Воронцова Оксана Викторовна Юридическая ответственность за порчу земли

Короткий зміст

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, опреде-ляются степень ее научной разработанности, цель, задачи, объект, предмет, методы исследования, представлены теоретическая и эмпирическая база, по-ложения, выносимые на защиту, показаны теоретическая и практическая зна-чимость материалов исследования, научная новизна, указаны сведения об апробации научных выводов, положений и рекомендаций.

Первая глава «Социально-экологическая и правовая характеристи-ка охраны земли в России» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Современное состояние и степень деградации зе-мель в РФ» приведены статистические данные, характеризующие проблемы, вызванные порчей земли. Земля (почва) является одним из основных аккуму-ляторов химических загрязнений, поступающих из подземных и поверхност-ных вод, атмосферного воздуха, а также источником, транслирующим по-ступления в человеческий организм различных загрязняющих веществ. Ис-

15

следованы вопросы, предопределяющие необходимость законодательного закрепления более эффективного управления земельными ресурсами Россий-ской Федерации, а также разработки комплекса почвозащитных мер, меро-приятий по экономическому стимулированию рационального использования и охраны земель. В связи с этим проанализированы отдельные положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Прави-тельства РФ от 17 ноября 2008г. № 1662-р1, в которой перечислены основные цели государственной аграрной политики в долгосрочной перспективе. В па-раграфе также приведены данные, подтверждающие негативное влияние эко-логических факторов на социальную сферу, в частности на процессы соци-альной стратификации и социальной мобильности. Именно поэтому необхо-димо вести речь о комплексном подходе к разрешению проблем, существу-ющих в исследуемой сфере.

Во втором параграфе «Используемый понятийный аппарат» исследова-ны такие понятия и категории, как «земля», «земли», «почва», «почвенный очаг» «земельные ресурсы», «поверхностный (почвенный) слой» и др. На ос-новании проведенного анализа сделаны выводы:

1) в современном российском законодательстве в исследуемой сфере существует достаточно объемный понятийно-категорийный аппарат;

2) некоторые понятия являются близкими по значению, синонимичны-ми, смежными;

3) в ряде актов основополагающие категории в рассматриваемой области используются как равнозначные;

4) в судебной и административной практике активно используются мно-гие из указанных понятий, даже если их значение юридически не за-креплено ни в одном нормативном правовом акте;

5) исследуемые понятия могут носить правообразующий характер, т.е. входить в состав некоторых юридических фактов, влиять на преюди-

1 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

16

циальность, обладать правовозникающим, правоизменяющим и пра-вопрекращающим характером.

В третьем параграфе «Факторы, влияющие на реализацию ответ-ственности за порчу земли» проведена классификация факторов на общие и специальные; объективные и субъективные; правовые и неправовые; теоре-тические и практические; материальные и идеальные; внешние и внутренние и т.д. В рамках предмета диссертационного исследования подробно изучены факторы, влияющие на реализацию административной ответственности, уго-ловной ответственности, а также отдельные аспекты гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности за порчу земли.

Вторая глава «Административная ответственность за порчу земли» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Порча земли как основание для применения мер административной ответственности» этот вид ответственности за порчу земли исследован с точки зрения ее стабильности как традиционного право-вого института. Составы земельных правонарушений содержались в Земель-ном кодексе РСФСР, КоАП РСФСР, иных актах, а меры ответственности применялись достаточно часто. Тем не менее усложнение правового регули-рования охраны земель, ухудшение состояния почв и другие обстоятельства потребовали обновления законодательства об административной ответствен-ности за земельные правонарушения. На основании проведенного исследова-ния в работе сделан вывод относительно того, что эффективность соблюде-ния правовых запретов вытекает из надлежащего взаимодействия правоохра-нительных органов с административными органами. В работе отмечено, что данная тенденция берет свое начало в международном экологическом праве. Приведены примеры возложения обязанности на административные органы информировать прокуратуру о каждом предполагаемом экологическом нарушении, а в случаях необходимости оказывать помощь в расследовании. В связи с этим исследован принятый в России 26 декабря 2008 г. Федераль-ный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-

17

мателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муници-пального контроля»1, который также предусматривает взаимодействие госу-дарственных и муниципальных органов с органами прокуратуры.

Во втором параграфе «Объект и объективная сторона правонаруше-ния» выявлены признаки и специфика общего, родового и непосредственно-го объектов административного правонарушения, применительно к объекту и объективной стороне состава правонарушения по ст. 8.6 КоАП РФ, а также круг доказательств по делу о таких административных правонарушениях. На основе анализа практики охарактеризованы проблемы, возникающие при привлечении к административной ответственности за порчу земель. Отдель-но исследованы вопросы, касающиеся экспертиз образцов почвы, проб грун-та, иных исследований земли, с точки зрения повышения качества их прове-дения. Это необходимо для объективного установления причинно-следственной связи между поведением правонарушителя и негативными по-следствиями правонарушения. На основании проведенного исследования сделан вывод о том, что достаточно часто экспертизы вообще не проводятся, а акты отбора проб и протоколы испытаний (если таковые все же проводи-лись) составляются уже после вынесения постановления о назначении адми-нистративного наказания. Представляемые в качестве доказательств доку-менты составляются с нарушениями, что не позволяет использовать их в ка-честве допустимых. На практике встречаются примеры отсутствия протокола о взятии проб почвы, оформление акта отбора проб в отсутствии понятых и т.д.2 Все это напрямую влияет на реализацию мер административной ответ-ственности за порчу земель, а в ряде случаев и исключает ее применение. В связи с этим в параграфе сделан вывод о необходимости применения мер дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарных проступ-

1 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

2 Постановление ФАС Поволжского округа от 17 ноября 2009 г. по делу № А55-9574/2009; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 мая 2010 г. по делу № А29-9603/2009; Постановление ФАС от 20 ноября 2009 г. по делу № А55-10487/2009; Постановление ФАС от 26 октября 2010 г. по делу № А56-45222/2009 // СПС «КонсультантПлюс». Су-дебная практика. Решения высших судов.

18

ков при исполнении должностными лицами своих трудовых обязанностей (это могут быть неаккуратное, неточное оформление протоколов об админи-стративных правонарушениях, различных документов, ненадлежащее испол-нение возложенных функций и т.д.).

В третьем параграфе «Субъект и субъективная сторона правонаруше-ния» анализируются понятия субъекта и субъективной стороны администра-тивного правонарушения. Субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 8.6 КоАП РФ, является физическое лицо (гражданин или должностное лицо), юридическое лицо, а также лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившее противо-правное, виновное действие (бездействие), за которое установлена админи-стративная ответственность.

В работе исследованы правовые проблемы, возникающие на практике, относящиеся в основном к такому субъекту правонарушения, как юридиче-ское лицо. Так, для характеристики субъективной стороны правонарушения в работе проанализированы примеры, связанные с установлением вины юри-дических лиц как субъектов порчи земли, которые имеют место на практике и порождают в ряде случаев различные судебные решения.

На основании исследования такой меры наказания, как административ-ное приостановление деятельности юридических лиц и лиц, осуществляю-щих предпринимательскую деятельность без образования юридического ли-ца, выявлено следующее. Во-первых, довольно часто суды, вынося постанов-ления об административном приостановлении деятельности, практически не выносят представления, адресованные местной администрации, об устране-нии причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, и не выясняют, почему должностные лица надзорных ве-домств не применили предупредительных мер. Во-вторых, после истечения срока административного приостановления деятельности, причины правона-рушения, как правило, не устраняются. В связи с этим в работе сделан вывод

19

относительно необходимости проведения системно-правового анализа при-менения данных мер в исследуемой сфере.

Третья глава «Уголовная ответственность за порчу земли» содержит три параграфа.

В первом параграфе «Общественная опасность порчи земли» исследу-ются исторические и социальные предпосылки правового регулирования уголовной ответственности за порчу земли. Наиболее существенные измене-ния произошли в данной сфере в ходе уголовно-правовой реформы в 90-х го-дах ХХ века. В данный период в УК РФ (гл. 26 «Экологические преступле-ния») впервые в истории отечественного законодательства была введена ст. 254 «Порча земли». Законодатель восполнил существенный пробел в россий-ском уголовном законодательстве, поставив под защиту наиболее важный, базовый элемент окружающей среды — землю. До этого в уголовном зако-нодательстве предусматривалась ответственность за отдельные посягатель-ства на недра, возможна была уголовная ответственность за должностные преступления, связанные с порчей земли, однако общая норма отсутствовала, хотя она имелась в уголовных кодексах некоторых союзных республик быв-шего СССР.

На основании проведенного исследования сделан вывод о том, что сложность конструкции состава преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, междисциплинарный характер понятий и категорий порождают труд-ность его понимания и как следствие крайне редкое привлечение к уголовной ответственности. То, что норма уголовного закона об ответственности за порчу земли практически не действует, отмечают многие авторы. Некоторые специалисты в области уголовного права указывают на незначительное коли-чество возбужденных уголовных дел за экологические преступления, а также еще меньшее количество привлеченных к ответственности за их совершение лиц. Об этом же свидетельствуют статистические данные, приведенные в диссертационном исследовании. Например, на официальном сайте МВД РФ

20

(раздел «Статистика»)1 приведены следующие данные, характеризующие со-стояние экологической преступности за последние годы. В январе — апре-ле 2010 г. зарегистрировано 11,13 тыс. экологических преступлений, что на 15,3% меньше, чем за аналогичный период прошлого года. В январе — фев-рале 2011 г. зарегистрировано 3,72 тыс. экологических преступлений, что на 27,6% меньше, чем за аналогичный период прошлого года. Все это в полной мере относится и к преступлениям, связанным с порчей земли. Так, за все время действия УК РФ по ст. 254 было осуждено всего несколько человек (в 2000 г. было зарегистрировано 10 преступлений, в 2001 г. — 4, в 2002 г. — 13, в 2003 г. — 21, в 2004 г. — 12, в 2005 г. — 13)2.

Во втором параграфе «Объект, предмет порчи земли. Объективная сторона преступления» рассмотрены общий, родовой, непосредственный объект, предмет, а также признаки объективной стороны порчи земли. Про-ведена классификация объектов в зависимости от объема охраняемых соци-альных ценностей (по вертикали) на общий, родовой и непосредственный. В данном случае общий объект соответствует философской категории общего, родовой — особенного, а непосредственный — категории единичного. Также объекты классифицированы по горизонтали (двухобъектное преступление). При характеристике объекта уголовно-правовой защиты в параграфе прове-ден сравнительно-правовой анализ используемых понятий и категорий, среди которых «земельные отношения», «экологическая безопасность земель», «земли любого назначения (сельскохозяйственные, населенных пунктов, лесного фонда и др.), охраняемые уголовным законом» и др. Отмечается, что в науке уголовного права нет единого понимания предмета порчи земли: од-ни авторы считают, что это земная поверхность, другие — почва. В работе сделан вывод относительно того, что предметом данного пре-ступления является поверхность любых земель, независимо от наличия или

1 URL: http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/show_88090/ (дата обращения 30 мар-та 2011 г.).

2 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2011. С. 400.

21

отсутствия плодородного слоя. В подтверждение этого приведены примеры нарушения почвенного покрова на лесосеках. В теории уголовного права применительно к порче земли считается, что это материальный состав преступления. Объективная сторона преступления включает: а) деяние (действие или бездействие), осуществленное путем отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяй-ственной или иной деятельности и сопряженное с нарушением правил обра-щения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами в процессе обращения с ними; б) последствия — в виде причинения вреда здоровью че-ловека или окружающей среде — в простом составе и смерти человека — в составе квалифицированном; в) причинную связь между деянием и послед-ствиями.

В целом трудности, связанные с применением ст. 245 УК РФ, объясня-ются также и отсутствием единого подхода к определению экологически опасных веществ и их классификации в нормативных правовых актах и в теории права. Так, данное понятие в теории экологического права употребля-ется в широком и узком смысле, а классификация страдает неточностью и отсутствием единого основания. Как следствие на практике возникают во-просы об отнесении тех или иных опасных веществ к перечисленным в дис-позиции исследуемой нормы.

Третий параграф «Понятие субъекта преступления. Субъективная сто-рона преступления» посвящен исследованию таких категорий, как субъект и субъективная сторона преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ.

Субъектом такого преступления является лицо, достигшее 16-летнего возраста, осуществляющее хозяйственную или иную деятельность, связан-ную с обращением (использованием, хранением, транспортировкой) указан-ных в ч. 1 ст. 254 УК РФ веществ, и выполняющее обязанности, возложенные на него соответствующими правилами. Здесь следует обратить внимание на два аспекта. Первый касается нарушения правил обращения с удобрениями,

22

стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химиче-скими или биологическими веществами в целом. Второй — правил, возло-женных на субъекта в рамках выполнения им своих непосредственных обя-занностей. Относительно субъективной стороны преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, существует несколько мнений. Некоторые авторы считают, что исследуемое преступление может быть как умышленным, так и неосто-рожным. По мнению ряда ученых, субъективная сторона преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, выражается только в форме неосторожно-сти (преступное легкомыслие). Иные исследователи отмечают, что в рас-сматриваемом преступлении присутствует двойная форма вины: косвенный умысел по отношению к деянию и неосторожность по отношению к послед-ствиям.

На основании проведенного анализа в работе сделан вывод о том, что данном случае субъективная сторона представлена в форме косвенного умысла. Лицо осознает нарушение им правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и другими опасными хими-ческими или биологическими веществами, предвидит возможность загрязне-ния или иной порчи земли вследствие нарушения этих правил, но сознатель-но допускает их либо относится к наступлению указанных последствий без-различно.

Четвертая глава «Международное сотрудничество и политика Евро-пейского Союза в области охраны почв» содержит три параграфа. В первом параграфе «Международное сотрудничество по охране почв» на основе проведенного анализа норм действующего международного права сделан вывод о том, что мировая общественность уделяет охране почв меньше внимания, чем например, охране воды или воздуха. Законодатель-ство, регулирующее охрану или использование почвы, недостаточно разра-ботано ни на национальном, ни на международном уровнях. Не существует единого документа, охватывающего все аспекты, связанные с охраной почв.

23

Согласно сведениям, приведенным в Программе ООН по окружающей среде, на территории около трети поверхности планеты почва подвержена разным видам деградации1, что сказывается на жизни более 1 млрд человек в более чем 100 странах мира. Деградация почвы затрагивает порядка 110 стран. Ежегодно 12 млн га земель приходят в упадок, а на них могло бы вы-ращиваться до 20 млн т зерна. При таком положении дел кажется нелогич-ным регулирование охраны почв рассматриваются, как правило, в различных отраслях законодательства (в частности, об отходах, химических веществах, грунтовых водах, лесах). Исключение составляет борьба с опустыниванием земель. В данном параграфе приведены положительные примеры правового регулирования борьбы с этим негативным явлением, не только на междуна-родном уровне, но и в России. Например, в Постановлении Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сель-ского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы»2 закреплена задача сохранения и поддержания агроландшафтов в системе сельскохозяйственного производ-ства, охрана сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустыни-вания для поддержания почвенного плодородия.

Во втором параграфе «Политика Европейского Союза по охране почв» исследованы основные источники права Европейского Союза по во-просам охраны почв. Европейское Сообщество обратило внимание на проблемы почв еще в 1972 г. Резолюция Европейского совета [72(19)] — Европейская хартия по почвам — настаивала на том, что почва — это «конечное и ценное для человечества благо, которое легко разрушается», следовательно, необходимо охранять почву от различных угроз, таких как эрозия, загрязнение, урбанизации3. Хартия провозгласила 12 основных прин-ципов. В XXI в. Хартия была пересмотрена. Это положило начало серьезной

1 URL: http://www.un.org/ru/development/progareas/global/desertification.shtml (дата обраще-ния 6 апреля 2011 г.).

2 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4080.

3 URL: http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=16300 (дата обращения: 26 апреля 2011 г.).

24

работе по составлению почвенных карт и проведению мониторинга. Новая Хартия была принята 28 мая 2003 г.1 При ее разработке учитывались важные международные соглашения: Панъевропейская стратегия о биологическом разнообразии и климатических изменениях (Рио-де-Жанейро, 1992 ), Париж-ская конвенция об опустынивании (1994), Протокол об охране почвы в Аль-пах (1998). Помимо факторов, приводящих к деградации почв, приведенных в Хартии 1972 г. ЕС ныне обращает внимание на загрязнение атмосферы и вод, мусор, отходы, засоление и урбанизацию. Хартия провозгласила, что де-градация почв является глобальной опасностью для жизни наряду с климати-ческими изменениями и потерей биологического разнообразия, и признала многофункциональность почвы.

Несмотря на отсутствие в настоящее время одного документа, регули-рующего охрану почв, различные международные соглашения, европейские программы и директивы способствуют защите европейской почвы, хотя и не напрямую, а через другие природные среды. Помимо этого существуют документы, контролирующие некоторые загрязняющие вещества, например, принятый в 2007 г. проект REACH («регистрация, оценка, разрешение, химические продукты») и направленный на охрану окружающей среды. Согласно этому документу все вещества регистрируются и оцениваются. Наиболее вредные замещаются менее ядовитыми (как было вытеснено использование свинца в бензине). Эти меры также способствуют сохранению качества почвы2.

В диссертационном исследовании сделан вывод относительно необхо-димости использования опыта Европейского Союза (в частности, названный уже проект REACH) при разработке российского законодательства, регули-рующего правила обращения и использования опасных веществ.

1 URL: http://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=37491&Site=CM (дата обращения: 23 апреля 2011г.).

2 URL: http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=16300 (дата обращения: 30 апреля 2011 г.).

25

В третьем параграфе «Общая характеристика французского законода-тельства по защите почв» на основе проведенного анализа сделан вывод о том, что во французском праве защита почв не регулируется никакими спе-циализированными юридическими текстами — за редким исключением (например, международный договор о почвах в Альпах от 16 декабря 1998 г., регламентирующий предупреждение эрозии и загрязнения почвы, сохране-ние пейзажей). Франция стала первой европейской страной, которая начала проводить инвентаризацию загрязненных местностей (первый реестр состав-лен в 1978 г.). В рамках проведения этой политики был создан Государствен-ный сайт «Загрязненные почвы», посвященный местностям и почвам (потен-циально), зараженным химическими или радиоактивными веществами.

Изначально политика государства по реабилитации и работе с почвами ориентировалась на инвентаризацию, позднее политика Франции по управ-лению и реконструкции загрязненных мест изменилась. Ранее в основном она была направлена на очищение всех зон, требующих особого внимания, с финансированием по принципу «загрязнитель платит». Эта дорогостоящая стратегия была трудно применима в случае рассеянного загрязнения отдель-ных территорий, поэтому она изменилась в сторону политики по управлению рисками, в зависимости от нового предназначения местности.

В параграфе приведены примеры деятельности учреждений, участву-ющих в регулировании вопросов в области охраны окружающей среды и особенно в области защиты почв. Проанализированы основные законода-тельные акты в области охраны окружающей среды (Хартия окружающей среды, Экологический кодекс, Национальная стратегия по биологическому разнообразию, законы Гренель I, Гренель II, закон об экологической ответ-ственности и др.), а также французское законодательство относительно фак-торов, влияющих на деградацию почв.

Что касается наказаний за правонарушения в области загрязнения почв, то они устанавливаются как в Экологическом, так и в Уголовном кодексах Франции. Ответственность может быть гражданско-правовой, администра-

26

тивной или уголовной. Например, неразрешенное использование промыш-ленного объекта повлечет за собой наложение штрафа в размере 75 000 евро и одного года тюремного заключения. Неправильное использование, хране-ние или выброс химических продуктов грозит штрафом в размере 75 000 ев-ро и двумя годами тюремного заключения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публи-кациях автора

Статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Воронцова О.В. Ответственность за порчу земли: некоторые право-вые проблемы на примере Республики Коми // Российский криминологиче-ский взгляд. 2010. № 3. С. 371–373 (0,5 п.л.).

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

2. Воронцова О.В. Порча земли и традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера: некоторые правовые проблемы // Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции «Иннова-ционно-развивающаяся Россия: проблемы, тенденции, перспективы». Волго-град, 2011. С. 84–87 (0,3 п.л.).

3. Воронцова О.В. Сравнительно-правовой анализ факторов, влияющих на реализацию уголовно-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой ответственности в сфере порчи земли // Сборник статей Х Всерос-сийской (с международным участием) научно-теоретической конференции «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере». Сыктывкар, 2011. С. 24–30 (0,3 п.л.).

4. Воронцова О.В. Международное сотрудничество в вопросе по охране почв // Международное право и международные организации. 2011. № 2. С. 52 – 56 (0,4 п.л.).

27

5. Воронцова О.В. Политика Европейского Союза по охране почв // Международное право и международные организации. 2011. № 3. С. 88–93 (0,4 п.л.).

6. Воронцова О.В. Объективная сторона правонарушения, предусмот-ренного ст. 8.6 КоАП РФ: некоторые правовые проблемы // Вестник научных трудов Нижнекамского филиала Московского гуманитарно-экономического института. Нижнекамск: Нижнекамский филиал МГЭИ, 2011. – С. 162 – 168 (0,3 п.л.).

7. Воронцова О.В. Некоторые правовые проблемы, возникающие при привлечении к административной ответственности за порчу земли // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2011. № 5 (0,4 п.л.) (в печати).

8. Воронцова О.В. Факторы, влияющие на реализацию уголовно-правовой и административно-правовой ответственности в сфере порчи земли // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. № 4 (20) (0,4 п.л.) (в печа-ти).