвердились начала правового государства"8.

Процесс создания специализированных органов конституционного

контроля, зачатков конституционной юстиции в субъектах Российской

Федерации, как отмечалось ранее, был начат в 1989-1990 гг. Он был связан с

созданием или декларированием в ряде автономных республик РСФСР, по

примеру союзного уровня, квазисудебных органов правовой защиты

Основного Закона – комитетов конституционного надзора с постепенной

переориентацией на новую форму – конституционные суды.

Следующий этап в становлении и развитии конституционного

(уставного) судопроизводства охватывает 1991-1993 гг. На данный процесс

огромное влияние оказал ряд важных правовых актов, принятых в эти годы.

8 Баглай М.В. Конституционное правосудие в России состоялось // Российская юстиция.– 2001.- № 10 - С.4.

27

Центральное место здесь занимает Федеративный договор, подписанный

весной 1992г. В практическом плане в подавляющем большинстве республик

РФ, в сфере правовой охраны конституции, конституционного правосудия

был взят курс на создание специализированных органов – конституционных

судов. На федеральном уровне о них официально впервые упоминается в

Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991г. К осени

1993г. конституционные суды были созданы (или их создание

предусматривалось в конституции) в Республиках Башкортостан, Дагестан, в

Кабардино-Балкарской Республике, в Мордовии, Саха (Якутии), Татарстане,

в Чеченской Республике. В ряде республик, например в Дагестане,

Татарстане, принимаются специальные законы об организации и

деятельности конституционных судов. Особенность этого процесса в

республиках РФ состояла в том, что конституционные суды, а точнее их

учреждение являлись инициативой самих субъектов Российской Федерации.

Второй этап охватывает следующие временные рамки – 1993-1996 гг.

Его начало связано с принятием в 1993г. новой Конституции РФ.

1993-1996гг. характеризуются в целом продолжением процесса создания

конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. При

этом следует отметить, что динамика здесь была различной. Наиболее

интенсивной она была в республиках Бурятии, Карелии, Коми, где основы

организации и деятельности конституционных судов были закреплены в

конституциях, приняты специальные законы о таких судах, сформирован их

рабочий состав и рассмотрены первые дела. Таким образом, здесь была

начата конституционными судами конкретная, реальная, практическая

работа. В республиках Адыгея, Марий Эл закрепляется статус

конституционных судов в конституциях, принимаются специальные законы о

таких судах, формируется их рабочий состав. В республике Хакасия,

Алтайском, Красноярском краях, Амурской, Воронежской, Московской,

Мурманской, Новосибирской, Свердловской, Томской, Тюменской областях

лишь закрепляются основы организации и деятельности конституционных

28

(уставных) судов в их конституциях (уставах) (в Тюменской области данный

орган именуется Судебной палатой). Имели место на рассматриваемом этапе,

с нашей точки зрения, и негативные тенденции, связанные с достаточно

поздними сроками реального начала деятельности конституционных судов,

упразднением созданных конституционных судов и др. Так, созданный еще в

1992 г. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики только в

июле 1994 г. рассматривает первое дело. В феврале 1994 г. в Мордовии

законом упраздняется учрежденный ранее ее Конституционный Суд.

Начало следующего этапа, который длится по настоящее время,

связано с принятием в конце 1996 г. Федерального конституционного закона

"О судебной системе Российской Федерации". Именно он поставил точку в

дискуссии о легитимности конституционных (уставных) судов. Они были

законодательно признаны как реальность судебной системы Российской

Федерации. Закон о судебной системе РФ 1996 г. стал дальнейшим шагом по

пути практического создания конституционных (уставных) судов в субъектах

РФ. В 1998 г. такие органы образуются в Республике Марий Эл,

Свердловской области; в 2000 г. – в городе Санкт-Петербурге; в 2003 г. – в

Республике Тыва, Калининградской области. Определенные изменения

происходят в организационной форме ранее действовавших

специализированных органов правовой охраны конституций ряда субъектов

РФ. Это касается прежде всего преобразования ранее действовавших

комитетов конституционного надзора в конституционные суды. Это было

сделано в 2000 г. – в Адыгее, Северной Осетии-Алании, Татарстане. В

Иркутской области с 1998 г. предусмотрено образование Уставного суда

вместо ранее функционировавшей Уставной палаты. Вместе с тем в ряде

субъектов продолжают существовать лишь определенные предпосылки для

формирования конституционных (уставных) судов: учреждение судов и

принятие соответствующих законов о них (Ингушетия, Красноярский край,

Курганская, Тюменская области и др.); только учреждение названных судов,

то есть признание их необходимости в своих конституциях (уставах) (Алтай,

29

Хакасия, Краснодарский, Приморский края, Архангельская, Воронежская,

Пермская области, Еврейская автономная область, Корякский автономный

округ и др.). Таким образом, на 1 января 2004 г. было 15 субъектов

Российской Федерации, где действовали конституционные (уставные) суды.

В 41-м субъекте законодательно выражены намерения сформировать их. В

остальных случаях, то есть в 33-х субъектах Федерации, вопрос об

учреждении указанных судов или иных органов конституционного контроля

остается открытым9.

Определенные, положительного плана незначительные сдвиги

происходят в последующие три года. На 1 января 2007 г. в 56 конституциях и

уставах предусмотрено создание судебных органов конституционного

контроля. В 25 субъектах приняты законы о конституционных (уставных)

судах. Число действующих судов в 2006 г. пополнилось – 11 ноября 2006 г.

приступил к работе Конституционный Суд Чеченской Республики. Он стал

16-м судебным органом конституционного контроля в числе действующих в

субъектах Российской Федерации.

Законодательство субъектов РФ определяет сущность

конституционных (уставных) судов. Здесь, с нашей точки зрения, имеется

два основных решения. Во-первых, четкое фиксирование таких органов в

качестве судебных, например, в Бурятии, Карелии. Во-вторых, отражение

двоякой сущности конституционных (уставных) судов – как судебных

органов и как органов конституционного (уставного) контроля. Данный

подход более реалистичен. Он объективно отражает место и роль данных

органов в системе разделения властей. Примером здесь является ч.1 ст.1

Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики

Дагестан" 1996 г., которая гласит: "Конституционный Суд Республики

Дагестан является высшим судебным органом конституционного контроля,

9 Данные представлены по: Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации /

Российская юстиция.-2003.-№10.-С.67-68; Кряжков В. Конституционные (уставные) суды субъектов

Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия

субъектов Российской Федерации.- 2004.- № 2.- С.91-92.

30

осуществляющим судебную власть самостоятельно и независимо в форме

конституционного судопроизводства".

Вместе с тем следует отметить, что процесс создания конституционных

(уставных) судов в субъектах РФ носит в целом инертный, пассивный

характер. На этом фоне стали проявляться и негативные тенденции: застой

процесса территориального распространения конституционной юстиции;

упразднены, как отмечалось ранее, Конституционный Суд Мордовии и

Уставная палата Иркутской области, достаточно успешно

функционировавшая более двух лет; наблюдается массовое и весьма

продолжительное неисполнение положений конституций (уставов) о

создании данных органов в тех субъектах, которые юридически признали их

необходимость; Иркутская область вовсе отменила закон об уставном суде, а

Курганская и Тюменская области приостановили действие соответствующих

законов; в ряде конституционных (уставных) судов невысока динамика их

правосудной деятельности; слабо осведомляется население о наличии

возможности этих органов; возникают проблемы поиска ими места в системе

разделения властей регионов. Все это порождает тревожные, порой

пессимистические суждения.

Причины такой ситуации различны. Они всесторонне освещаются в

правовой научной литературе. Наиболее удачно и достаточно полно данная

проблема охарактеризована В.А.Кряжковым10, который разделяет такие

причины на несколько групп: интеллектуально-психологические – новизна

института, неясно, как он может быть "встроен" в региональную систему

власти и что от него можно ожидать; политические – отсутствуют

необходимая политическая культура и воля, властвующие структуры на

местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и в

дополнительных "контролерах"; не проявляет активности в данном

направлении федеральный центр; правовые – федеральный законодатель

только "наметил" контуры конституционной юстиции субъектов Федерации;

10 Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации.- М., 1999.- С.31.

31

остаются открытыми вопросы компетенции конституционного (уставного)

суда и статуса судей; кадровые – подобные суды нуждаются в специалистах

высокой юридической квалификации, в том числе государственно-правового

профиля, а их иногда просто нет; финансовые – для отдельных судов

субъектов Федерации дополнительный государственный институт может

рассматриваться как неоправданное бремя для регионального бюджета.

Заметим, что научное сообщество здесь едино. Создание конституционных

(уставных) судов в субъектах РФ, интенсификация данного процесса, по его

мнению, отвечает интересам как всей страны в целом, так и ее субъектов.