Глеба Ольга Владимировна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ

Короткий зміст

Во введении обосновываются актуальность темы диссертации и пока-зывается степень еѐ разработанности, определяются объект, предмет, а также цели, задачи, методология исследования, обосновывается его научная новиз-на и практическая значимость, формулируются основные положения, выно-симые на защиту.

Глава I «Понятие и общая характеристика мер государственной поддержки сельского хозяйства» состоит из трѐх параграфов и посвящена исследованию сущности государственной поддержки сельского хозяйства, а также еѐ нормативно-правовой базы.

В § 1 «Понятие и содержание государственной поддержки сельско-го хозяйства» на основе анализа различных подходов к содержанию госу-дарственной поддержки сельского хозяйства формулируется понятие госу-

14

дарственной поддержки сельского хозяйства, а также раскрывается отрасле-вая принадлежность норм, регулирующих данную поддержку.

Происходящие в последние годы в России процессы реформирования аграрного законодательства внесли существенные изменения в содержание государственной поддержки сельского хозяйства, которая осуществляется по широкому спектру направлений. Под влиянием этих новшеств трансформи-ровалось и само понятие государственной поддержки сельского хозяйства. Государственная поддержка сельского хозяйства представляет собой сово-купность мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счѐт бюд-жетных средств всесторонней помощи как посредством перечисления денеж-ных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям, так и путѐм финансирования различных мероприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, повышению занятости и пр. Предлагае-мое определение государственной поддержки сельского хозяйства целесооб-разно закрепить в Федеральном Законе «О развитии сельского хозяйства».

По существу государственная поддержка сельского хозяйства пред-ставляет собой законодательно закреплѐнный сложный механизм, включаю-щий меры воздействия на доходы сельскохозяйственных товаропроизводите-лей, структуру и размеры сельскохозяйственного производства, агропродо-вольственный рынок, социальную инфраструктуру села посредством выде-ления на эти цели из бюджетов различных уровней финансовых средств. По-этому определяющим фактором в системе мер государственной поддержки является бюджетная поддержка, направленная на комплексное развитие сельского хозяйства.

Однако одними мерами бюджетной поддержки проблема улучшения социально-экономического положения сельскохозяйственных товаропроиз-водителей не может быть решена, так как развитие сельского хозяйства не-разрывно связано с общей экономической ситуацией в стране, а именно: про-должают сохраняться необъяснимо высокий диспаритет цен на сельскохо-зяйственную продукцию и средства производства для сельского хозяйства,

15

чрезмерная монополизация сфер, обеспечивающих продвижение сельскохо-зяйственной продукции на рынки, неблагоприятные демографические тен-денции на селе, дальнейшая деградация ресурсного потенциала сельского хо-зяйства. Поэтому только комплексное решение проблем в сфере сельского хозяйства (где наряду с мерами бюджетной поддержки будет осуществляться регулирование и по другим направлениям развития сельского хозяйства) способно укрепить социальное положение жителей села, поднять престиж сельскохозяйственного труда и сохранить село как основу экономики и куль-туры общества. В этой связи важное значение приобретает совершенствова-ние правового регулирования в таких сферах, как налоговая система, земель-ные отношения, устранение диспаритета цен, списание задолженностей с сельскохозяйственных товаропроизводителей и др.

В § 2 «Субъекты государственной поддержки» проводится критиче-ский анализ противоречивого раскрытия в законодательстве понятия «сель-скохозяйственный товаропроизводитель». Предлагается в Федеральном За-коне «О развитии сельского хозяйства» закрепить следующее определение сельскохозяйственного товаропроизводителя, которое существенно расширя-ет круг лиц, имеющих право на государственную поддержку. Сельскохозяй-ственными товаропроизводителями признаются организации, индивидуаль-ные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяйства, доля дохода которых от реализации произведѐнной и переработанной сельскохозяйствен-ной продукции в общем доходе от реализации продукции (работ, услуг) за предшествующий год составляет не менее чем пятьдесят процентов, а также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство. В целях оказания государ-ственной поддержки к сельскохозяйственным товаропроизводителям при-равниваются сельскохозяйственные потребительские кооперативы, у кото-рых доля оказываемых ими услуг сельскохозяйственным товаропроизводите-лям в общей выручке от реализации товаров (работ, услуг) составляет не ме-нее 50%. При этом нормы других законов, где используется данное понятие,

16

с целью его унификации должны быть приведены в соответствие с Феде-ральным Законом «О развитии сельского хозяйства».

Далее в диссертации освещаются вопросы оказания государственной поддержки разным категориям сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе малым формам хозяйствования (крестьянским (фермерским) хо-зяйствам (далее – КФХ), личным подсобным хозяйствам (далее – ЛПХ) и об-служивающим их кооперативам). Поддержка именно этих форм хозяйство-вания стала объектом внимания со стороны государства в ходе реализации национального проекта «Развитие АПК».

В диссертации отмечается, что для создания любого кооператива тре-буются значительные материальные и финансовые средства, которые у КФХ и ЛПХ отсутствуют, а привлечение на эти цели субсидированных кредитов сопряжено с определѐнными проблемами, прежде всего, с невозможностью их возврата в ближайшие пять-десять лет (период освоения). Единственный выход в этой ситуации – государственная поддержка образования и первона-чального обустройства сельских потребительских кооперативов. В качестве примера такого решения автор ссылается на опыт США, где на первоначаль-ное обустройство кооперативов государством были выделены значительные средства. В результате за короткое время была создана сеть потребительских кооперативов практически во всех сферах агропромышленного комплекса.

В качестве основной меры государственной поддержки сельскохозяй-ственных потребительских кооперативов предлагается предусмотреть выде-ление бюджетных средств на формирование стартового капитала кооперати-вов путѐм внесения их в паевые фонды кооператива.

Так как важную роль в аграрном секторе экономики играют КФХ, ко-торые за двадцатилетний этап своего существования заявили о себе как о ре-ально существующей новой форме хозяйствования, то вопросы их государст-венной поддержки должны занимать видное место в аграрной политике госу-дарства. Пока же государственная поддержка для фермерских хозяйств оста-ѐтся труднодоступной, малоэффективной и недостаточной, а потому требует-

17

ся совершенствование законодательства в данной сфере отношений. Прежде всего, острой проблемой является несвоевременное перечисление субсидий по кредитам, привлекаемым КФХ и другими малыми формами хозяйствова-ния. Решение этого вопроса возможно путѐм изменения порядка оформления и перечисления субсидий посредством выдачи кредитов по процентным ставкам, уменьшенным на величину причитающихся субсидий, что позволит получать кредиты по более низким процентным ставкам. Необходимо также расширить действующие направления кредитования КФХ, в частности, пре-доставлять субсидированные кредиты на приобретение в собственность зе-мельных участков, а также построенных ранее и неиспользуемых сельскохо-зяйственных объектов, на строительство подъездных путей к объектам не-движимости сельскохозяйственного назначения. Так как фермеры несут большие затраты на этапах проектирования на строительство хозяйственных объектов, в том числе на оплату за установленную мощность по электричест-ву, то и эти затраты также должны компенсироваться из средств федераль-ного и региональных бюджетов. Всѐ это потребует внесения дополнений в Госпрограмму.

В диссертации подчѐркивается, что значительно усложняет процесс эффективного развития сельского хозяйства, в том числе и фермерского сек-тора, неурегулированность земельных отношений. Назрела необходимость разработки и реализации федеральной целевой программы по упорядочению землеустройства в сельской местности, которая предусматривала бы оформ-ление полностью или частично за счет федерального бюджета земельных до-лей граждан – от межевания до выдачи свидетельств о праве собственности.

Автором отмечается, что по причине убыточности значительной части сельскохозяйственных товаропроизводителей действующими инструментами бюджетной поддержки могла воспользоваться лишь группа экономически крепких хозяйств, имеющих соответствующий уровень доходности. Поэтому в отношении убыточных хозяйств должны быть приняты дополнительные меры, позволяющие обеспечить им реальный доступ к бюджетным средст-

18

вам. Для этого следует, во-первых, в рамках Федерального Закона от 9 июля 2002 года «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроиз-водителей» предусмотреть полное списание с них накопленных перед бюд-жетом и государственными внебюджетными фондами долгов по налогам и сборам, а не только пеней и штрафов, во-вторых, разработать конкретный механизм дифференцированного подхода к решению этой проблемы с учѐ-том финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей, в-третьих, дополнить Госпрограмму такой мерой поддержки, как прямое суб-сидирование хозяйств из федерального бюджета в расчѐте на единицу зе-мельной площади. В проекте Федерального закона «О развитии сельского хо-зяйства» такая мера поддержки предусматривалась, но в принятый закон она не вошла, хотя призвана доводить бюджетные средства до каждого сельско-хозяйственного товаропроизводителя в отдельности.

В диссертации делается вывод, что каждая форма хозяйствования име-ет свои специфические особенности, связанные с их экономической приро-дой, исторической судьбой возникновения и развития, а также с конкретны-ми условиями существования на нынешнем этапе. При этом на все категории хозяйств прямое влияние оказывают общие условия функционирования аг-рарного сектора. Поэтому при осуществлении государственной поддержки сельского хозяйства необходимо руководствоваться принципом равнодос-тупности мер государственной поддержки, то есть направлением бюджетных средств всем сельскохозяйственным товаропроизводителям (а не только при-быльным и перспективным) в целях обеспечения их эффективного развития.

В § 3 «Развитие законодательства, регулирующего государствен-ную поддержку сельского хозяйства» на основе анализа действовавших до принятия Федерального Закона «О развитии сельского хозяйства» норматив-но-правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки сельского хозяйства, делается вывод о том, что не все закреплѐнные в них меры государственной поддержки оказались эффективными. Причиной тому стало несовершенство правового регулирования вопросов государственной

19

поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и невыгодность для большинства из них предлагаемых условий такой поддержки.

Попытка решить основные проблемы и урегулировать актуальные во-просы, связанные с развитием сельского хозяйства, была сделана в результа-те принятия Федерального Закона «О развитии сельского хозяйства», роль которого заключается в том, что впервые за годы реформ на законодательном уровне были установлены чѐткие правовые основы реализации государст-венной аграрной политики как неотъемлемой составной части социально-экономической политики российского государства, а также определены ос-новные цели и принципы этой политики, направления государственной под-держки и обязанность государства осуществлять финансирование сельского хозяйства за счѐт средств федерального и региональных бюджетов.

Конкретные механизмы регулирования развития сельского хозяйства методологически определены и закреплены в Госпрограмме, для обеспечения реализации которой была сформирована соответствующая нормативно-правовая база. Так, Правительством РФ принят ряд постановлений, в кото-рых определены источники средств для государственной поддержки, направ-ления их использования, получатели субсидий, порядок расчѐта размера суб-сидий, а также круг уполномоченных органов, на которых возложены функ-ции контроля за целевым использованием бюджетных средств.

По мнению автора, принципиальными положениями Госпрограммы яв-ляются: значительное расширение круга субъектов - получателей субсидий, в число которых впервые вошли не только сельскохозяйственные товаропро-изводители, но и организации, осуществляющие первичную и последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, но и субъ-екты малого сельского бизнеса, развивающие несельскохозяйственные виды деятельности (сельский туризм, народные промыслы и ремесла, заготовка и переработка дикорастущих плодов и ягод и др.), а также расширение перечня объектов, на приобретение которых можно взять субсидированный кредит.

20

Подытоживая обзор нормативных правовых актов, регулирующих во-просы государственной поддержки сельского хозяйства, автор формулирует следующий вывод: в последние годы был принят ряд важных нормативно-правовых актов, направленных на решение ряда основных проблем, сущест-вующих в сфере развития сельского хозяйства, что дало свои положительные результаты, укрепив социально-экономическое положение сельскохозяйст-венных товаропроизводителей. Однако не все меры и принципы государст-венной поддержки сельского хозяйства нашли в них отражение.

Глава II «Правовые меры государственной поддержки сельского хозяйства» включает три параграфа.

В § 1 «Классификация мер государственной поддержки сельского хозяйства» приводится обзор имеющихся в литературе многообразных клас-сификаций мер государственной поддержки сельского хозяйства, в основу которых положены критерии, отражающие различные подходы авторов к по-нятию и, соответственно, содержанию государственной поддержки.

Несомненный интерес, особенно в связи с переговорами о вступлении России во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО), представляет применяемая в рамках данной организации классификация мер государст-венной поддержки. Так, Соглашение по сельскому хозяйству обязывает стра-ны классифицировать внутренние меры поддержки сельского хозяйства в со-ответствии с одной из четырех «корзин», в зависимости от степени их влия-ния на объѐм производства и реализации аграрной продукции.

Правила ВТО требуют обязательного сокращения только определен-ных мер государственной поддержки сельского хозяйства, которые стимули-руют сельскохозяйственную деятельность а, значит, создают помехи нацио-нальному производству остальных стран-участниц ВТО. В диссертации от-мечается, что уже сегодня, на этапе переговорных процессов о вступлении России в ВТО, предпринят ряд мер, направленный на повышение правовой защищѐнности отечественных сельхозтоваропроизводителей. С принятием Федерального Закона «О развитии сельского хозяйства» в российском зако-

21

нодательстве появилось достаточное количество мер поддержки сельского хозяйства, отвечающих требованиям ВТО и позволяющим беспрепятственно субсидировать стратегические направления развития сельского хозяйства, – элитное семеноводство, племенное дело, повышение квалификации работни-ков отрасли, строительство объектов инфраструктуры (связь, дороги, линии электропередач и пр.), предоставление консультационной помощи и пр.

Автором предложена собственная классификация мер государственной поддержки сельского хозяйства, объединяющая в себе четыре основные группы. В первую группу входят меры, предусматривающие выплаты бюд-жетных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводите-лям в целях поддержки их доходов. К ним относятся субсидии на реализацию растениеводческой и животноводческой продукции, в том числе некоторые компенсационные платежи (на содержание маточного поголовья сельхозжи-вотных, на приобретение элитных семян и племенных сельскохозяйственных животных, минеральных удобрений и средств химизации, на электроэнергию и др.), проведение закупочных интервенций (с установлением предельного уровня минимальных цен на сельскохозяйственную продукцию) и пр. Во вторую группу входят меры, направленные на поддержку инвестиционных проектов по строительству и приобретению основных фондов (например, строительству животноводческих комплексов и ферм, приобретению пле-менного скота). К третьей группе относятся меры, направленные на обеспе-чение устойчивого развития сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения. И, наконец, к четвѐртой группе относят-ся меры, направленные на финансирование услуг, оказываемых сельскому хозяйству (оказание информационно-консультационной помощи, подготовка и переподготовка кадров и др.). Все перечисленные меры способствуют вос-становлению социальной справедливости по отношению к сельскохозяйст-венным товаропроизводителям и повышению их доходности.

В диссертации делается вывод, что меры государственной поддержки, входящие в первую группу отличаются значительным многообразием и важ-

22

ностью для развития сельского хозяйства, так как позволяют поддерживать определѐнный уровень доходности сельскохозяйственных товаропроизводи-телей и стимулируют их сельскохозяйственную деятельность. Однако при всех преимуществах данной группы мер применение их на практике приво-дит к формированию некой зависимости сельскохозяйственных товаропроиз-водителей от масштабов финансовой поддержки отрасли со стороны госу-дарства (исключение составляют закупочные интервенции). Поэтому важное значение приобретают меры следующих трѐх групп, которые хотя и не име-ют столь ярко выраженный как в случае, например, прямой выплаты денеж-ных средств характер выгод, но необходимы сельскому хозяйству для того, чтобы оно могло быть конкурентоспособным. Их отличительной особенно-стью является долгосрочный характер. Направленность подобного рода ме-роприятий не всегда является строго «аграрной» (например, газификация и строительство дорог в сельской местности, проведение научных исследова-ний), но эффект от их реализации соответствует или даже превосходит тако-вой от мер прямой поддержки цен и доходов.

Меры государственной поддержки всех четырѐх групп направлены на эффективное функционирование сельского хозяйства, так как прямо или кос-венно стимулируют производственную деятельность и доходность сельско-хозяйственного труда. Недооценка роли одной из групп мер государственной поддержки может негативно сказаться и на реализации других.

В § 2 «Договорные меры государственной поддержки» отмечается, что основным способом организации экономических взаимоотношений меж-ду сельскохозяйственными товаропроизводителями и другими субъектами хозяйствования, опосредующим предоставление государственной поддерж-ки, является договор.

В настоящее время такие договоры применяются в следующих основ-ных формах: 1) кредитование за счѐт средств кредитных организаций с по-следующим субсидированием части процентной ставки по договорам креди-та (займа); 2) страхование с последующим субсидированием части страховой

23

премии по договору страхования рисков в сельском хозяйстве; 3) осуществ-ление лизинговых операций с использованием средств федерального бюдже-та; 4) проведение закупочных интервенций посредством биржевых торгов. Вместе с тем предоставление сельскохозяйственным товаропроизводителям отдельных мер государственной поддержки, например, налоговых и тамо-женных льгот, не требует заключения соответствующих договоров.

В параграфе отмечается, что для реализации одних мер государствен-ной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей требуется за-ключение классических гражданско-правовых договоров (например, получе-ние кредита с субсидированием процентной ставки предполагает заключение с банком кредитного договора, который регламентируется Гражданским Ко-дексом РФ, а с региональным органом управления сельским хозяйством – до-говора (соглашения) о предоставлении субсидий). Иначе оформляются от-ношения, связанные с выплатой сельскохозяйственным товаропроизводите-лям прямых субсидий и некоторых компенсаций, для получения которых не требуется заключение гражданско-правовых договоров.

Однако в любом случае для получения субсидий сельскохозяйствен-ным товаропроизводителям необходимо заключать с региональными орга-нами управления сельским хозяйством соответствующие договоры (согла-шения, которые обладают некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере финансового обеспечения деятельности сельскохозяйственных това-ропроизводителей с участием органов управления сельским хозяйством.

Далее проводится анализ действующих в настоящее время мер госу-дарственной поддержки сельского хозяйства:

1. кредитование с последующим субсидированием процентной ставки.

В настоящее время кредиты (займы) предоставляются на различные цели, связанные как с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции (например, строительство и реконструкция животноводческих комплексов и ферм, приобретение племенных сельскохозяйственных живот-

24

ных), так и направленные на улучшение жизни на селе (приобретение жилья, развитие несельскохозяйственных видов деятельности и др.).

Активное участие в реализации механизма кредитования сельскохозяй-ственных товаропроизводителей принимает ОАО «Россельхозбанк», создан-ный специально для этих целей, который разработал ряд программ кредито-вания: предоставление кредитов на строительство, реконструкцию и модер-низацию животноводческих комплексов и ферм, приобретение племенного молодняка сельскохозяйственных животных под еѐ залог, кредитование лич-ных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйствен-ных потребительских кооперативов и др.

Всем заѐмщикам – сельскохозяйственным товаропроизводителям за счѐт бюджетных средств возмещается часть затрат, произведѐнных в резуль-тате уплаты процентных ставок за пользование кредитами, то есть выплачи-ваются субсидии. Субсидирование процентных ставок предусматривается Федеральным Законом «О федеральном бюджете» на соответствующий год и Правилами распределения и предоставления в 2009-2011гг. из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмеще-ние части затрат на уплату процентов по кредитам. Субсидии предоставля-ются в размере 80% ставки рефинансирования ЦБ РФ, а по отдельным видам кредитов (это касается инвестиционных проектов по животноводству и про-изводству молока) субсидии предоставляются из расчѐта 100% ставки рефи-нансирования ЦБ РФ, действующей на дату заключения договора кредита (займа), но не более их фактических затрат, при условии долевого финанси-рования расходов самими субъектами РФ.

Но несмотря на столь тщательное регулирование порядка и условий получения субсидированных кредитов, проводимая Россельхозбанком кре-дитная политика имеет ряд существенных недостатков. Например, при за-ключении кредитного договора банком не учитываются особенности ведения сельскохозяйственного производства, в частности: сельскохозяйственному товаропроизводителю не предоставляется возможность осуществлять расчѐ-

25

ты за кредит в конце года после окончания сельскохозяйственных работ, реа-лизации продукции и получения денежных средств.

Важным направлением совершенствования отношений в сфере креди-тования сельскохозяйственных товаропроизводителей является развитие сис-темы сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативов. Од-нако и в этой сфере существует немало проблем, решение которых в рамках Федерального Закона от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной коопера-ции» не представляется возможным. Так как капиталы сельской кредитной кооперации пока невелики и увеличиваются медленно, им необходима суще-ственная поддержка со стороны государства не только путѐм предоставления бюджетных средств на формирование их стартового капитала, но и посредст-вом создания условий для гарантированного сбыта сельскохозяйственной продукции, обеспечения кооперативов квалифицированными кадрами и пр.

Другим важным направлением совершенствования отношений по кре-дитованию сельскохозяйственных товаропроизводителей является организа-ция гарантийных фондов, формирующихся за счѐт средств региональных бюджетов. Гарантийный фонд – это специализированная некоммерческая ор-ганизация, основным видом деятельности которой является предоставление поручительств по обязательствам кредитного договора (договора займа, ли-зинга). Создание гарантийных фондов повышает заинтересованность кре-дитных организаций в кредитовании сельскохозяйственных товаропроизво-дителей, прежде всего потому, что средства Фонда защищены соответст-вующей статьѐй регионального бюджета. Поэтому предоставление Фондом гарантий обеспечения возврата кредитных ресурсов, полученных сельскохо-зяйственными товаропроизводителями в коммерческих банках, можно рас-сматривать в качестве дополнительной меры государственной поддержки.

2. лизинг с участием государства. В современных условиях государст-венная поддержка лизинга выражается в следующем: лизинг осуществляется специально уполномоченным Правительством РФ юридическим лицом – ОАО «Росагролизинг»; на осуществление лизинговых операций выделяются

26

бюджетные средства, которые отражаются в федеральном бюджете и направ-ляются на увеличение уставного капитала Росагролизинга; перечень имуще-ства, предоставляемого сельскохозяйственным товаропроизводителям на ус-ловиях лизинга, ежегодно утверждается Министерством сельского хозяйства РФ, а установленные льготы делают лизинговые операции для сельскохозяй-ственных товаропроизводителей более выгодными в сравнении с другими существующими видами приобретения имущества.

В целях совершенствования лизинговых отношений в сельском хозяй-стве целесообразно предусмотреть следующие меры. Во-первых, устранить монополизм ОАО «Росагролизинг» путѐм передачи части выделяемых из бюджета средств отдельным регионам, которые организовали лизинг за счет собственных средств и имеют нормально функционирующие лизинговые компании. Во-вторых, удешевить стоимость приобретения техники и обору-дования посредством взимания платы за использование средств основного капитала ОАО «Росагролизинг» только один раз в первый год. Кроме того, для поддержания поставленной в лизинг техники в технически исправном состоянии необходимо решить вопрос об организации в регионах сети пунк-тов сервисного обслуживания, оснащенных необходимым технологическим оборудованием, укомплектованных высокопрофессиональными кадрами, прошедшими обучение на базе заводов – производителей.

3. Страхование, осуществляемое с государственной поддержкой. Важной составной частью механизма государственной поддержки сельскохо-зяйственного страхования является право сельскохозяйственных товаропро-изводителей на получение из бюджета субсидий в размере не менее 50% страховой премии, уплаченной по договорам страхования на случай утраты (гибели) или частичной утраты сельскохозяйственной продукции, в том чис-ле урожая сельскохозяйственных культур (зерновых, масличных, техниче-ских, кормовых, бахчевых культур, картофеля, овощей), урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений (виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения и пр.) в результате воздействия опасных

27

для производства сельскохозяйственной продукции природных явлений (за-суха, заморозки, вымерзание, градобитие, землетрясение, лавина и пр.).

В диссертации на основе анализа договоров, заключаемых сельскохо-зяйственными товаропроизводителями со страховыми организациями, дела-ется вывод о том, что в них недостаточно учитывается специфика сельскохо-зяйственного производства. Например, отмечается не совсем корректное ус-ловие договора сельхозстрахования, согласно которому страхователю, нару-шающему агротехнику возделывания сельскохозяйственных культур (много-летних насаждений), может быть вообще отказано в выплате страхового воз-мещения. Во избежание спорных ситуаций в договор следует обязательно включить пункт следующего содержания: в случае нарушения страхователем правил агротехники возделывания сельскохозяйственных культур, многолет-них насаждений страховщик имеет право снизить размер страхового возме-щения в таком объеме, в каком несоблюдение правил агротехники привело к увеличению убытка в результате снижения урожайности. Для этого потребу-ется разработать соответствующие методические указания по расчѐту разме-ра страхового возмещения.

Тема сельскохозяйственного страхования приобретает особую актуаль-ность в результате произошедших в 2010 году природных катаклизмов (ано-мально холодной зимы, удушливо жаркого лета, засухи и пожаров), послед-ствия которых подтверждают необходимость создания эффективной системы страхования сельскохозяйственных товаропроизводителей. В частности, в целях защиты их интересов как более слабой стороны отношений в сфере сельскохозяйственного страхования, Министерству сельского хозяйства РФ необходимо разработать типовой договор страхования с государственной поддержкой, учитывающий особенности сельскохозяйственного производст-ва и обязательный для всех страховых компаний.

Предлагается также внести изменения в Правила предоставления в 2009-2011 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных

28

культур, а именно: сельскохозяйственным товаропроизводителям за счѐт бюджетных средств предоставлять субсидии в размере 100% страхового взноса (а не 50% как сейчас), то есть осуществлять сельскохозяйственное страхование полностью за счѐт бюджетных средств. Всѐ это сделает сельско-хозяйственное страхование более привлекательным для сельскохозяйствен-ных товаропроизводителей.

В диссертации отмечается, что для получения государственной под-держки сельскохозяйственным товаропроизводителям необходимо заключать соответствующие договоры не только с хозяйствующими субъектами. Дого-ворные формы используются также и во взаимоотношениях по государст-венной поддержке с органами управления сельским хозяйством. Такие дого-воры рассмотрены в следующем параграфе.

В § 3 «Прямые субсидии и компенсации как разновидность дого-ворных форм государственной поддержки» отмечается, что для получения субсидий и компенсаций сельскохозяйственным товаропроизводителям не-обходимо заключать с региональными органами управления сельским хозяй-ством договоры (соглашения), правовая природа которых имеет комплексный характер: они объединяют в себе нормы гражданского и административного права и учитывают специфику сельского хозяйства.

Административно-правовой характер договора проявляется в следую-щем. Во-первых, особый субъектный состав такого договора (соглашения), то есть наличие в качестве одной из его сторон специально уполномоченного органа управления сельским хозяйством; во-вторых, заключается такой дого-вор на основе изданного Правительством РФ нормативно-правового акта (порядок и условия предоставление субсидий по каждому направлению госу-дарственной поддержки ежегодно определяются постановлениями Прави-тельства РФ); в-третьих, разрабатывается типовая форма договора, утвер-ждаемая Министерством сельского хозяйства, которую нельзя существенно изменить по своему усмотрению и которая призвана унифицировать админи-

29

стративно-договорную практику всех участвующих в данных отношениях лиц.

Между тем рассматриваемые договоры имеют характерные черты, при-сущие гражданско-правовым договорам. Во-первых, предметом договора яв-ляются конкретные виды субсидий, на которые претендует сельскохозяйст-венный товаропроизводитель; во-вторых, участники указанных отношений имеют по отношению друг к другу взаимные права и обязанности; в-третьих, предоставление субсидий опосредовано взаимным соглашением – волеизъяв-лением участников. Например, сельскохозяйственные товаропроизводители могут отказаться от заключения таких договоров, если какие-либо их условия окажутся для них невыгодными. И наконец, за неисполнение или ненадле-жащее исполнение обязательств в рамках договора стороны несут ответст-венность, предусмотренную гражданским законодательством РФ и соответ-ствующим договором.

На основе анализа содержания договоров (соглашений) о предоставле-нии субсидий в диссертации делаются следующие выводы: на содержание и исполнение таких договоров существенное влияние оказывает специфика сельского хозяйства, которая в них закреплена. Ввиду того, что посредством закреплѐнных в таких договорах условий сельскохозяйственным товаропроиз-водителям гарантируется право на получение финансовых средств на своѐ раз-витие, их следует рассматривать как важную составную часть правового меха-низма реализации мер государственной поддержки сельского хозяйства.

Далее в диссертации раскрывается содержание прямых субсидий и компенсаций как мер, с помощью которых федеральные, региональные и ме-стные органы власти поддерживают различные стратегически важные произ-водства. Если прямые субсидии предполагают выплаты за единицу произве-дѐнной или реализованной продукции, то компенсации - возмещение части произведѐнных расходов хозяйствующим субъектом. Компенсации по спо-собу экономического воздействия на доходы сельскохозяйственных товаро-производителей, по порядку выплаты и по характеру выражения в соответст-

30

вующих нормативно-правовых актах являются разновидностью прямых суб-сидий, предусматривающих выплату бюджетных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям (например, компенсация за-трат на приобретение семян, удобрений, на содержание скота и др.).

На основании анализа нормативно-правовых актов и практики их при-менения в субъектах РФ делается вывод, что действующая система выплаты прямых субсидий и компенсаций имеет ряд недостатков. Во-первых, она не позволяет более оперативно выплачивать денежные средства сельскохозяй-ственным товаропроизводителям в случаях, если лимит денежных средств окажется недостаточным или если размер субсидии окажется существенно меньше сумм, на которые они ориентировались в момент совершения затрат, а значит, потребуется предоставление дополнительных финансовых средств. Во-вторых, с сумм полученных сельскохозяйственными товаропроизводите-лями субсидий взимаются налоги, так как по своему назначению субсидии предоставляются их получателям на безвозмездной и безвозвратной основе в целях получения дохода. Следовательно, у сельскохозяйственных товаро-производителей возникает экономическая выгода (доход), которая подлежит налогообложению в соответствии с положениями Налогового Кодекса РФ. Однако взимание с сумм субсидий налогов значительно снижает и без того низкий уровень доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому статьи 251, 346.15 и 217 Налогового кодекса РФ, определяющие до-ходы, не подлежащие налогообложению, целесообразно дополнить нормой следующего содержания: «Не подлежат налогообложению (при определении налоговой базы не учитываются) доходы, полученные налогоплательщиками в виде субсидий, предоставляемых для поддержки сельскохозяйственной деятельности».

В главе III «Взаимодействие федеральных и региональных органов власти по вопросам государственной поддержки сельского хозяйства» отмечается, что упорядочению финансовых взаимоотношений бюджетов раз-личных уровней по вопросам осуществления государственной поддержки

31

сельского хозяйства способствовало Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 190 «Об установлении условий и критериев определения размера субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления государственной под-держки в сфере агропромышленного комплекса, и правил их предоставле-ния».

В соответствии с действующим законодательством выделение субси-дий происходит по следующей схеме. Субсидии из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов РФ на основании соответствующих Постановлений Правительства РФ и соглашений о предоставлении субсидии, заключаемых Министерством сельского хозяйства РФ с органами, уполно-моченными высшим исполнительным органом государственной власти субъ-екта Российской Федерации на его реализацию. Следующим этапом является непосредственное распределение выделенного субъекту объема субсидий между сельскохозяйственными товаропроизводителями, которое осуществ-ляется специально уполномоченным органом власти субъекта РФ с учѐтом правил и нормативов, установленных Правительством РФ.

В диссертации отмечается, что на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовой акт, который должен определять условия получения субсидий непосредственно сельскохозяйственными товаропроизводителями. Сейчас этот порядок, включая категории лиц - получателей государственной поддержки, определяется каждым субъектом РФ самостоятельно в утвер-ждаемом им нормативно-правовом акте (законе, постановлении Правитель-ства субъекта РФ и пр.), который зачастую не гарантирует сельскохозяйст-венным товаропроизводителям право на получение государственной под-держки. В частности, ввиду того, что закреплѐнное в ст. 3 Федерального За-кона «О развитии сельского хозяйства» понятие сельскохозяйственный това-ропроизводитель применяется исключительно в интересах данного Закона, то субъекты РФ стали устанавливать в своих нормативных актах существенно отличающийся от указанного Закона круг лиц, включаемых в понятие сель-

32

скохозяйственный товаропроизводитель. В этом видится один из главных не-достатков действующего регионального законодательства по вопросам госу-дарственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В этой связи предлагается закрепить порядок предоставления субси-дий в постановлении Правительства РФ, где должны быть чѐтко прописаны: категории лиц, имеющих право на получение субсидий, а также перечень ос-нований отказа в предоставлении субсидий, чтобы в случае необоснованного отказа сельскохозяйственный товаропроизводитель смог осуществить защиту своих прав.

В диссертации делается вывод, что механизм взаимодействия феде-ральных и региональных органов власти по вопросам оказания сельскохозяй-ственным товаропроизводителям государственной поддержки в последние годы существенно изменѐн: во-первых, определѐн порядок действий по ре-шению региональными органами власти конкретных задач в области под-держки сельского хозяйства; во-вторых, установлены взаимные обязательст-ва и ответственность государственных органов, позволяющие скоординиро-вать их действия в процессе осуществления государственной поддержки сельского хозяйства; в-третьих, реализуется механизм предоставления субъ-ектам РФ субсидий с учѐтом уровня их бюджетной обеспеченности, что должно обеспечить равнодоступность мер государственной поддержки для сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В главе IV «Юридическая ответственность за нарушение законо-дательства о государственной поддержке сельского хозяйства» анализи-руются наиболее распространѐнные нарушения законодательства о государ-ственной поддержке сельского хозяйства: отказ получателям в предоставле-нии субсидий без должных оснований, задержка с предоставлением субси-дий, нецелевое использование бюджетных средств.

Отмечается, что несмотря на то, что сельскохозяйственные товаропро-изводители не всегда получают предусмотренные законодательством бюд-жетные средства, они, как правило, не обращаются в суд с соответствующи-

33

ми исками о взыскании с органов власти предназначенных им денежных средств.

Объясняется это, прежде всего, тем, что в Федеральном законе «О раз-витии сельского хозяйства» нормы, гарантирующие сельскохозяйственным товаропроизводителям право на получение субсидий, сформулированы не-достаточно чѐтко, что позволяет заключить, что права сельскохозяйственных товаропроизводителей на получение государственной поддержки защищены законодательными мерами слабо.

В диссертации анализируется вопрос об ответственности органов вла-сти и должностных лиц за неперечисление бюджетных средств их получате-лям, перечисление бюджетных средств в меньшем объѐме, чем предусмотре-но уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное пере-числение бюджетных средств их получателям (ст. 293 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ)). Мерами ответственности в данном случае могут быть выплата компенсации получателю бюджетных средств в размере недофинан-сирования, а при наличии состава преступления – уголовные наказания, пре-дусмотренные Уголовным Кодексом РФ. Однако механизм выплаты компен-сации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования с 1 января 2008 года не применяется в связи с утратой силы нормы ст. 238 БК РФ, посвящѐнной праву получателя бюджетных средств на получение в су-дебном порядке указанной компенсации. Однако и до отмены данной нормы механизм взыскания компенсации в размере недофинансирования не рабо-тал. В связи с этим предлагается из статьи 293 БК РФ «неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств» исключить слова «выплату компенсации в размере недофинансиро-вания».

В отношении такой меры административной ответственности как на-ложение штрафов на руководителей государственных органов, органов мест-ного самоуправления в действующем КоАП РФ имеется прямая отсылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР, применить которые в на-

34

стоящий момент невозможно в связи с тем, что он утратил силу ввиду вступ-ления в силу (с 1 июля 2002 года) Кодекса Российской Федерации об адми-нистративных правонарушениях, где не предусмотрена ответственность за подобные правонарушения. Таким образом, ответственность, установленная БК РФ в виде наложения штрафа на должностное лицо, сегодня вообще не может быть применена, что создаѐт препятствия для реализации права сель-скохозяйственных товаропроизводителей на защиту от незаконных действий органов власти. Поэтому в действующий КоАП РФ следует включить статью, предусматривающую привлечение должностных лиц органов власти к адми-нистративной ответственности за неперечисление либо несвоевременное пе-речисление бюджетных средств их получателям, а также перечисление бюд-жетных средств в меньшем объѐме.

Одним из эффективных способов защиты прав сельскохозяйственных товаропроизводителей в случае отказа в предоставлении субсидий может стать требование к органам власти о возмещении причинѐнных им убытков.

Например, в результате неполучения субсидий на содержание племен-ного скота или на компенсацию затрат на приобретение кормов, сельскохо-зяйственный товаропроизводитель не сможет должным образом содержать животных, поэтому не получит достаточное количество сельскохозяйствен-ной продукции. Это следует считать упущенной выгодой. Если же он не ку-пит корма и в результате понесѐт потери в животноводстве, то это следует уже рассматривать как реальный ущерб.

В случае удовлетворения требования о возмещении вреда в соответст-вии со статьей 1082 Гражданского кодекса РФ, суд в зависимости от обстоя-тельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки.

В настоящее время в арбитражной практике довольно редко встреча-ются случаи, когда сельскохозяйственные товаропроизводители обращаются в суд за таким возмещением.

35

Отмечается, что со стороны сельскохозяйственных товаропроизводите-лей основным нарушением порядка предоставления субсидий является их нецелевое использование. На основании обобщения арбитражной практики, автор присоединяется к мнению М.Ю. Евтеевой, что наказуемым должно яв-ляться недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась не-правомерными действиями, то «подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств». Например, если заѐмщик взял кредит на покупку племенных сельскохозяйственных живот-ных, но часть средств пошла на проведение их вакцинации, то недопустимо считать эти средства нецелевым использованием, а значит, отказывать сель-скохозяйственным товаропроизводителям в последующей выплате субсидий.

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Глеба О.В. Направления совершенствования правового регулирова-ния государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводите-лей // Право и государство. 2009. №10 (58). С. 60-62. - 0,35 п.л.

2. Глеба О.В. Понятие и содержание государственной поддержки сель-скохозяйственных товаропроизводителей в России// Право и государство. 2010. №3 (63). С. 81-86. - 0,43 п.л.

Публикации в иных изданиях:

1. Глеба О.В. Государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств в России // Аграрное и земельное право. 2008. № 5. С. 42-57. - 0,7 п.л.

2. Глеба О.В. Государственная поддержка личных подсобных хозяйств граждан// Аграрное и земельное право. 2008. № 8. С.29-43 (0,7 п.л.)

3. Глеба О.В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства России на современном этапе// Аграрное и земельное право. 2009. №12. С. 56-67. - 0,85 п.л.