Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, нормативные и эмпирические основы проведенного изыскания, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава «Теоретические и правовые основы института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Институт взаимодействия прокуратуры с другими органами публичной власти в 1950 - 1980-х гг.» автором проведен исторический анализ взаимодействия прокуратуры с указанными субъектами. С учетом изученных источников отмечается, что в с момента воссоздания прокуратуры в системе органов советского государства действовала ленинская модель построения прокуратуры, которая предусматривала ее органическое вхождение в эту систему, и в целом зависела от ее развития. Из этого следует, что изначально предопределялись теснейшая связь прокуратуры с развитием политических процессов, а также сотрудничество с органами публичной власти.
Органы публичной власти в совокупности образовывали государственный аппарат, который включал в себя органы государственной власти и управления, судебные органы, органы прокуратуры и арбитража.
Правовую основу взаимодействия прокуратуры с названными органами составляли Конституции СССР 1936 и 1977 гг., Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г., Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г., иные законодательные акты СССР, приказы и указания Генерального прокурора СССР.
Основным направлением развития взаимоотношений прокуратуры с органами государственной власти (Советами) и управления являлось объединение их усилий, направленных на обеспечение социалистической законности. Эти взаимоотношения строились на основе взаимопомощи и делового сотрудничества. Вместе с тем прокуроры принимали активное участие в работе органов государственной власти и управления, в решении ими вопросов обеспечения социалистической законности.
Взаимоотношения прокуратуры и советского суда представляли собой осуществление ими своих полномочий по предупреждению и искоренению преступлений и других правонарушений. Необходимо отметить, что они носили не только организационный, но и процессуальный характер, так как прокурор принимал непосредственное участие в судебном процессе и, безусловно, являлся его участником.
Взаимодействие прокуратуры с органами арбитража осуществлялось на основе общности задач по укреплению законности в хозяйственной деятельности предприятий, организации и учреждений.
Во втором параграфе «Теоретические основы института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» раскрыт понятийный аппарат института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.
Автором изложена общая характеристика понятия взаимодействие, которое представляет собой широкое и емкое по содержанию и форме явление, охватывающее материальный и духовный мир и выступающее в качестве основного содержательного элемента различных социальных образований и систем.
Эта категория наиболее разработана социологией и социальной психологией, широко используется, кроме этих наук, в социальном управлении.
Диссертант анализирует конституционный подход к проблеме государственной власти. Как известно в Конституции Российской Федерации, когда рассматриваются и регулируются проблемы властных структур, речь идет только о государственной власти (а не еще какой-то другой, иной), об органах государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти – ст. 12). И что особенно существенно: принцип разделения властей формулируется также через призму государственной власти (ст. ст. 10 и 11).
Помимо этого во фрагментарной форме рассматриваются некоторые мнения, суждения и выводы специалистов в области государственно-правовых знаний, касающиеся определения сущности государственной власти.
Автором проанализированы и систематизированы основополагающие теоретические и конституционные нормативные установки, характеризующие понятие органа государственной власти. Во фрагментарной форме также представлены дефиниции ведущих правоведов, которые в своих трудах уделяли внимание теории органов государственной власти.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Считается, что термин «органы местного самоуправления» является конституционным, так как он используется во многих статьях Конституции Российской Федерации (ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132).
Диссертант соглашается с мнением О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева о том, что органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе анализа научных источников по социологии и с учетом специфики рассматриваемого направления прокурорской деятельности автором сформулировано понятие института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами (далее – институт взаимодействия), который представляет собой исторически сложившуюся и социально обусловленную совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров и представителей органов публичной власти, направленных на выполнение задач в рамках достижения поставленных перед ними единых целей.
В третьем параграфе «Правовые основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» отмечается, что в настоящее время правовые основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами определяются Конституцией Российской Федерации, конституционными и федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, иными законодательными и подзаконными актами, а также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.
Диссертант приходит к выводу, что нормы ст. 72 и ст. 114 Конституции Российской Федерации являются фундаментальными для определения общих целей и задач взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) определены положения, которые, по мнению автора, формируют институт взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальным органами (п. 2 ст. 4, ст. 7, п. 2 ст. 8, ст. 9, ст. 9.1).
Важной нормативной основой являются правовые акты, в которых закреплены статусные характеристики органов публичной власти, принципы организации и деятельности, требования, предъявляемые к профессиональным качествам прокуроров и работников органов власти, служат ориентиром для выбора параметров их сотрудничества (например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Отмечается, что общие цели прокуратуры и суда как основа сотрудничества, конкретизированы в нормах процессуальных законов (ст. 6 УПК, ст. 2 ГПК и ст. 2 АПК).
Организация работы прокуратуры по вопросам взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами регламентируется соответствующими приказами Генерального прокурора Российской Федерации.
Автором установлено, что взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами осуществляется также на основе соответствующих соглашений о сотрудничестве.
Вторая глава «Организация работы прокуратуры по вопросам взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Современное состояние взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» определяется место взаимодействия прокуратуры с названными органами публичной власти в системе внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации, поскольку в теории прокурорской деятельности не сложилось единого мнения о его функциональной принадлежности.
Взаимодействие попадает под характеристику участка деятельности прокуратуры, который представляет собой направление прокурорской деятельности, осуществляемое в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным (межведомственным) регулированием порядка совершения (выполнения) прокурорами значимых действий и решений.
Отмечается, что активизации взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами способствовали такие обстоятельства, как:
во-первых, акцентирование внимания прокуроров на взаимодействие с органами публичной власти со стороны руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации и выделение этого направления в число приоритетных;
во-вторых, накопление прокурорами положительного опыта работы по вопросам взаимодействия и его распространение;
в-третьих, организационные изменения в структуре как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и прокуратур субъектов Российской Федерации;
в-четвертых, обращение к вопросам взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в методических пособиях;
в-пятых, совершенствование правовой основы взаимодействия, прежде всего путем принятия ряда новых законов, подписания различных соглашений о сотрудничестве, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации.
Проанализированы данные официальной статистики о работе прокуроров по формам «П» и «ОН» за 2000-2011 гг., «К» за 2009-2011 гг., «ВОиПП» и «НПА» за 2011 г. По результатам анализа:
во-первых, сделан вывод об активизации деятельности органов прокуратуры по информированию органов власти о состоянии законности;
во-вторых, определены данные форм статистической отчетности «К», «НПА» и «ВОиПП», которые могут быть использованы для анализа взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.
Изучив современное состояние взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и их структурными подразделениями, автор делает вывод о том, что эта деятельность оказывает позитивное влияние на решение стоящих перед прокуратурой задач в сфере обеспечения законности. Она осуществляется в разных формах, а именно: 1) информирование органов власти о состоянии законности; 2) участие в работе различных структур органов власти; 3) проведение одновременных проверок, 4) привлечение специалистов; 5) оказание правовой помощи нуждающимся в ней органам и должностным лицам. Также Генеральная прокуратура Российской Федерации оказывает организационную и методическую помощь прокуратурам субъектов Российской Федерации в улучшении взаимодействия с органами государственной власти регионов и местного самоуправления.
В прокуратурах регионального уровня организация взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления возлагается на старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации.
На основе анализа данных 126 докладных записок по результатам работы прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур за 2007-2011 гг. определены регионы, в которых взаимодействие с органами государственной власти и муниципальными органами осуществляется наиболее эффективно. К таковым относятся Архангельская, Пензенская, Самарская области. При этом главными критериями оценки эффективности рассматриваемой деятельности в настоящее время являются количественные показатели, отражающие реализацию отдельных форм взаимодействия. Например, для анализа использовались данные официальной статистической отчетности о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (форма НПА), которые коррелируются с формами взаимодействия.
Во втором параграфе «Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти» и третьем параграфе «Формы взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления» исследованы апробированные практикой формы взаимодействия прокуратуры с названными органами публичной власти.
Дана характеристика организационных форм взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, каждая из которых применяется в зависимости от уровня правовой регламентации взаимодействия. Наибольшее распространение в правоприменительной практике получили традиционные формы, в том числе: 1) совместная подготовка проектов нормативных правовых актов; 2) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти и муниципальных органов; 3) участие представителей соответствующих органов в работе межведомственных совещаний; 4) совместное участие в правовом просвещении граждан; 5) проведение совместных мероприятий по повышению квалификации; 6) консультирование друг друга по широкому спектру вопросов, затрагивающих интересы обоих сторон.
С учетом стоящих перед органами прокуратуры в современных условиях задач раскрыты новые стороны реализации таких форм взаимодействия как: взаимный обмен информацией; совместная разработка и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью и коррупцией, а также их выполнение; экспертная оценка прокурором нормативных правовых актов и их проектов; участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов и координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Глава третья «Совершенствование института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Проблемы, возникающие в процессе взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти» автором установлены и классифицированы проблемы правового, организационного, межведомственного и иного характера, возникающие в процессе взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти, а также предложены пути и средства их решения.
Для решения проблем правового характера диссертантом предлагается комплекс мер, способствующих повышению эффективности этой деятельности, в том числе:
- внести изменения в федеральное законодательство, регулирующее деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, об обязательности представления в прокуратуру для изучения проектов нормативных правовых актов;
- в целях придания деятельности прокуроров по взаимодействию упорядоченного характера внести соответствующие изменения в Закон о прокуратуре, а также на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации издать целевой организационно-распорядительный документ, регулирующий вопросы взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами, в других приказах и указаниях более акцентированно уделять внимание вопросам взаимодействия.
Решение проблем организационного характера видится:
- в утверждении порядка информирования прокурорами региональных и местных руководителей об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих сферу их компетенции, представления сведений о состоянии законности, работе по борьбе с преступностью и других процессах, происходящих в субъектах Российской Федерации и влияющих на состояние законности;
- в формировании действенной системы совместной с органами публичной власти учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере обеспечения законности;
- в более активном использовании возможностей Интернета для оперативного обмена информацией по вопросам состояния законности.
Целям решения проблем в реализации института взаимодействия, обусловленных межведомственными противоречиями, по мнению диссертанта, солидарного с другими авторами, могут способствовать в том числе: 1) создание в России института независимого прокурора; 2) принятие на основе Модельного закона «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти» от 15.11.2003 федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в котором предусмотреть формирование специальных государственных органов по противодействию лоббистским проявлениям в правотворческой сфере.
Для разрешения проблем межличностного характера необходимо использовать механизм посредничества, а урегулирование конфликта интересов осуществлять путем изменения правового статуса должностного лица вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, причем данная процедура в равной степени может быть распространена и на прокурорских работников.
Во втором параграфе «Направления совершенствования института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» автор раскрывает основные направления, по которым может идти совершенствование института взаимодействия.
По мнению диссертанта, главное направление повышения эффективности института взаимодействия – это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик, а также устранение тех недостатков и упущений (факторов), которые имеют место как в органах прокуратуры, так и в других органах публичной власти.
Направлениями совершенствования института взаимодействия являются: организация взаимодействия информационных систем органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов; обеспечение комплексного подхода к проблеме осуществления взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами; совершенствование контроля и руководства осуществления взаимодействия со стороны вышестоящих прокуратур; оптимальное распределение нагрузки на прокуроров, обеспечивающих реализацию полномочий по осуществлению взаимодействия; совершенствование методического обеспечения института взаимодействия; совершенствование профессионального мастерства прокурорских работников, а также государственных и муниципальных служащих; совершенствование законодательства об организации и деятельности органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов; совершенствование работы в органах прокуратуры, органах государственной власти и муниципальных органах по подбору и расстановке кадров; совершенствование научного обеспечения института взаимодействия; внедрение в деятельность органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов инновационных технологий; совершенствование процедур координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью с участием иных органов публичной власти.
Для совершенствования института взаимодействия в сфере обеспечения законности представляется целесообразным: укрепление сотрудничества органов прокуратуры с подразделениями государственных органов и органов местного самоуправления по работе с обращениями граждан; обоснование необходимости формирования в составе прокуратур субъектов Российской Федерации специального подразделения (группы прокурорских работников), осуществляющего взаимодействие с государственными и муниципальными органами.
Повышению эффективности института взаимодействия в сфере обеспечения законности могли бы способствовать также: а) совершенствование работы по распространению положительного опыта такой деятельности; б) улучшение обеспечения органов прокуратуры, органов государственной власти и местного самоуправления надлежащими техническими (организационными, интерактивными и др.) средствами, позволяющими реализовывать различные формы взаимодействия (прием, передача и обработка информации, проведение учебных и иных мероприятий, общение в режиме online, внедрение в работу инновационных технологий, в том числе электронной цифровой подписи); в) освоение прокурорскими работниками и сотрудниками государственных и муниципальных органов указанных выше технических средств.
В третьем параграфе «Взаимодействие прокуратуры с государственными органами в зарубежных странах» автором рассматривается современное состояние взаимодействия органов прокуратуры с другими государственными органами в Республике Казахстан, Китайской Народной Республике и Французской Республике с учетом закрепления в законодательстве соответствующих стран положений о взаимодействии по отдельным вопросам.
Диссертант делает вывод о том, что взаимодействие осуществляется преимущественно в целях обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств.
При этом характер взаимоотношений напрямую зависит от конституционно-правового статуса прокуратуры. Большое значение здесь имеет то, с какой ветвью власти она связана (законодательной, исполнительной или судебной).
Основными направлениями взаимодействия являются: а) участие в работе различных структур власти; б) участие в правотворчестве; в) участие в совместных мероприятиях; г) участие в решении кадровых и иных вопросов.
На основе анализа современного состояния взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами в ряде зарубежных стран, по мнению автора, представляется возможным заимствовать опыт согласования с органами государственной власти кандидатур на руководящие должности прокуроров (КНР). Может быть востребована практика организации совместной подготовки и повышения квалификации прокуроров и судей (Франция).
Заключение содержит выводы и предложения по результатам исследования, в том числе о дальнейшей научной работе над совершенствованием института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.
Приложения содержат принятые сокращения, предложения по внесению изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О взаимодействии органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами», а также результаты анкетирования прокуроров, работников органов государственной власти и муниципальных органов.
Основные положения диссертации отражены
в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Семенов, А.С. Институт взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами / А.С. Семенов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 1. – С. 23-26. – 0,4 п.л.
Публикации в иных изданиях:
2. Семенов, А.С. Регулирование вопросов взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами / А.С. Семенов // Актуальные вопросы российского права: сб. научных статей. Вып. 11. – М.: МосГУ. – 2009. – С. 126-130. – 0,2 п.л.
3. Семенов, А.С. Взаимодействие органов прокуратуры и Министерства финансов Российской Федерации при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного преследования / А.С. Семенов // Актуальные вопросы российского права: сб. научных статей. Вып. 13. – М.: МосГУ. – 2009. – С. 115-118. – 0,2 п.л.
4. Семенов, А.С. Взаимодействие органов прокуратуры с органами власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности / А.С. Семенов // Обеспечение национальной безопасности в экологической сфере (правовой аспект): материалы научной конференции 19 ноября 2009 г. – М.: МосГУ. – 2009. – С. 96-101. – 0,3 п.л.
5. Семенов, А.С. Взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти как важное направление внешней деятельности / А.С. Семенов // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сб. статей по материалам научно-практической конференции молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 13 ноября 2009 г. – М.: НИИ АГП РФ. – 2010. – С. 82-90. – 0,5 п.л.
6. Семенов, А.С. Специфика взаимодействия органов прокуратуры и Президента Российской Федерации / А.С. Семенов // Актуальные вопросы права и законности: сб. материалов «круглого стола» студентов и аспирантов 18 марта 2010 г. – М.: МосГУ. – 2010. – С. 72-74. – 0,1 п.л.
7. Семенов, А.С. Взаимодействие прокуратуры с Министерством юстиции по обеспечению единства правового пространства / А.С. Семенов // Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации: материалы научной конференции 25 ноября 2010 г. – М.: МосГУ. – 2010. – С. 128-131. – 0,2 п.л.
8. Семенов, А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами публичной власти в 1950 – 1970-х гг. / А.С. Семенов // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сб. статей по материалам научно-практической конференции молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 25 июня 2010 г. (в 2-х частях). – М.: НИИ АГП РФ. – 2010, ч. 2. – С. 55-59. – 0,2 п.л.
9. Семенов, А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти в сфере обеспечения законности / А.С. Семенов // Обеспечение законности в Российской Федерации: материалы научной конференции 15 марта 2012 г. – М.: МосГУ. – 2012. – С. 112-117. – 0,3 п.л.
| 
