Чередников Антон Владимирович ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ

Короткий зміст

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются

цель и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет,

излагается методологическая и теоретическая основа, раскрываются научная

новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются

основные положения, выносимые на защиту, сообщается об апробации

результатов исследования.

В первой главе диссертации – «Публично-правовые основы

градостроительного зонирования» – рассматриваются конституционные

16

основы, источники и методы правового регулирования градостроительного

зонирования.

Первый параграф – «Конституционные основы градостроительного

зонирования» – посвящен комплексному исследованию конституционных

положений, обуславливающих правовое регулирование градостроительных

отношений.

Анализ содержащихся в Конституции Российской Федерации

представлений о земле и других природных ресурсах позволяет

последовательно выделить следующие их характеристики: естественное

богатство, ценность (достояние) всенародного значения; важнейшая часть

природы, среды обитания человека; природный ресурс, используемый в

качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве; основа

осуществления хозяйственной и иной деятельности. Эти особенности

определяют необходимость в специальном правовом регулировании процессов

образования и использования земельных участков как обособленных объектов

имущественных прав, когда требуется учесть уникальность природных

ресурсов, установить для их собственника дополнительные ограничения в

публичных интересах.

Указывается, что конституционная модель правового регулирования

отношений в сфере градостроительного зонирования основывается на нормах,

устанавливающих публично-правовой режим земли как природного объекта и

природного ресурса. Выявляется исходная концепция и основные начала

правового регулирования таких отношений, выраженные в нормах

законодательства о градостроительном зонировании.

Автор поддерживает позицию, согласно которой регулирование

отношений собственности и иных прав на землю должно осуществляться в

соответствии с положениями земельного, лесного, водного законодательства,

законодательства о недрах. Законодательство о градостроительной

деятельности наряду с экологическим и земельным законодательством,

17

является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации: субъекты Российской Федерации вправе восполнять

пробелы в правовом регулировании отношений градостроительного

зонирования.

Если основы правового режима земель определяются положениями

земельного законодательства, то конкретизация его содержания, особенности

установления правового режима земель муниципальных образований

урегулированы в законодательстве о градостроительной деятельности.

Высказывается мнение о том, что правовое регулирование отношений в сфере

градостроительного зонирования должно иметь приоритетной целью

обеспечение рационального использования и охраны земли и других

природных ресурсов исходя из представлений о них как о публичной ценности

(достоянии всенародного значения), важнейшей части природы, естественной

среды обитания человека.

Во втором параграфе – «Комплексная структура законодательства о

градостроительном зонировании» – обосновывается необходимость

применения в процессе правового регулирования отношений

градостроительного зонирования различных по отраслевой принадлежности

норм права. Исследуются источники правового регулирования

градостроительного зонирования, возможности нормотворческой деятельности

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного

самоуправления.

В многообразии источников правового регулирования

градостроительного зонирования выделяется занимающая значительный объем

совокупность норм земельного права. В качестве связующего звена во

взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей

законодательства оцениваются нормы Земельного кодекса Российской

Федерации. Во взаимосвязи с требованиями экологического и земельного

законодательства анализируются основные положения Градостроительного

18

кодекса Российской Федерации. Рассматриваются нормы иных федеральных

законов и подзаконных актов, подлежащих применению в процессе

определения правового режима земель.

Положения законодательства в области охраны окружающей среды и

природопользования выделяются как составляющие правовую основу

устойчивого развития. Автор полагает, что публично-правовые начала

законодательства о градостроительной деятельности определяют

необходимость закрепления приоритета норм земельного, лесного, водного

законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды в

регулировании отношений градостроительного зонирования.

В третьем параграфе – «Методы определения правового режима

земельных участков в процессе градостроительного зонирования» –

исследуются методы правового регулирования, применяемые в ходе

градостроительного зонирования.

Отмечается, что наиболее рельефно сочетание методов правового

регулирования общественных отношений в сфере использования и охраны

земель проявляется в процессе зонирования территорий, в качестве видовой

разновидности которого выделяется градостроительное зонирование.

При этом основной задачей процесса зонирования территорий при

достижении цели, установленной для территориального зонирования законом

(определение правового режима земель) видится эффективное использование

земли в различных ее качествах.

Посредством императивного и диспозитивного методов регулирования

отношений, возникающих при определении правового режима земель на основе

градостроительного зонирования, устанавливаются правовые рамки

землепользования, предоставляющие как возможности выбора видов

использования земли, так и подразумевающие запрет на осуществление

землепользования способами, выходящими за их пределы. Сочетание же

указанных методов выражается главным образом в установлении разрешенного

19

использования земельных участков, одним из критериев которого, по мнению

автора, является минимизация вреда, наносимого окружающей среде, в том

числе земле как природному объекту.

Диссертант приходит к выводу о том, что обусловленный публичными

интересами, градостроительный регламент в качестве фактора, определяющего

реализацию имущественных прав на земельные участки и расположенную на

них недвижимость, представляет собой заданный объем правомочий в

отношении конкретного земельного участка, произвольное увеличение

которого не допускается.

Вторая глава диссертации – «Особенности зонирования территорий

как средства обеспечения баланса публичных экологических и частных

интересов в использовании и охране земли» посвящена выявлению

содержания зонирования территорий как публично-правового способа

определения правового режима земель, проблемам обеспечения баланса

публичных экологических и частных интересов в этом процессе.

В первом параграфе – «Понятие, цели, виды зонирования территорий» –

осуществлено комплексное исследование основных положений федерального

законодательства и доктринальных представлений о зонировании территорий.

Однозначного подхода к содержанию понятия «зонирование территорий»

не существует как в имеющихся доктринальных представлениях, так и

действующем российском законодательстве. Автор полагает, что зонирование

территорий следует рассматривать в качестве комплексного правового

института, способа (совокупности правовых средств) определения правового

режима земельного участка, правовой процедуры.

Поскольку в силу своих природных свойств земля выступает всеобщей

основой для размещения объектов, необходимых для обеспечения

жизнедеятельности общества, а ее ограниченность в пространстве определяет

обладание любым лицом только какой-либо территориально ограниченной

частью земли, обращается внимание на возможность восприятия зонирования

20

территорий в качестве разновидности управленческой деятельности органов

публичной власти в сфере рационального использования и охраны земель.

Разрешенное использование рассматривается в работе в качестве

наиболее значимого правового результата зонирования территорий.

Практическое значение зонирования территорий заключается в определении

видов использования земельных участков, когда устанавливается право на

осуществление конкретных видов деятельности, реализуемых

правообладателем земельного участка. Юридически значимой характеристикой

разрешенного использования следует считать установленное в Земельном

кодексе Российской Федерации право выбора его видов лицами,

использующими земельные участки на законных основаниях (собственниками

земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами

земельных участков), без дополнительных разрешений и процедур

согласования.

Подчеркивается, что зонирование территорий городских и сельских

поселений является, в том числе, средством решения задач охраны

окружающей среды, рационального природопользования, обеспечения

экологической безопасности населения и территорий: разрешенное

использование земли предусматривает совокупность параметров и видов

допустимого использования полезных свойств земельного участка и

расположенных над и под его поверхностью природных ресурсов.

Во втором параграфе – «Зонирование территорий как публично-

правовой способ определения правового режима земель» – оцениваются

потенциальная эффективность градостроительного зонирования как способа

определения правового режима земель.

В условиях возрастания антропогенного воздействия на природные

компоненты окружающей среды определение правового режима земель

населенных пунктов обретает актуальность как особый порядок регулирования

жизнедеятельности людей в границах городских и сельских населенных

21

пунктов. Выделяется необходимость определения правового режима земельных

участков в результате комплексного учета различных условий с целью

выявления конкретных прав и обязанностей лиц, использующих их на

законных основаниях.

Доказывается, что гражданско-правовая атрибутивность прав на

земельные участки отражает лишь одну из возможных характеристик

правового режима земель (вещно-правовую) и не является доминирующей,

учитывая наличие целого ряда иных юридически значимых признаков –

экосистемная и жизнеобеспечивающая значимость земли, ее естественное

происхождение, незаменимость. Правовой режим земельных участков

определяется путем объединения представлений о земельном участке как

природном объекте, природном ресурсе и объекте недвижимого имущества, и,

соответственно – использованием правовых норм различной отраслевой

принадлежности (экологического, земельного, гражданского,

градостроительного и иного законодательства).

Соотношение земли (земельной территории) и земельного участка, в

составе которой он находится или из состава которой образуется,

рассматривается как соотношение общего и частного, где земельный участок

становится частным по отношению к общему не только в силу возможности его

использования, но и совершения иных действий (отчуждение, передача в

пользование, изменение границ и др.).

Согласно авторской позиции, установление правового режима земель

предполагает согласование в нормах права публичных и частных интересов,

что в результате определяет особенности реализации права собственности на

землю, прав на землю лиц – несобственников земельных участков, управления

в сфере использования и охраны земель, оборотоспособности земельных

участков. Неотъемлемым элементом правового режима земель признаются

установленные экологические ограничения прав лиц, использующих земельные

22

участки (установление зон с особыми условиями использования земель,

санитарных, охранных зон).

В третьем параграфе – «Особенности зонирования территорий

муниципальных образований» – градостроительное зонирование

рассматривается как особый вид зонирования территорий, применяемый в

муниципальных образованиях.

Автор рассматривает территорию поселения как единое целое, состоящее

из земель, отличающихся друг от друга качественно, по характеру их

использования. По мнению диссертанта, развитие как цель использования

земель населенных пунктов, преобладающих в составе территории поселения и

составляющих основу жизнедеятельности местного сообщества, должно

рассматриваться в контексте устойчивого развития, определяемого в

Градостроительном кодексе Российской Федерации и обеспечиваемого на

основе названных в нем средств.

Отмечается, что многообразие видов деятельности по использованию

земли, обусловленных целевым назначением земель населенных пунктов и

широким кругом субъектов, имеющих заинтересованность в использовании

недвижимости в поселениях, являются факторами, под влиянием которых

публичные и частные интересы становятся более выраженными, а процесс их

согласования усложняется. Обосновывается необходимость проведения

градостроительного зонирования на территориях поселений, поскольку в их

пределах рельефно выявляются требующие согласования публичные интересы

местного сообщества и частные интересы правообладателей земельных

участков и иной недвижимости.

Диссертант выделяет разрешенное использование и предельные размеры

земельных участков в качестве основных элементов структуры

градостроительного регламента, полагая, что на основе градостроительного

зонирования достигаются цели устойчивого развития территории

муниципального образования. При этом использование земельного участка как

23

объекта имущественных прав должно быть согласовано с процессом

устойчивого развития земельной территории, в составе которой он находится

или из состава которой образуется.

В четвертом параграфе – «Баланс публичных экологических и частных

интересов в правовом регулировании градостроительного зонирования» –

исследуется совокупность публичных и частных интересов, заложенных в

основу правового режима земель муниципальных образований, которые могут

быть обеспечены на основе градостроительного зонирования.

Как средство обеспечения баланса публичных экологических и частных

интересов градостроительное зонирование оценивается в качестве

межотраслевого института, посредством которого реализуются разнообразные

по отраслевой принадлежности правовые нормы.

Население муниципального образования рассматривается в качестве

субъекта публичного интереса в градостроительном зонировании, имеющего

заинтересованность в оптимальном соотношении эффективного использования

и охраны земель и других природных ресурсов на соответствующей

территории. Под публичными экологическими интересами в работе

понимаются осознанные потребности в сохранении благоприятного состояния

окружающей природной среды, обеспечения устойчивого функционирования

естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных

объектов.

По мнению диссертанта, публичные экологические интересы в границах

поселений обеспечиваются во многом за счет территорий, земли в составе

которых осуществляют функции экологического, санитарно-гигиенического и

рекреационного назначения (в том числе скверы, парки, городские леса). В

числе частных интересов исследуются экономические, интересы в оптимальной

структурированности пространства.

Третья глава диссертации – «Проблемы реализации публичных

экологических и частных интересов в градостроительном зонировании» –

24

отражает авторские позиции по вопросам реализации публичных

экологических и частных интересов в процедуре определения территориальных

зон и установления градостроительных регламентов, предоставления

земельных участков, развития застроенных территорий.

В первом параграфе – «Реализация публичных экологических и частных

интересов в процедуре определения территориальных зон и установления

градостроительных регламентов» – дается оценка процедурных предписаний

земельного и градостроительного законодательства о порядке определения

территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Автор полагает, что процедурные положения Земельного и

Градостроительного кодексов Российской Федерации в части разработки

правил землепользования и застройки (определение видов и состава

территориальных зон, установление на местности их границ, содержание

устанавливаемых градостроительных регламентов), имеют для органов

местного самоуправления преимущественно рекомендательный характер,

определяя лишь целевые приоритеты. Действующее законодательство

оставляет разработчикам правил землепользования и застройки широкие

пределы усмотрения в определении правового режима земель,

осуществляющих функции экологического, санитарно-гигиенического и

рекреационного назначения.

В земельном законодательстве и законодательстве о градостроительной

деятельности требуется наличие императивных предписаний, обязывающих

органы местного самоуправления соблюдать положения экологического

(природоохранного и природоресурсного) законодательства при разработке и

принятии правил землепользования и застройки, в соответствии с которыми

определяется правовой режим земельных участков и иных объектов

недвижимости.

По убеждению диссертанта, наиболее показательно возможные

негативные последствия отсутствия в законодательстве четких критериев для

25

определения правового режима земель проявляются в отношении земельных

территорий, на которых расположены городские леса, обладающие высоким

потенциалом к обеспечению публичного экологического интереса, не

утрачивая при этом характеристик объекта хозяйственного использования.

Обосновывается обязанность субъектов процесса разработки и

утверждения правил землепользования и застройки по обеспечению сохранения

и развития городских лесов, предполагающая запрет хозяйственной и иной

деятельности, оказывающей на них негативное воздействие и препятствующей

осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и

рекреационного назначения. Делается вывод о том, что разрешенное

использование земельных участков в рекреационных зонах, включающих

территории, занятые городскими лесами, должно предполагать сведение к

минимуму нанесения вреда окружающей среде и здоровью человека,

обеспечение права граждан пребывать в лесах, запрет строительства.

Во втором параграфе – «Реализация публичных экологических и

частных интересов в процессе предоставления земельных участков, развития

застроенных территорий» – рассматриваются проблемы реализация публичных

экологических и частных интересов, возникающие при образовании земельных

участков, предоставлении земельных участков из земель, находящихся в

государственной или муниципальной собственности, организации развития

застроенных территорий.

Как полагает диссертант, градостроительное зонирование, обеспечивая

реализацию права собственности на земельные участки с одновременным

сохранением устойчивости присущих им свойств публичного блага (основы

экологического благополучия людей), должно гарантировать эти требования в

обороте земельных участков. Делаются выводы о необходимости ограничения в

обороте земельных участков в составе территорий поселений, находящихся в

государственной или муниципальной собственности, включенных в зоны

рекреационного назначения, зоны особо охраняемых природных территорий.

26

По мнению автора, на территориях поселений не может осуществляться

предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной

или муниципальной собственности, в отсутствие правил землепользования и

застройки за исключением случаев, установленных федеральными законами

(предлагаемые правила не применяются в отношении земельных участков, на

которые действие градостроительного регламента не распространяется или для

которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также в

случаях, когда земельные участки уже были предоставлены до введения в

действие ЗК РФ на правах, в отношении которых законодательством

установлена возможность их переоформления на право собственности или

иные виды прав, предусмотренные ЗК РФ).

Наличие градостроительного зонирования должно стать обязательным

условием, в соответствии с которым осуществляется предоставление в

границах территорий поселений земельных участков (находящихся в

государственной или муниципальной собственности) для любых целей.

В третьем параграфе – «Эффективность публичных слушаний в

обеспечении баланса публичных экологических и частных интересов в

градостроительном зонировании» – оценивается место и роль публичных

слушаний в процессе проведения градостроительного зонирования (принятия

правил землепользования и застройки), анализируется их организационно-

правовой механизм.

Диссертант проводит исследование публичных слушаний в качестве

необходимого этапа в процессе градостроительного зонирования, имеющего

целью получение достоверного (вызывающего доверие), корректного и

легитимного вывода о согласии либо несогласии (причинах несогласия)

населения по проекту правил землепользования и застройки. Выявляется роль

публичных слушаний в обеспечении права каждого на благоприятную

окружающую среду.

27

По итогам проведенного анализа правовое регулирование института

публичных слушаний в градостроительном зонировании характеризуется

автором как недостаточное. В законодательстве отсутствуют требования к

объему информации о проекте правил землепользования и застройки,

выносимой на публичные слушания, критерии оценки и формы реагирования

разработчиками правил землепользования и застройки на возражения,

замечания, предложения участников публичных слушаний.

Обосновывается целесообразность определения в федеральном

законодательстве понятия «доработка проекта правил землепользования и

застройки». Поступившие предложения в обязательном порядке должны быть

отмечены в протоколе публичных слушаний, в заключении должна быть дана

их оценка и содержаться рекомендации уполномоченному лицу по принятию

решения в отношении рассматриваемого проекта решения (акта).

Предлагается предусмотреть в Градостроительном кодексе Российской

Федерации необходимость мотивирования главой местной администрации

решения о направлении проекта правил землепользования и застройки в

представительный орган местного самоуправления (выраженное мнение главы

местной администрации относительно результатов публичных слушаний, учета

возражений, замечаний, предложений заинтересованной общественности).

Высказывается предложение закрепить общее правило, согласно

которому при проведении градостроительного зонирования обязательно

разделение территории поселения на части, критерием к их числу должно стать

количество лиц, проживающих или зарегистрированных на соответствующей

территории, определяемое в законах субъектов Российской Федерации.

Все параграфы содержат итоговые выводы, выполняющие функции

заключения по каждому разделу и работе в целом.

28

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Чередников А.В. Территориально-правовые основы градостроительного

зонирования // Аспирантский вестник Поволжья. 2011. № 3-4. С. 139-143. – 0,4

п. л.

2. Чередников А.В. Публичные и частные интересы в градостроительном

зонировании // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 147-149.

– 0,25 п. л.

3. Чередников А.В. Градостроительное зонирование как способ определения

правового режима земель // Экологическое право. 2011. № 6. С. 35-39. – 0,6 п. л.

4. Чередников А.В. Методы определения правового режима земельных

участков в процессе градостроительного зонирования // Юридический мир.

2012. № 1. С. 43-45. – 0,3 п. л.

Публикации в иных российских изданиях:

5. Чередников А.В. Градостроительное зонирование как средство обеспечения

баланса публичных и частных интересов в использовании и охране земли /

Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности

в субъектах Российской Федерации» / отв. ред. В.В. Никишин, И.Н. Жочкина.

М., 2010. С. 118-126. – 0,5 п. л.

6. Чередников А.В. Реализация публичных экологических и частноправовых

интересов в процедуре определения территориальных зон и установления

градостроительных регламентов / Вестник Мордовского университета. Серия

исторические науки. 2012. № 2. С. 205-208. – 0,25 п. л.