Жукова Елена Викторовна ПРАВО НА ТРАДИЦИОННОЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ В СИСТЕМЕ ИХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ

Короткий зміст

Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы

исследования, определяется состояние ее научной разработанности,

указываются объект и предмет исследования, его цель и задачи,

методологическая основа, научная новизна диссертации, ее теоретическая и

практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов

исследования, а также приводятся основные положения диссертации,

выносимые на защиту.

Глава 1 «Правовые механизмы защиты права коренных

малочисленных народов России на традиционное природопользование»

посвящена анализу правовой природы права коренных малочисленных

народов России на традиционное природопользование и механизмов его

реализации и защиты.

В первом параграфе «Право коренных малочисленных народов России на

традиционное природопользование как объект правового регулирования»

раскрывается место права коренных малочисленных народов России на

традиционное природопользование в системе их экологических прав, его

признаки и значение. Автором указывается, что право коренных

малочисленных народов на традиционное природопользование принадлежит к

числу экологических (оно тесно связано с обеспечением благоприятной

окружающей среды), является коллективным (может осуществляться как

коренными народами в целом, так и лицами из их числа) и комплексным,

включающим права землепользования, водопользования, недропользования,

лесопользования, право пользования животным и растительным миром, а

также морскими биологическими ресурсами и ресурсами континентального

шельфа. Оно получило закрепление в нормах «этнического» и экологического

(в частности, природоресурсного) законодательства, составляющего

комплексное образование. Основу этнического законодательства,

17

регулирующего это право, составляют: Федеральный закон от 30 апреля

1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов

Российской Федерации»8 и Федеральный закон от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ «О

территориях традиционного природопользования коренных малочисленных

народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» 2001 г.9,

а также некоторые подзаконные акты10. В работе представлен краткий обзор

основных экологических прав коренных малочисленных народов, связанных с

реализацией их права на традиционное природопользование. Отмечено, что

огромное значение в комплексном праве коренных малочисленных народов на

традиционное природопользование играет право на землю, которое является

ключевым, так как на него опираются остальные природоресурсные права этих

народов, а земля для них выступает основой жизни и хозяйствования. Нормы,

посвященные праву коренных малочисленных народов на традиционное

природопользование, содержатся также в нормативных актах, регулирующих

использование отдельных природных ресурсов (Земельный кодекс РФ,

Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Федеральный закон «О животном

мире» и другие). На их основе возможно дальнейшее развитие правового

регулирования права коренных малочисленных народов России на

традиционное природопользование.

Диссертант обращает внимание на то, что хотя российское

законодательство о праве коренных малочисленных народов на традиционное

природопользование в целом сложилось, оно во многом бессистемно,

внутренне противоречиво, а также не учитывает некоторые положения

международного права и нуждается в совершенствовании.

8 СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2208.

9 СЗ РФ. 2001. №20. Ст. 1972.

10 См., например, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г.

№132-р «О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера,

Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 876;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. №631-р «Об

утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной

деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов

традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской

Федерации» // СЗ РФ. 2009. №20. Ст. 2493.

18

Во втором параграфе «Правовые средства защиты права коренных

малочисленных народов России на традиционное природопользование»

отмечается, что государством гарантированы реализация и защита прав

коренных малочисленных народов России, в том числе на традиционное

природопользование, для чего предусмотрен комплекс правовых средств.

Коренные малочисленные народы могут защищать свои права как

самостоятельно (в том числе через своих представителей), так и через органы

государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица.

Средства защиты права коренных малочисленных народов на традиционное

природопользование автор разделяет на две группы (средства внесудебной

защиты и средства судебной защиты) и осуществляет анализ некоторых из

них. К средствам внесудебной защиты относятся, например, обращение в

органы государственной власти и местного самоуправления, в другие

организации, к их должностным лицам (в том числе с жалобами); организация,

проведение и участие в массовых мероприятиях и иных акциях; участие в

принятии хозяйственных и иных решений, способных оказать негативное

воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, в

том числе в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду,

экологической и этнологической экспертиз и иные способы, предусмотренные

действующим законодательством. Особое место среди внесудебных средств

защиты права коренных малочисленных народов России на традиционное

природопользование отведено созданию территорий традиционного

природопользования, которое является нетипичным способом пользования

землей и иными природными ресурсами и регулируется отдельным

Федеральным законом от 7 мая № 49-ФЗ «О территориях традиционного

природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока Российской Федерации». Кроме того, отмечено, что одним

из эффективных средств может выступать судебная защита права, и описан

порядок ее осуществления в рамках гражданского судопроизводства.

В целом для защиты права коренных малочисленных народов на

традиционное природопользование предусмотрен довольно широкий круг

19

правовых средств, но при этом право коренных малочисленных народов

России на традиционное природопользование зачастую остается

нереализованным, что обусловлено, по мнению диссертанта, как наличием

пробелов и противоречий в законодательстве и правоприменительной

практикой, так и отсутствием политической воли со стороны органов

государственной власти. Так, государственными органами исполнительной

власти до сих пор не создаются федеральные территории традиционного

природопользования и не выполняется обязанность по принятию положения о

территориях традиционного природопользование федерального значения.

Глава 2 «История правового регулирования права коренных народов

на традиционное природопользование» посвящена истории формирования и

развития права коренных народов на традиционное природопользование в

международном праве, в зарубежном и российском законодательстве.

Параграф первый «История и состояние правового регулирования права

коренных народов на традиционное природопользование в международном

праве и законодательстве зарубежных государств» состоит из двух разделов.

Раздел 1.1. посвящен истории и состоянию правового регулирования права

коренных народов на традиционное природопользование в международном

праве. На международном уровне об экологических правах коренных народов

встал в середине 50-х годов 20 в., в результате в 1957 г. была принята

Конвенция МОТ №107 «О защите и интеграции коренного и другого

населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых

странах». В 1982 г. была создана Рабочая группа по коренным народам в

Организации Объединенных Наций. В 1989 г. взамен Конвенции №107

принята Конвенция МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих

племенной образ жизни в независимых странах», которая является

авторитетным международным правовым актом и устанавливает права

коренных народов. Особое место в ней уделено правам собственности и

пользования землей и другими природными ресурсами коренных народов.

Особый характер связи коренных народов с землей и иными природными

ресурсами отражен и в Декларации ООН от 7 сентября 2007 г. «О правах

20

коренных народов». Действуют и иные международные акты, содержащие

нормы, затрагивающие право коренных народов на традиционное

природопользование. Опираясь на изучение международно-правовых актов,

автор отмечает, что международное сообщество создало достаточно серьезную

правовую базу, регулирующую права коренных народов, в том числе

связанные с использованием земли и иных природных ресурсов, но их

реализация зависит от особенностей национального законодательства и

политики государств, где эти народы проживают.

В разделе 1.2. «История и состояние правового регулирования права

коренных народов на традиционное природопользование в законодательстве

зарубежных государств» диссертант рассмотрела историю формирования и

современное состояние законодательства о праве коренных народов

Соединенных Штатов Америки, Канады, Дании, Норвегии, Швеции и

Финляндии на земли и иные природные ресурсы (выбор стран был обусловлен

определенной схожестью природно-климатических условий и образа жизни

коренных народов этих стран и коренных народов России). Этот опыт

интересен с научной точки зрения и может быть учтен при совершенствовании

действующего российского законодательства.

История правового регулирования права коренных народов на

традиционное природопользование в российском государстве рассматривалась

автором во втором параграфе «История правового регулирования права

коренных народов на традиционное природопользование в Российской империи

и советском государстве», который также разделен на два раздела. В

разделе 2.1. «Правовое регулирование права коренных народов на

традиционное природопользование в Российской империи» диссертант

пришла к выводу, что российское законодательство исследуемого периода

явилось первым мировым опытом цивилизованного юридического решения

проблем коренных народов. Россия, начиная с 16 в. покровительствовала

коренному населению, защищала его права на земли и другие ресурсы,

обеспечивала дифференцированный подход, закрепляя за инородцами

определенный набор прав в зависимости от разряда (оседлые, кочевые либо

21

бродячие), стараясь не вмешиваться во внутренние дела общин и сохраняя их

традиционный образ жизни.

В разделе 2.2. «Правовое регулирование права коренных народов на

традиционное природопользование в Советский период» в процессе

исследования выявилась тенденция уравнивания коренных народов в правах с

остальными гражданами, ориентация государства на промышленное освоение

Севера, Сибири и Дальнего Востока. Государство придерживалось

общемировой политики уравнивания в правах всех граждан государства за

счет интеграции коренных народов в основную массу граждан. Отчасти такая

политика была благоприятной, особенно для некоторых регионов (например,

коренные народы Алтая смогли добиться автономии, развить производство,

сельское хозяйство, национальный язык и литературу, народное образование и

здравоохранение), но также она наряду с индустриализацией страны привела к

серьезным экологическим последствиям в некоторых районах Севера, Сибири

и Дальнего Востока и разрушению системы традиционного

природопользования и традиционного образа жизни коренных народов.

Поэтому с 1980-х годов стал формироваться новый подход к статусу коренных

народов, возникло понимание роли традиционного природопользования для

сохранения окружающей среды и, как следствие, стали приниматься

нормативно-правовые акты, посвященные в том числе праву коренных

народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на традиционное

природопользование, в том числе праву на создание территорий

традиционного природопользования.

Таким образом, отношение российского государства к проживающим на

его территории коренным народам менялось от политики невмешательства в

дела управления и закрепления традиционного образа жизни аборигенов в 17-

18 вв. через политику полной интеграции, ассимиляции их жизненного уклада

в советский период к принципам особого отношения к экологическим и иным

правам коренных народов, включая права на традиционный образ жизни и

традиционное природопользование.

22

В главе 3 «Создание территорий традиционного природопользования

как правовой механизм защиты права коренных малочисленных народов

России на традиционное природопользование», состоящей из двух

параграфов, рассматривается одна из наиболее эффективных форм реализации

и защиты права коренных малочисленных народов России на традиционное

природопользование — право на создание территорий традиционного

природопользования.

Первый параграф «Состояние современного законодательства о

территориях традиционного природопользования коренных малочисленных

народов России» посвящен состоянию современного законодательства о

территориях традиционного природопользования коренных малочисленных

народов. Диссертант отмечает, что территории традиционного

природопользования выполняют двойную функцию: во-первых, они

способствуют реализации и защите права коренных малочисленных народов

на традиционное природопользование и сохранение их культуры и образа

жизни, а во-вторых, обеспечивают сохранность ландшафтов и природных

комплексов, то есть способствуют сохранению благоприятной окружающей

среды.

В процессе рассмотрения Федерального закона от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ

«О территориях традиционного природопользования коренных

малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской

Федерации»11 (далее — Закон о территориях) диссертант отмечает, что режим

территорий традиционного природопользования обусловлен тем, что это особо

охраняемые природные территории и государство стремится вывести их из

гражданского оборота, что призвано способствовать их сохранению для

будущих поколений. Закон о территориях в некоторой степени отражает

гарантированные международными нормами права коренных малочисленных

народов (пользоваться землями традиционного природопользования,

участвовать в контроле за использованием природных ресурсов, участвовать в

11 СЗ РФ. 2001. №20. Ст. 1972.

23

их охране, руководствоваться своими обычаями, знаниями и традициями и др.)

и содержит мощное средство защиты права коренных малочисленных народов

на традиционное природопользование — создание территорий традиционного

природопользования. Закон о территориях призван быть базовым актом,

основой для развития права коренных малочисленных народов на

традиционное природопользование в федеральном законодательстве и

законодательстве субъектов Российской Федерации. Но, отмечено, что он

имеет ряд недостатков, среди которых нечеткое определение порядка

образования территорий традиционного природопользования и их правового

режима, фактическое нивелирование права коренных малочисленных народов

на безвозмездное пользование землей, отсутствие четко урегулированного

порядка охраны окружающей среды в пределах территорий традиционного

природопользования и разрешения споров и другие. Закон о территориях не

предусматривает дифференцированного подхода: режимы территорий

традиционного природопользования не различаются в зависимости от вида

природопользования, осуществляемого коренными малочисленными

народами. Большинство его статей носит декларативный и отсылочный

характер, а иногда противоречит действующему законодательству, что в свою

очередь сказывается на практике его реализации.

Реализации законодательства о территориях традиционного

природопользования посвящен второй параграф «Реализация

законодательства о территориях традиционного природопользования

коренных малочисленных народов России и некоторые рекомендации по его

совершенствованию». Отмечено, что за 9 лет существования Закона о

территориях не было создано ни одной территории традиционного

природопользования федерального значения, несмотря на неоднократные

обращения лиц из числа коренных малочисленных народов России и их общин

с заявлением об их создании. Региональные и местные органы власти также не

торопятся создавать территории традиционного природопользования (к 2010 г.

их создано крайне мало).

24

Диссертантом рассмотрены недостатки Закона о территориях, которые

непосредственно отразились на практике его применения: не установлены

требования к обращениям о создании территорий традиционного

природопользования, заложена неопределенность статуса этих территорий и

необходимость принятия нормативных актов для обеспечения его реализации

(например, положения об их правовом режиме); отсутствует четкое

определение условий и оснований предоставления коренным малочисленным

народам прав на земли и иные природные ресурсы в пределах этих

территорий. Существуют и другие препятствия для создания территорий

традиционного природопользования, в частности: отсутствие подзаконных

актов, устанавливающих механизмы реализации и защиты права коренных

малочисленных народов на традиционное природопользование; отсутствие

политической воли и целостной государственной политики в отношении

экологических прав коренных малочисленных народов и определенная доля

пассивности со стороны самих коренных малочисленных народов.

Для устранения недостатков автором предложены некоторые направления

корректировки действующего законодательства, в частности:

— четкое установление порядка образования территорий традиционного

природопользования, включая требования к содержанию заявлений об их

создании, порядку их рассмотрения и составу прилагаемой документации;

— принятие типового положения о территориях традиционного

природопользования федерального значения; законодательное закрепление

права коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землей

и другими природными ресурсами;

— определение размера, состава и порядка возмещения убытков,

понесенных коренными малочисленными народами в результате нанесения

ущерба исконной среде их обитания;

— введение запрета на изъятие земельных участков, расположенных в

границах территорий традиционного природопользования либо введение

жестких ограничений на такое изъятие.

25

Диссертант считает, что для возрождения и развития коренных

малочисленных народов России необходимо установление государственной

протекционистской политики. Государство и общество должно быть готово к

изменению мышления, образа жизни и отношения к природе и культурам

проживающих на его территории народов, а коренные малочисленные народы

к более активному отстаиванию своих прав.

Работа завершена Заключением, в котором даны общие выводы о

существующих проблемах и направлении государственного развития по их

преодолению. По мнению автора, необходимо законодательное закрепление и

практическое внедрение презумпции минимизации воздействия на

окружающую среду, учета «потенциала природы»12, сохранения

экологических систем и традиционного природопользования коренных

малочисленных народов России при разработке хозяйственных проектов и

стратегии развития российских регионов и государства в целом. Такой подход,

наряду с системным пересмотром мировоззрения, ценностных установок

людей и парадигмы развития всего мирового сообщества, становится, по

мнению автора, единственной возможностью элементарного физического

выживания всего человечества.

12 Бринчук М.М. Проблемы методологии экологического права // Раздел «Труды института»

Сайта Института государства и права РАН. [Электронный ресурс, дата последнего

обращения 29 мая 2010 г.].— Режим доступа http://www.igpra№.ru/public/publico№site/.

26

Основные положения диссертации отражены в следующих работах:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Жукова Е.В. Проблемы правового обеспечения прав коренных

малочисленных народов в области традиционного природопользования //

Экологическое право. 2009. №1. С. 11-14.

Публикации в иных изданиях:

1. Жукова Е.В. Территории традиционного природопользования коренных

народов Алтая (правовое отражение) // Культура Алтайского края как опыт

толерантного взаимодействия сопредельных территорий: Сборник статей //

Международная научно-практическая конференция, посвященная 70-летию

Алтайского края. Барнаул: Издательство АГАУ, 2007. С. 59-61;

2. Жукова Е.В. Некоторые проблемы российского законодательства о

правах коренных малочисленных народов в области традиционного

природопользования // Материалы международной конференции «Проблемы

сохранения и развития культуры народов «Большого Алтая», Барнаул,

30 ноября–1 декабря 2008 г., г. Барнаул: Издательство Фонда «Алтай —

21 век», 2008. С. 34-43.