| Короткий зміст: | Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования.
Во введении раскрывается актуальность, объект, предмет, цели, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, а также показаны апробация и внедрение результатов исследования.
Первая глава «Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Состояние правового регулирования отношений в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» автор приходит к выводу, что возникновение на современном этапе развития российского общества законодательства, регулирующего отношения в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, является исторически объективным процессом, синхронизированным с приданием на государственном уровне частному предпринимательству значения мощного рычага оздоровления национальной экономики путем установления соответствующих приоритетов государственной политики, направленных на его развитие и поддержку, и процессом правотворчества постсоветского периода, по-новому решившего фундаментальные для развития рыночной экономики вопросы признания права частной собственности, свободы выбора разрешенного вида деятельности и, наконец, легализации самой предпринимательской деятельности.
Четкое представление о надлежащем субъекте малого и среднего предпринимательства – получателе поддержки, содержании поддержки и ее механизме, выводимое из правового и технико-юридического анализа выделенных автором законов, регулирующих сферу оказания поддержки малому и среднему предпринимательству и составляющих важную часть правовой основы прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере, имеет решающее значение для уяснения специфики надзора на данном направлении и повышения его качества.
Сущность поддержки рассмотрена автором как с точки зрения создания благоприятного климата для ведения предпринимательской деятельности в целом в стране с выделением основных направлений его законодательного регулирования, включающих упрощение разрешительных процедур, упорядочение административного контроля, оптимизацию предоставления государственных и муниципальных услуг, защиту конкуренции, противодействие коррупции, так и с позиции применения мер поддержки исключительно в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (упрощенный порядок предоставления отчетности, осуществления контрольно-надзорных полномочий; оказание перечисленных в ст. 16 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» форм поддержки), что обеспечивает наиболее полное представление о поддержке как правовом явлении, входящем в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере.
Во втором параграфе «Государственные и муниципальные органы, реализующие полномочия в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» диссертантом выделены поднадзорные органам прокуратуры соответствующие органы и сгруппированы установленные законами полномочия по характеру деятельности указанных структур. В числе групп таких полномочий выделены: определение общих направлений развития малого и среднего предпринимательства; организационное обеспечение деятельности по оказанию поддержки субъектам малого и среднего бизнеса; участие в финансовых и иных формах содействия развитию малого и среднего предпринимательства; контроль. Полномочия каждой из названных групп реализуются на всех уровнях публичной власти – государственном (федеральном и региональном) и муниципальном.
Исследование позволило выявить ряд проблем в реализации отдельных полномочий в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, связанных с недостатками правового регулирования и снижающих правозащитный потенциал прокуратуры. Например, отсутствие дальнейшей правовой регламентации отсылочных норм закона по закреплению отдельных полномочий в рассматриваемой сфере за конкретными органами создает ситуацию их фактического осуществления без соответствующего правового основания. Кроме того, возникают условия для противоправных действий в рассматриваемой сфере (например, пробелы в законодательном регулировании процесса формирования при органах власти координационных и совещательных структур в области развития малого и среднего предпринимательства, допускающие возможность безосновательного отказа в их формировании, а также создающие предпосылки дальнейшей бюрократизации, коррумпированности взаимоотношений государства с малым и средним бизнесом).
Вторая глава диссертации «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» с учетом научных взглядов А.П. Глебова, А.Х. Казариной, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева и др. на соотношение понятий «функции», «отрасли» и «направления» в теории прокурорского надзора, а также анализа положений организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации автором сделан вывод о том, что надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства является одним из значимых направлений надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, а последний, в свою очередь, является приоритетным направлением надзора за исполнением законов в сфере экономики. Определение места рассматриваемого направления надзора в общей структуре надзорной деятельности органов прокуратуры обусловило установление его цели и постановку конкретных задач.
На основании анализа законодательства, а также реализуемых направлений развития национальной экономики автором обоснована необходимость расширения сформулированных в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации приоритетов надзорной деятельности прокуроров на данном направлении. Предложено рассматривать надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства с позиции не только защиты прав предпринимателей, но и публичного интереса путем обеспечения исполнения законов при расходовании бюджетных средств и распоряжении государственным и муниципальным имуществом, составляющих основу поддержки.
Решением методологического характера является разработка классифицирующих критериев группирования приоритетных направлений и решаемых по каждому из них специальных и частных задач по инструментам поддержки (по объектам правового регулирования); субъектам правоотношений в сфере оказания поддержки малому и среднему бизнесу; характеру защищаемых прав и интересов в рамках полномочий и компетенции органов прокуратуры.
Во втором параграфе «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства», анализируя ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» через закрепляемые в ней понятия «соблюдение Конституции Российской Федерации» и «исполнение законов» как формы реализации права, охватывающие не только активные действия управомоченных лиц (в широком смысле), но и несовершение запрещенных (а в соответствующих случаях – непредусмотренных) законом действий, автор солидарен с Г.И. Бровиным, А.Х. Казариной и др., понимающими под предметом надзора законность действий (бездействия) и правовых актов управомоченных органов и лиц.
Обобщая имеющиеся точки зрения на наиболее дискуссионный вопрос выбора подлежащих включению в предмет прокурорского надзора нормативных правовых актов, в общем виде разделившие научное сообщество на сторонников включения в предмет надзора при определенных условиях подзаконных нормативных правовых актов, на которые указывают отсылочные (бланкетные) нормы законов (А.Х. Казарина, Л.А. Николаева, В.П. Рябцев), и тех, кто, несмотря на признание подзаконных нормативных правовых актов в большинстве случаев непременным элементом механизма исполнения законов, руководствуясь государственно-правовым статусом прокуратуры, не допускает их отнесения к предмету надзора (В.Г. Бессарабов, А.Ю. Винокуров), автором сформулирована позиция, основанная на законодательном представлении о предмете прокурорского надзора, изложенном в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и дополненном ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В иных случаях, когда это не предусмотрено законом, автор не разделяет существующей в науке тенденции расширения границ прокурорского надзора по отдельным его направлениям (Вильде Л.В. Прокурорский надзор за исполнением валютного законодательства, 2010; Добыш М.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений, 2012 и др.), несмотря на то, что многие ключевые вопросы в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством Российской Федерации, уполномоченными в данной сфере федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минсельхоз России, Минфин России и др.), а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на региональном уровне).
В третьем параграфе «Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» исследованы особенности прокурорских надзорных полномочий, в том числе в сравнении с характером полномочий иных правозащитных институтов (медиативных полномочий инвестиционных уполномоченных в федеральных округах, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей; дискретных полномочий контрольно-надзорных органов, решающих проблему законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства только по отдельным направлениям, связанным с их родом деятельности; судебных органов, ограниченных рамками находящегося в производстве дела), позволяющие рассматривать прокурорский надзор в качестве одного из наиболее действенных механизмов обеспечения законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.
Вместе с тем выявлен ряд проблем. Так, сложившаяся судебная практика в отношении исполнения представлений прокурора об устранении нарушений закона трактует имеющееся законодательное противоречие между ст. 6 и ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в понимании обязательности исполнения изложенных в нем требований в пользу обязанности рассмотрения представления, а не фактического исполнения изложенных в нем требований. На практике это способно нивелировать его значение как акта прокурорского реагирования, нацеленного на оперативное, в течение месяца, устранение нарушений закона, что крайне важно для обеспечения законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим свою деятельность в таком динамичном секторе экономики, как предпринимательство. О справедливости последнего утверждения свидетельствует то, что именно с целью недопущения ситуаций, создающих угрозу причинения убытков субъектам предпринимательской деятельности в результате принятия незаконных правовых актов индивидуального характера, решений органами государственной власти и должностными лицами в сфере предпринимательской деятельности, за Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей предлагается на законодательном уровне закрепить полномочие по приостановлению действия (исполнения) таких ненормативных правовых актов, решений.
В связи с этим предложены изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», повышающие значимость представления об устранении нарушений закона как одного из наиболее часто используемых в надзорной деятельности прокуроров актов прокурорского реагирования (анализ статистических данных о состоянии прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности свидетельствует, что на долю представлений приходится в среднем более 40% от общего числа принимаемых органами прокуратуры мер).
Субъекты малого и среднего предпринимательства в отличие от судебного решения спорных вопросов, возникающих с контрагентами в процессе осуществления ими своей деятельности, не всегда решаются обращаться в суд за защитой своих прав, нарушенных действием (бездействием) органов государственной власти, местного самоуправления, принимающих важные управленческие решения в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Автором сделан вывод о том, что на фоне неблагоприятных статистических данных о выявляемых прокурорами нарушениях прав предпринимателей это позволяет рассматривать расширение оснований для обращения прокуроров в арбитражные суды, требующее внесения соответствующих изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, в качестве важного инструмента защиты прав субъектов малого и среднего предпринимательства.
Третья глава диссертации «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Состояние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства. Классификация типичных нарушений» посвящен изучению состояния и динамики правонарушаемости в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, принимаемых в связи с этим мер прокурорского реагирования, характеризующих состояние прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Исходя из определения состояния законности как «совокупности количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени», указанные данные иллюстрируют состояние законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.
Фиксируемый органами прокуратуры с 2008 г. массовый рост нарушений прав предпринимателей затрагивает, в первую очередь, права субъектов малого и среднего предпринимательства, составляющих основной круг хозяйствующих субъектов. Изучение практики прокурорского реагирования показывает, что распространенность нарушений, приходящихся на сферу оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, достаточно велика, особенно в области создания благоприятных условий развития малого и среднего предпринимательства, оказания имущественной и финансовой поддержки. На основании проведенного исследования разработана классификация типичных нарушений, выявляемых в рассматриваемой сфере.
Среди объективных причин распространенности указанных нарушений, осведомленность прокуроров относительно которых может быть использована для оценки состояния законности на поднадзорной территории и правильной постановки задач, автором выделяются: особенности природно-климатического, территориального характера, влияющие на социально-экономическое развитие и структуру экономики региона; численность проживающего населения, число субъектов малого и среднего предпринимательства, зарегистрированных и фактически осуществляющих свою деятельность; соотношение видов предпринимательской деятельности в структуре экономики региона; число поднадзорных прокуратуре контрольно-надзорных и иных органов.
Во втором параграфе «Направления совершенствования организации надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» на основании изучения организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации в числе наиболее важных элементов организации надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере, нуждающихся в поиске путей их совершенствования, рассмотрены информационно-аналитическая работа и взаимодействие.
Автор приходит к выводу, обусловленному реализацией мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия», а также Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, что в настоящее время наиболее оперативным и рациональным, а в перспективе – основным видом взаимодействия по вопросам реализации полномочий публичной власти, в том числе в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, выступает информационное взаимодействие с использованием ресурсов сети «Интернет», в связи с чем разработаны соответствующие рекомендации в области повышения эффективности организации информационно-аналитической работы.
Рассматривая такое явление, как взаимодействие, автор выделяет внешнефункциональное взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти, с сообществом предпринимателей в рамках образованных при органах прокуратуры советов по защите прав предпринимателей, с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также выделяет внутрисистемное взаимодействие, основанное на разграничении предметов деятельности между структурными подразделениями органа прокуратуры и/или отдельными оперативными работниками.
Сложность и многогранность механизма оказания поддержки, вовлекающего в данные правоотношения отношения в сфере собственности, защиты конкуренции, государственных и муниципальных заказов, бюджетные, контрольно-надзорные и др., выдвигает необходимость построения надзорной работы в рассматриваемой сфере по предметному принципу, объединяющему вопросы, связанные с защитой прав предпринимателей и оказанием поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства. Это может быть реализовано в рамках созданного в Генеральной прокуратуре Российской Федерации специального подразделения – управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей, а также при последующем создании аналогичных профильных отделов в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним региональных прокуратурах.
В третьем параграфе «Методика проведения прокурорской проверки исполнения законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства» на основании изучения научных работ, посвященных вопросам методики прокурорского надзора, А.Ю. Винокурова, Ю.А. Каленова, В.Г. Лебединского, В.Г. Мелкумова, А.Я. Сухарева, Е.Н. Тагунова, В.Б. Ястребова и др., автором сформулированы основные требования к модели построения методики проведения прокурорской проверки исполнения законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, в составе которой выделены три логически связанных между собой блока с изложением практических рекомендаций по каждому: 1) методика принятия решения о проведении проверки; 2) вопросы, подлежащие изучению при подготовке к проведению проверки; 3) непосредственное проведение проверки.
При этом автором предпринята попытка обогащения методики проведения прокурорской проверки определением признаков, указывающих на нарушения; способов совершения нарушений, включая средства распознавания типичных «серых схем» обхода требований законов, на важность установления которых в структуре частной методики прокурорского надзора обращается особое внимание Н.Д. Бут и А.Х. Казариной; обстоятельств, способствующих нарушениям.
В заключении диссертации подводится итог проведенному научному исследованию, формулируются основные выводы, прогнозируются возможности использования полученных результатов для дальнейших исследований в области совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики.
Приложения содержат образец опросного листа; результаты опроса прокурорских работников по проблемам осуществления надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства; анализ предложений прокурорских работников, результатов, полученных в ходе опроса, в сравнении с основными выводами, сделанными в диссертационном исследовании; проект Указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства».
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах,
рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Чубенко, И.С. Правовой аспект категории «предпринимательская деятельность» в советском и современном российском законодательстве / И.С. Чубенко // Вестн. Тихоок. гос. ун.-та. – 2011. – № 3 (22). – С. 179–185. – 0,4 п.л.
2. Чубенко, И.С. Институциональные решения в сфере защиты прав предпринимателей: омбудсмен или специальный прокурор / И.С. Чубенко // Пробелы в рос. законодательстве. – 2012. – № 3. – С. 223–227. – 0,3 п.л.
3. Чубенко, И.С. Состояние прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности / И.С. Чубенко // Законность. – 2012. – № 7. – С. 18–22. – 0,3 п.л.
4. Чубенко, И.С. Особенности реализации прокурорско-надзорных полномочий в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в сравнении с иными правозащитными структурами / И.С. Чубенко // Законность. – 2012. – № 10. – С. 9–12. – 0,25 п.л.
5. Чубенко, И.С. Новые направления надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства / И.С. Чубенко // Изв. ТулГУ. Экон. и юрид. науки. Вып.2. Ч. II. Юрид. науки. – Тула: Изд-во ТулГУ, 2012. – С.287–291. – 0,3 п.л.
6. Чубенко, И.С. К вопросу о нормативных правовых актах, подлежащих включению в предмет надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства / И.С. Чубенко // Изв. ТулГУ Экон. и юрид. науки. Вып.2. Ч. II. Юрид. науки – Тула: Изд-во ТулГУ, 2012.– С.291–296. – 0,4 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
7. Чубенко, И.С. Роль и задачи органов прокуратуры при осуществлении защиты прав субъектов предпринимательской деятельности / И.С. Чубенко // Актуал. вопр. рос. права: сб. науч. ст. Вып. 19. – Москва: Изд-во МосГУ, 2010. – С. 117–122. – 0,4 п.л.
8. Чубенко, И.С. Роль и функции Общественного Совета по защите малого и среднего предпринимательства при органах прокуратуры / И.С. Чубенко // Актуал. вопр. права и законности: сб. материалов круглого стола. – Москва: Изд-во МосГУ, 2010. – С. 78–80. – 0,25 п.л.
9. Чубенко, И.С. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению единого экономического пространства / И.С. Чубенко // Обеспечение единого правового пространства в Рос. Федерации: сб. материалов науч. конф. – Москва: Изд-во МосГУ, 2011. – С. 73–77. – 0,3 п.л.
10. Чубенко, И.С. Информационно-аналитическая работа как основной элемент успешной организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности / И.С. Чубенко // Обеспечение законности в Рос. Федерации: сб. материалов науч. конф. – Москва: Изд-во МосГУ, 2011. – С. 55–60. – 0,35 п.л.
11. Чубенко, И.С. Коррупционные проявления в банковском секторе / И.С. Чубенко // Проблемы имплементации междунар. норм в области противодействия коррупции в рос. законодательство: сб. материалов. – Акад. Ген.прокуратуры Рос. Федерации. – Москва, 2011. – С. 64–70. – 0,4 п.л.
12. Чубенко, И.С. Особенности осуществления предпринимательской деятельности несовершеннолетними / И.С. Чубенко // Проблемы защиты прав ребенка в Рос. Федерации: сб. материалов науч. конф. – Москва: Изд-во МосГУ, 2011. – С. 73–77. – 0,3 п.л.
13. Чубенко, И.С. Практический взгляд на процесс создания координационных и совещательных структур при органах государственной власти, реализующих меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства / И.С. Чубенко // Обеспечение законности в Рос. Федерации: сб. материалов науч. конф. – Москва: Изд-во МосГУ, 2012. – С. 121–125. – 0,25 п.л.
14. Чубенко, И.С. Модели построения частной методики прокурорского надзора / И.С. Чубенко // Актуал. проблемы юрид. науки и практики: взгляд молодых ученых: сб. материалов Четвертой науч.-практ. конф. молодых ученых. 29 июня 2012 г. / под ред. А.В. Бриллиантова / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – Москва, 2012. – С. 108–114. – 0,4 п.л.
|
