Савин Александр Владимирович ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Короткий зміст

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяют-

ся цель и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, изла-

гаются методологическая и теоретическая основа, раскрываются научная но-

визна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются ос-

новные положения, выносимые на защиту, сообщается об апробации резуль-

татов исследования.

Первая глава «Теоретические основы государственного экологиче-

ского контроля», состоящая из шести параграфов посвящена доктриналь-

ным вопросам государственного экологического контроля.

В первом параграфе «Понятие государственного экологического кон-

троля» исследуются научные подходы к содержанию понятия государствен-

ного экологического контроля и его определению, изучаются позиции док-

трины росс-го эко права о соотношении государственного экологического

контроля с ведомственным, производственным, муниципальным и общест-

13

венным экологическим контролем.

Проведенный анализ литературы свидетельствует, что несмотря на общ-

ность взглядов на содержание деятельности по осуществлению государст-

венного экологического контроля, используются различные подходы к опре-

делению его субъектов, объектов и решению иных теоретических вопросов.

В параграфе показана дискуссионность точек зрения на соотношение

понятий «контроль» и «надзор», представленных как в эколого-правовой, так

и в административно-правовой литературе. Отмечается, что активное ис-

пользование в современном российском законодательстве термина «надзор»

(наряду с термином «контроль») не сопровождается прямым определением

этих понятий, отражающих их содержание и позволяющих провести между

ними разграничение. Делается вывод, что в отсутствие ясности в доктри-

нальном определении соотношения понятий «контроль» и «надзор» приме-

нительно к деятельности государственных органов исполнительной власти,

использование в законодательстве термина «надзор» является неоправдан-

ным.

Отмечается, что реализация в законодательстве отдельных теоретиче-

ских представлений о соотношении названных понятий может привести к не-

гативным последствиям в сфере обеспечения охраны окружающей среды. В

первую очередь имеется в виду идея о том, что надзорные полномочия долж-

ны остаться прерогативой государственных органов, в то время как осущест-

вление отдельных видов деятельности, таких как проведение испытаний,

анализов, экспертиз и пр., называемых элементами «контроля», возможно

передать субъектам рынка. Поскольку в интересах хозяйствующих субъек-

тов, как правило, преобладает извлечение прибыли, обосновывается нецеле-

сообразность привлечения частных лиц к выполнению мероприятий государ-

ственного экологического контроля.

Второй параграф «Объекты государственного экологического контро-

ля» посвящен определению предметно-практической направленности госу-

дарственного экологического контроля.

14

Отмечается, что юридической литературе представлены различные ва-

рианты определения объектов государственного экологического контроля,

которые, как правило, зависят от понимания тем или иным автором предмета

экологического права. В свою очередь, определение объектов контроля явля-

ется основанием, на котором формулируются точки зрения на содержание и

соотношение понятий и видов контроля в сфере природопользования и охра-

ны окружающей среды.

Доктринальное понимание экологического права как комплексной от-

расли, предметом которой являются общественно значимые отношения в

сфере охраны окружающей среды и ее компонентов сформулировано веду-

щими юристами-экологами достаточно давно и вполне однозначно. Несмотря

на это, в отечественной литературе продолжается дискуссия о предмете со-

отношения различных наименований контрольной деятельности в сфере пра-

воотношений, связанных с окружающей средой и ее компонентами. Одни ис-

следователи соотносят контроль в области охраны окружающей среды и эко-

логический контроль как общее и частное6, другие называют экологический и

природоресурсный контроль самостоятельными видами деятельности7 и пр.

По нашему мнению, более полной и обоснованной является позиция, со-

гласно которой регулирование общественных отношений, связанных с во-

просами охраны окружающей среды и природопользования, должно осуще-

ствляться с учетом принципа всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости в

природе, в рамках интегрированного подхода к регулированию таких отно-

шений. Следовательно, представляется целесообразным поиск путей сбли-

жения, сокращения различий в вопросах различных направлений и видов

контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в том

числе посредством обеспечения определенного тождества дефиниций, в про-

6 См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Ав-

тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. C. 5, Ганюхина О.Ю. Правовое регулировании

экологического контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Са-

ратов, 2007. С. 20.

7 См.: Заславская Н.М. Правовое регулирование государственного экологического контро-

ля в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. М., 2010. С. 42.

15

тивовес постановке, и тем более решения проблем подразделения контроля

на виды, в частности в аспектах надзор/контроль, природоресурс-

ный/экологический. Делается вывод о том, что активная интеграция России в

мировое сообщество требует обеспечения комплексного подхода в осущест-

влении экологического контроля, что формирует необходимость не только

внутренней, но и внешней, носящей надгосударственный характер, унифика-

ции правового регулирования в данной сфере.

Обосновывается целесообразность законодательного закрепления опре-

деления понятия государственного экологического контроля как общего на-

именования различных направлений и видов контроля, что поможет избе-

жать смешения и подмены понятий и терминов.

В третьем параграфе изучаются «Цели и задачи государственного

экологического контроля и его место в системе государственного эколо-

гического управления». В работе названы непосредственная и конечная це-

ли государственного экологического контроля. Непосредственной целью оп-

ределено обеспечение исполнения экологического законодательства. Эта

цель достигается посредством решения различных задач, важнейшей из ко-

торых является проверка действия норм экологического законодательства. В

процессе контроля выявляются и пресекаются нарушения правовых норм;

происходит привлечение к ответственности виновных лиц; устанавливаются

причины и условия правонарушений; проводится профилактика правонару-

шений. Отмечается, что государственный экологический контроль является

одним из наиболее действенных механизмов охраны окружающей среды, по-

скольку осуществляющие его органы наделены правом применения мер при-

нуждения.

Конечной целью государственного экологического контроля названо

достижение состояния максимальной эффективности государственного эко-

логического управления. Эта цель достигается решением различных задач,

среди которых информационное обеспечение государственного экологиче-

ского управления. В этом смысле экологический контроль является средст-

16

вом обратной связи, сигнализирующим об имеющихся проблемах, отклоне-

ниях от установленных законодательством требований и др.

Цели и задачи государственного экологического контроля предопреде-

ляют его место в системе государственного экологического управления. В

большинстве случаев в современной эколого-правовой литературе контроль

называется функцией государственного управления, при этом под государст-

венным управлением одни ученые понимают деятельность органов исполни-

тельной власти, другие рассматривают его как деятельность государственной

власти в целом, третьи – как деятельность органов исполнительной власти и

Президента РФ и т.п. В работе отмечается что, с одной стороны, осуществле-

ние контроля не входящими в систему исполнительной власти субъектами не

лишает его исполнительно-распорядительного характера, а с другой - испол-

нительно-распорядительный характер контроля не означает его «принадлеж-

ности» исключительно органам исполнительной власти, что не является про-

тиворечием принципу разделения властей, а подтверждает конституционное

единство государственной власти.

На основе анализа литературы и сформулированных в работе выводов в

параграфе дается определение государственного экологического контроля

как функции государственного экологического управления, состоящей в про-

верке уполномоченными государственными органами и должностными ли-

цами соблюдения субъектами экологических правоотношений норм экологи-

ческого законодательства с целью обеспечения реализации и выявления не-

достатков правового регулирование в целях его совершенствования.

В четвертом параграфе «Субъекты государственного экологического

контроля» исследуются контрольные полномочия, которыми наделены от-

дельные субъекты государственного экологического управления России.

Анализ положений законодательства позволяет говорить о наличии у различ-

ных государственных органов достаточного объема полномочий, необходи-

мых для эффективной контрольной деятельности. Они осуществляют кон-

троль в разных организационно-правовых формах, в процессе осуществления

17

их основной деятельности и в рамках установленных для нее процедур. Не-

смотря на то, что основной объем работы должны выполнять специализиро-

ванные органы исполнительной власти, только активная реализация кон-

трольных полномочий всеми названными в работе субъектами может спо-

собствовать более эффективному выполнению государством экологической

функции.

В пятом параграфе «Система государственного экологического кон-

троля» исследуются существующие в отечественной литературе и закреп-

ленные в законодательстве определения понятия системы государственного

экологического контроля и составляющих ее элементов.

Обычно система государственного экологического контроля рассматри-

вается как совокупность государственных органов, наделенных полномочия-

ми в сфере государственного экологического контроля. Тем не менее, изуче-

ние литературы позволяет сделать вывод о том, что к системе государствен-

ного экологического контроля зачастую причисляются различные субъекты и

институты, в результате чего понятие системы становится собирательным, а

в отдельных случаях названный системой конгломерат составных элементов,

свойством системности не обладает. По этой причине предлагаются следую-

щие варианты определения исследуемого явления: а) система государствен-

ного экологического контроля в широком смысле - это способ устройства,

организации государством экологического контроля, элементами которой яв-

ляются концептуальная основа формирования государственного экологиче-

ского контроля, основанное на ней законодательство и организационная

структура государственного экологического контроля (система осуществ-

ляющих его субъектов); б) система государственного экологического кон-

троля в узком смысле представляет собой объединенную общими целями и

задачами совокупность субъектов государственного экологического управ-

ления, осуществляющих государственный экологический контроль.

В шестом параграфе «Принципы государственного экологического

контроля» исследуются доктринальные и легальные подходы к определению

18

принципов организации и осуществления государственного экологического

контроля. Анализ литературы показывает, что несмотря на значимость прин-

ципов государственного экологического контроля вопросам их определения

уделяется не вполне достаточное внимание. Делается вывод, что необосно-

ванное обозначение второстепенных вопросов принципами либо отнесение к

принципам контроля не относящихся к нему правил размывает само понятие

принципа, вносит путаницу в определение основ организации и осуществле-

ния исследуемой функции управления.

Отмечается, что единство системы государственного экологического

контроля должно обеспечиваться не столько централизацией и строгой ие-

рархией органов контроля, сколько наличием и обеспечением реализации

единых принципов ее организации и функционирования. В этой связи в пара-

графе сформулирован перечень принципов государственного экологического

контроля, который представляется необходимым и достаточным для дейст-

венной реализации данной функции государственного управления.

Вторая глава работы «История развития государственного экологи-

ческого контроля России и его современное состояние» состоит из трех

параграфов.

Первый параграф «Организация государственного экологического

контроля в СССР во второй половине ХХ века» посвящен изучению опыта

организации государственного экологического контроля советского периода,

в котором были заложены основы современной системы его организации и

функционирования, а во втором параграфе «Трансформация системы госу-

дарственного экологического контроля Российской Федерации в 1990-х

гг.» рассматривается первый этап развития государственного экологического

контроля современной России. Принятые в 1990-х гг. природоохранные за-

коны закрепляли основы правового регулирования государственного контро-

ля в соответствующих сферах регулирования. В работе проведен анализ их

положений, что обусловлено их значимостью для развития законодательства

о государственном экологическом контроле, а также тем, что в отдельных

19

случаях они характеризуются более высоким качеством в сравнении с приня-

тыми позднее актами и многие из них не утратили силу на момент написания

диссертации.

Изучение системы органов исполнительной власти говорит о том, что в

период с 1991 по 2000 гг. произошло более десяти структурных изменений

системы федеральных природоохранных органов, появились и исчезли по-

рядка сорока юридических лиц - государственных органов управления, осу-

ществлявших в числе других и контрольную деятельность, причем, как пра-

вило, изменения происходили не в лучшую сторону. Делается вывод, что не-

смотря на многочисленные реорганизации, к концу 1990-х гг. удалось соз-

дать вполне эффективную и работоспособную систему экологического кон-

троля. Был разработан достаточный для работы инспекторов пакет докумен-

тов, включая Правила осуществления государственного экологического кон-

троля, инструктивно-методические и иные документы.

Ликвидация 17 мая 2000 г. самостоятельного органа государственного

экологического контроля - Госкомэкологии России ознаменовала начало но-

вого этапа государственного управления природопользованием, о котором

идет речь в следующем - третьем параграфе «Современное состояние пра-

вового регулирования государственного экологического контроля», в кото-

ром анализируются принятые в этот период нормативные правовые акты, ис-

следуются существующие проблемы организации государственного экологи-

ческого контроля.

В параграфе изучаются вопросы разграничения объектов контроля меж-

ду органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов,

подходы к пониманию положений действующего в этой сфере законодатель-

ства и их доктринальному толкованию. Отмечается, что в сложившейся си-

туации для отнесения того или иного объекта к определенному виду контро-

ля необходимо пользоваться различными способами, вплоть до обращения к

данным кадастров, статистического учета и т.д. Действенный механизм раз-

граничения объектов на основе установленных законодательством критериев

20

отсутствует по сей день. Положение усугубляется состоянием структурной

организации государственного экологического контроля, которое характери-

зуется разобщенностью его субъектов и отсутствием между ними конструк-

тивного взаимодействия как «по вертикали», так и «по горизонтали». В усло-

виях современной экологической ситуации подобное регулирование вопро-

сов государственного экологического контроля трудно признать успешным.

На основе анализа принятых с начала ХХI в. актов отмечается, что из-

менения федерального законодательства во многом не дополняли его, не уст-

раняли недостатки правового регулирования государственного экологическо-

го контроля, а коренным образом изменяли его систему, закрепляли проти-

воречивые позиции, порождая тем самым новые проблемы в провопримене-

нии, правовой нигилизм как со стороны должностных лиц, так и природо-

пользователей.

В параграфе дана общая характеристика организации государственного

экологического контроля на современном этапе и изучены проблемы осуще-

ствления отдельных его направлений. Отмечается, что после ликвидации

Госкомэкологии России и объединения всех видов государственного эколо-

гического контроля с иными функциями государственного управления в Ми-

нистерстве природных ресурсов РФ (МПР РФ) произошел структурный кри-

зис, на долгое время парализовавший все направления работы. Указом Пре-

зидента РФ от 9 марта 2004 г. № 3148 была произведена очередная реоргани-

зация системы федерального государственного управления, в результате ко-

торой МПР РФ, лишившись функций контроля, приобрело в своем составе

самостоятельные Федеральную службу по надзору в сфере природопользова-

ния (Росприроднадзор) и три агентства по управлению природными ресурса-

ми: воде, лесам и недрам. При этом, функции лицензирования оказались у

агентств. Но самое серьезное нововведение – появление самостоятельной

Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному над-

зору (Ростехнадзор). Единый объект государственного контроля – окружаю-

8 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

21

щая среда в очередной раз оказался разделен по нескольким, не связанным в

систему органам, причем каждый из них осуществлял самостоятельное пра-

вовое регулирование своей деятельности. Последующие изменения в 2008 г.

структуры федеральных органов исполнительной власти9 также не исключи-

ли выявленные в процессе исследования основы для дублирования полномо-

чий между федеральными органами власти.

Названные в работе дефекты подзаконных нормативных актов говорят о

недостаточном уровне их подготовки, отсутствии комплексного подхода к

правовой регламентации вопросов создания и деятельности органов государ-

ственного экологического контроля. Формулируется вывод, что современное

состояние государственного экологического контроля чрезвычайно далеко от

совершенства, а осуществляющие его органы не образуют систему: отдель-

ные направления экологического контроля рассредоточены, зачастую искус-

ственно, по различным ведомствам как по вертикали, так и по горизонтали,

которые действуют не скоординировано и не осуществляют эффективного

взаимодействия.

Третья глава диссертации «Совершенствование государственного

экологического контроля» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Концептуальные основы организации системы

государственного экологического контроля» исследованы основополагаю-

щие вопросы, предопределяющие тенденции развития государственного эко-

логического контроля.

В работе обосновывается вывод о том, что в вопросе организации сис-

темы государственного экологического управления недостаточно принима-

ется во внимание закрепленный Конституцией РФ принцип единства систе-

мы государственной власти, определенный одной из основ федеративного

устройства страны. Его соблюдение особенно актуально для государственно-

го экологического контроля, поскольку только единая система может обеспе-

чивать единообразное применение экологических норм, стандартов и правил,

9 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; № 22. Ст. 2544.

22

выполнение единообразных процедур и, соответственно, гарантировать вы-

полнение экологической функции государства.

В стране реализованы различные способы государственного управления

в названных ст. 72 Конституции РФ сферах совместного ведения Российской

Федерации и ее субъектов. На основе изучения опыта организации Мини-

стерства внутренних дел РФ в работе сформулирован вывод, что вполне воз-

можно существование единой организационной системы, осуществляющей

государственное управление в сфере, отнесенной к предметам совместного

ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Во втором параграфе «Совершенствование законодательства о госу-

дарственном экологическом контроле» исследуются современные пробле-

мы законодательства и законотворческой деятельности по вопросам государ-

ственного экологического контроля.

На основе ежегодных докладов о состоянии законодательства Россий-

ской Федерации и иных документов Федерального Собрания РФ показано

слабое внимание законодателей к природоохранным вопросам в целом и

проблемам государственного экологического контроля в частности. Отмеча-

ется недостаток участия ведущих специалистов в области экологического

права в законотворческом процессе.

В целях совершенствования правового регулирования государственного

экологического контроля в параграфе названы первоочередные меры, необ-

ходимые для улучшения ситуации, в числе которых обеспечение системно-

сти законотворческого процесса, исключение внутренней и внешней несо-

гласованности актов законодательства, установление основ организации го-

сударственного экологического контроля в Федеральном Законе, в том числе

закрепление определений основных понятий с обязательной расшифровкой

их содержания.

Отмечена необходимость использования европейского опыта определе-

ния объектов контроля, основанного на положениях Директивы Совета Ев-

ропейского Союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. Это связано с тем, что

23

предусмотренный Директивой механизм позволяет выявить и отобрать ре-

ально существующие экономически эффективные технологии для каждой из

отраслей экономики, оказывающей специфическое вредное воздействие на

окружающую среду и на основании собранных данных определять достижи-

мые требования. Отмечается, что помимо улучшения экологических показа-

телей деятельности, Директива стимулирует ускоренное технологическое

развитие.

В третьем параграфе «Изменения в организационной структуре госу-

дарственного экологического контроля» формулируются предложения по

повышению эффективности государственного экологического контроля на

основе изменений в его организационной структуре.

Поскольку результативность экологического контроля возможна при

максимально возможном использовании соответствующих полномочий все-

ми его субъектами, в параграфе изложены предложения, реализация которых

может придать организационной структуре государственного экологического

контроля дополнительные системные свойства и повысить его эффектив-

ность. В их числе: подчинение федерального органа исполнительной власти,

ответственного за осуществление экологического контроля непосредственно

главе государства, (при этом, для координации работы подведомственных

Правительству РФ государственных органов восстановить соответствующую

правительственную комиссию), создание при консультативной комиссии Го-

сударственного совета РФ постоянно действующей подкомиссии по коорди-

нации органов государственного управления в вопросах охраны окружающей

среды с возложением на нее полномочий по обеспечению взаимодействия на

всех уровнях государственного управления, экспертизе проектов норматив-

ных правовых актов на предмет согласованности вопросов о компетенции.

Также отмечено, что правовой статус Совета Безопасности РФ свидетельст-

вует об обоснованности увеличения его состава представителем системы го-

сударственного экологического управления.

Выработаны предложения по совершенствованию инспекторской дея-

24

тельности, среди которых меры, направленные на обеспечение взаимодейст-

вия с прокуратурой, иными государственными органами и общественностью;

совершенствование кадровой работы; информационное обеспечение государ-

ственного экологического контроля и совершенствование его аналитического

обеспечения.

Проведен анализ правового регулирования производственного экологи-

ческого контроля и экологического аудита, как институтов, функционирова-

ние которых может способствовать повышению эффективности государст-

венного экологического контроля, сформулированы предложения по его со-

вершенствованию.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Савин А.В. Соотношение понятий «экологический контроль» и «эко-

логический надзор» // Труды Института государства и права Российской ака-

демии наук. 2010. № 6. С. 215-225. (0,7 п.л.).

2. Савин А.В. Административно-правовой статус субъектов государст-

венного экологического контроля в Российской Федерации // Администра-

тивное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 64-71. (1 п.л.).

3. Савин А.В. К вопросу о субъектах государственного экологического

контроля Российской Федерации // Право и политика. 2011. № 1. С. 69-75.

(0,9 п.л.).

Публикации в иных изданиях:

4. Савин А.В. Интерпретация понятия «государственный экологический

контроль» в отечественной юридической литературе» // Журнал экономиче-

ских и правовых исследований. 2008. № 4. С. 41-48. (1 п.л.).

5. Савин А.В., Никифоров П.В. К вопросу о проблемах государственного

контроля в сфере природопользования СССР и современной России // Жур-

нал экономических и правовых исследований. 2009. № 1 С. 73-81. (1,1 п.л.),

(в соавторстве).