Турыгин Юрий Николаевич ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Короткий зміст

Во введении обоснованы актуальность и научная новизна темы диссертации, отражена степень научной разработанности темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, его методология, теоретическая и эмпирическая база. Сформулированы основные положения, выносимые на защиту, а также научная и практическая значимость проведенного исследования и сведения об апробации и внедрении его результатов.

В первой главе диссертации «Теоретические основы правового  статуса неправительственных правозащитных организаций» проанализированы исторические и теоретико-правовые аспекты возникновения неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина, уточнены понятие «неправительственная правозащитная организация» и его правовое содержание, исследована правовая природа деятельности неправительственных правозащитных организаций в системе институтов, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина, а также опыт деятельности таких организаций на национальном и международном уровне.

В первом параграфе этой главы – «Понятие неправительственных правозащитных  организаций» с учетом точек зрения отечественных ученых о понятии и основных элементах правового статуса неправительственных правозащитных организаций определено содержание правового статуса неправительственных правозащитных организаций и последовательно рассмотрены основные его элементы, место неправительственных правозащитных организаций в системе основных институтов осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданин.

Исследуются процессы возникновения и развития организационно-правовых форм участия неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина.

Автор констатирует, что роль общественности по защите прав и свобод человека и гражданина в различные исторические периоды оценивались по-разному. В советский период обеспечение прав и свобод человека и гражданина было в исключительной компетенции государства, но вместе с тем в этот исторический период эффективно действовали общественные организации: профессиональные союзы, ВЛКСМ, кооперативные организации, добровольные общества, творческие союзы и др.

По мнению диссертанта, историю отечественных негосударственных правозащитных организаций можно исчислять с момента образования в 1976 г. в г. Москве Инициативной группы содействия выполнению Хельсинкских соглашений в СССР (или, как ее стали называть, - Московской Хельсинкской группы).

Диссертант отмечает, что накопленный потенциал гражданских инициатив получил выход с середины 80-х гг. это было связано с началом этапа «перестройки». Настоящий всплеск гражданских инициатив в форме общественных объединений, в том числе неправительственных правозащитных организаций, произошел в начале 90-х гг.  

В данном параграфе также проводится подробный сравнительный анализ основных элементов правового статуса общественных объединений и неправительственных правозащитных организаций, при этом делается вывод о том, что последние обладают всеми признаками, присущими общественным объединениям, которые являются особой категорией организаций социальной жизни.

На основе проведенного анализа дается авторское определение понятия неправительственной правозащитной организации как вида добровольного негосударственного общественного объединения, основанного на единых принципах общности интересов и равенства его членов, ставящего своей целью защиту прав и свобод человека и гражданина и имеющего общие задачи по ее достижению, действующего независимо от незаконного влияния органов государственной власти и политических структур, не ставящего своей задачей извлечение прибыли и имеющего финансовую независимость от государства, осуществляющего свою деятельность в Российской Федерации и на международном уровне (национальные и международные неправительственные организации), конституционно-правовой статус которого характеризуется положением в системе институтов российского гражданского общества и особыми отношениями с государством, его структурами и органами местного самоуправления, – основанных на необходимости взаимодействия для достижения общих целей.

Второй параграф первой главы – «Институт неправительственных правозащитных организаций в современной России» посвящен исследованию деятельности неправительственных правозащитных организаций в современной России. Особенностью неправительственных правозащитных организаций, участвующих в защите прав и свобод человека и гражданина, является не только многообразие организационных форм, но и разнообразие в объеме их полномочий, различных формах взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления.

На основе выработанной автором в первом параграфе характеристики понятия неправительственной правозащитной организации дается классификация данных организаций: в зависимости от территориальной сферы деятельности они подразделяются на международные, общероссийские, межрегиональные, региональные и местные; по сферам деятельности, нормативно-правовым основаниям их создания.

В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что одной из важнейших форм деятельности правозащитных организаций является мониторинг соблюдения прав человека, который показывает фактическое положение дел в обществе.

Отмечается, что основными целями неправительственных правозащитных организаций в современной России, независимости от форм и способов их создания, являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; создание благоприятных условий для устойчивого развития институтов гражданского общества; гармоничное сочетание прав и свобод с ответственностью человека перед обществом; эффективный контроль общества над деятельностью государственной власти; формирование культуры сотрудничества на основе принципов партнерства между органами власти и организациями гражданского общества; создание эффективной системы социальной защиты; формирование системы согласования интересов общества и власти; участие в осуществлении государственной власти; воспитательная и образовательная цели, в том числе воспитание правовой активности при реализации собственных прав, свобод и законных интересов; участие в решении задач здравоохранения и демографической политики; охрана окружающей среды и др.

С учетом исследованного вопроса о месте института неправительственных правозащитных организаций в системе государства и общества в современной России делаются следующие выводы: эффективность решения проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России зависит не только от усилий государства, но и от активизации деятельности неправительственных правозащитных организаций, помогающих государственным органам власти разрешать самые сложные задачи в области обеспечения прав человека; в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина государственные органы должны устанавливать более тесные контакты с правозащитными организациями для реализации совместных проектов, вовлечения правозащитных организаций в реализацию различных государственных программ; в сложившихся современных условиях требуется совершенствование законодательной базы, регулирующей деятельность общественных объединений, более широкое распространение достоверной и объективной информации о деятельности неправительственных правозащитных организаций, которая должна быть открытой, а их работа становиться достоянием гласности.

В третьем параграфе первой главы – «Неправительственные правозащитные организации и государственные органы, осуществляющие защиту прав и свобод человека и гражданина» автор отмечает трудности становления и деятельности неправительственных правозащитных организаций, связаны с традициями недооценки общественных инициатив, сохраняющегося в государственных органах невнимания, а подчас и пренебрежения к правам человека, инертности населения, неприятия в отдельных случаях деятельности неправительственных правозащитных организаций, низкого уровня правосознания населения и знаний о правах и свободах.

Сделан вывод о том, что следует шире использовать накопленный положительный опыт взаимодействия органов государственной власти с неправительственными правозащитными организациями, необходимо разрабатывать и реализовывать новые подходы к сотрудничеству государственных правозащитных органов и неправительственных правозащитных организаций.

Показано, что неправительственные правозащитные организации и государство – взаимозависимые и взаимообусловленные институты: без государства (государственных органов и иных институтов государственной власти) сложно, если вообще возможно, представить себе существование и деятельность неправительственных правозащитных организаций в том современном понимании, которое придается этому понятию сегодня; без неправительственных правозащитных организаций, которые ограничивают и в определенной мере контролируют деятельность государства и его структур, не допуская их не подконтрольности обществу и сокрытию нарушений законности в деятельности многочисленных органов государства, невозможно построение демократического правового государства.

Установлено, что законная деятельность неправительственных правозащитных организаций невозможна без санкции государства (в лице уполномоченных органов), которое, с одной стороны, санкционирует и принимает соответствующую законодательную базу для деятельности общественных объединений, а с другой стороны, после их создания и в процессе деятельности обеспечивает (посредством контролирующих и судебных органов) реализацию ими предоставленного законом широкого круга прав, обеспечивающих их активное участие в общественной и политической жизни.

 В рамках правозащитной деятельности многие неправительственные правозащитные организации участвуют в судебных процессах и активно сотрудничают с надзорными и контрольными, а также правоохранительными  государственными органами, включая органы прокуратуры. При этом следует отметить, что в настоящее время пересматривается вся концепция прокурорского надзора: ставится задача,  чтобы в деятельности прокуратуры на первый план выдвигался вопрос о защите прав и свобод человека, а не только защита государственных интересов.

Вторая глава диссертационного исследования – «Организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина» посвящена анализу современного российского законодательства и правоприменительной практики с целью выявления возможности использования для формирования правового механизма взаимодействия российской прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина.

В первом параграфе этой главы – «Правовые основы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями» дана развернутая характеристика современного российского законодательства, регулирующего взаимодействие прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, внесен ряд предложений по его совершенствованию, способствующие повышению эффективности прокурорского надзора по защите прав и свобод человека и гражданина и взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями.

Отмечается, что основу взаимодействия органов российской прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций составляют положения Конституции Российской Федерации и норм международного права, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Особое значение придается приказам и указаниям Генерального прокурора Российской Федерации.

Определена роль института неправительственных правозащитных организаций в современной России, которая заключается в следующем: эффективность решения проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России зависит не только от усилий государства, его органов, в том числе прокуратуры, но и от активизации деятельности неправительственных правозащитных организаций, оказывающих содействие государственным органам власти и органам местного самоуправления разрешать самые сложные задачи в этой сфере правовых отношений. В то же необходимо дальнейшее развитие законодательства, регулирующего работу общественных объединений, а также обеспечить достоверность и объективность информации о деятельности неправительственных правозащитных организаций.

Во втором параграфе второй главы – «Цели, задачи и принципы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями» отмечено наличие у прокуратуры и неправительственных общественных организаций общих целей и задач, обусловленных государственно-правовой природой и правозащитным предназначением этих институтов, которые составляют основу их общей деятельности и взаимодействия. К целям могут быть отнесены: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, укрепление законности и правопорядка, совершенствование правового регулирования общественных отношений. Они могут быть достигнуты посредством реализации задач, к которым относятся: совместное участие в совершенствовании законодательства; участие в правовом просвещении граждан; участие в профилактике правонарушений; участие в судопроизводстве; участие в организации согласованных мероприятий, позволяющих участникам взаимодействия реализовать совместную деятельность; мониторинг соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а нередко и оказание правовой помощи социально незащищенным гражданам; обеспечение участия гражданских институтов и общественности в реализации государственной политики по борьбе с преступностью экспертизе проектов законодательных и иных нормативных правовых актов; взаимное сдерживание граждан и их объединений от правонарушений; развитие контактов гражданских институтов и органов власти на межрегиональном, всероссийском и международном уровнях и др.

Исследуются нормы права с целью возможности их использования в качестве основополагающих принципов взаимодействия российской прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций. Автором установлено, что такими принципами являются: соблюдение действующего законодательства; невмешательство в определенные законом функции полномочных органов сторон; решение вопросов путем консультаций и переговоров, организации дискуссий, круглых столов и иных форм взаимодействия на равноправной основе; отказ от публичного межсекторного противостояния; принятие согласованных решений.

На основании проведенного исследования сделан вывод о недостаточной правовой регламентации вопросов взаимодействия органов прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций, в связи с чем предложено разработать и принять специальный приказ Генерального прокурора Российской Федерации, перечислены основные вопросы, которые предлагается решить в предлагаемом приказе.

В третьем параграфе второй главы – «Основные формы, методы и пределы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями» в результате анализа установлено, что к основным формам взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями относятся: согласование планов их работы; взаимный обмен информацией; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законности; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; совместное участие в предупредительных мероприятиях; проведение совместной учебы работников прокуратуры и членов неправительственных правозащитных организаций; совместная подготовка проектов нормативных актов; методическая, консультативная, организационная помощь и другие формы взаимодействия, не получившие еще должного распространения.

Кроме того, для совершенствования взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями работникам органов прокуратуры целесообразно: приоритетным направлением сотрудничества с общественностью считать взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями; во взаимоотношениях с неправительственными правозащитными организациями руководствоваться требованиями федерального законодательства, запрещающего как необоснованный отказ в предоставлении информации, так и вмешательство в осуществление прокурорского надзора и расследование преступлений; активнее использовать зарекомендовавшие себя ранее и появившиеся в последние годы формы и методы работы с упомянутыми организациями; продолжить активный поиск новых эффективных форм сотрудничества.

Автор подробно исследует вопрос о пределах взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, делает вывод о необходимости руководствоваться Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114, в котором указывается, что прокурорский работник во взаимоотношениях должен проявлять тактичность, уважение, а также требовательность, принципиальность и сохранять независимость. Независимость органов прокуратуры является тем пределом, за рамки которого взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями не может заходить.

Обосновываются важность и необходимость на законодательном уровне закрепить возможность, формы, виды и порядок взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями. В частности, предлагается расширить нормативные положения, определяющие полномочия прокурора (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), определить в ней вопросы о порядке осуществления взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями.

В четвертом параграфе второй главы – «Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства о неправительственных правозащитных организациях», с учетом точек зрения отечественных ученых о правовых средствах прокурора, определено, что при принятии мер, направленных на восстановление нарушенных прав и свобод человека и граж­данина, а также на предупреждение их нарушений в дальней­шем органами прокуратуры в сфере организации и деятельности неправительственных правозащитных организаций, используются разнообразные ме­ры прокурорского реагирования – протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона, заявление в судебные органы об отмене незаконного правового акта, а также постановления о возбуждении административного производства и др.

Сделан вывод, что на федеральном уровне следует осуществить нормативное закрепление форм участия координационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в разрешении конфликтов неправительственных правозащитных организаций с органами государственной власти. По мнению диссертанта, законодателю для решения проблем при регулировании отношений государства и неправительственных правозащитных организаций в Российской Федерации следует рассмотреть вопрос о создании специального государственного органа по связям с неправительственными правозащитными организациями в статусе федерального органа исполнительной власти.

Диссертант обосновывает необходимость дополнить Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» положением о координации борьбы с экстремизмом, возложив указанные функции на органы прокуратуры, обладающие необходимыми полномочиями по надзору за исполнением законов в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Учитывая, что деятельность прокуратуры по обеспечению законности в рассматриваемой сфере в настоящий момент регулируется различными правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, не имеет систематизированной правовой основы, полагаем необходимым принять специальный приказ Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующий деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений, в том числе, предусматривающий форму статистической отчетности о деятельности органов прокуратуры по взаимодействию с неправительственными правозащитными организациями.       

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы, обобщены предложения и намечены основные направления совершенствования конституционно-правовых основ участия граждан в обеспечении общественного порядка.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1.                Турыгин Ю.Н. Организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина / Ю.Н. Турыгин // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — 2012. — № 2. — С. 33—40. – 0,5 п.л.

2.                Турыгин Ю.Н. Цели, задачи и принципы  взаимодействия прокуратуры с неправительственными  правозащитными организациями / Ю.Н. Турыгин // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 7. — С. 16—21. – 0,4 п.л.

Учебные и методические пособия:

3. Турыгин Ю.Н. Прокуратура России и неправительственные организации: взаимодействие в защите прав и свобод человека и гражданина Монография / Ю.Н. Турыгин // Назрань: ООО «Пилигрим», 2012. – С. 222