ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ПРИ РОЗСЛІДУВАННІ ЗЛОЧИНІВ ПРОТИ ДОВКІЛЛЯ

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються зв’язок роботи з науковими програмами, мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, його методологічні засади, теоретична й емпірична бази, розкривається наукова новизна одержаних результатів, сформульовано основні положення, які виносяться на захист, наводяться дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 «Сутність прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля» складається із 2-х підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття, об’єкт і правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти довкілля» дослідницею звертається увага, що прокурорський нагляд за законністю розслідування злочинів проти довкілля – це державна владно-розпорядча діяльність прокурора, яка характеризується зазначеними нижче ознаками: імперативністю (прокурор – представник влади, тому його вимоги обов’язкові для виконання органами досудового провадження); інтегративністю (опирається на весь механізм забезпечення законності, спонукає органи досудового провадження додержуватися законів при розслідуванні злочинів); універсальністю (прокурор комплексно підходить до питань усунення порушень закону органами досудового провадження, координує виконання правоохоронними органами законів щодо боротьби зі злочинністю).

На підставі дослідження змісту понять «об’єкт» і «предмет» прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (Д.М. Бакаєв, Г.І. Бровін, В.В. Гаврилов, В.Г. Даєв, В.В. Кулаков, М.М.Маршунов, О.В. Мельник, О.Р. Михайленко, Ю.Є. Полянський, Р.Р. Трагнюк, М.В. Руденко й ін.) визначається, що об’єктом такого нагляду є суспільні відносини, які охороняються законом та яким завдається шкода незаконними діями суб’єктів досудового провадження. Під предметом прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля розуміється додержання і правильне застосування органами досудового провадження Конституції України, міжнародно-правових договорів України, Кримінального і Кримінально-процесуального кодексів України, природоохоронного й іншого законодавства.

Обґрунтовано доводиться, що правові основи прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля мають комплексний характер і включають положення, вміщені в Конституції України, міжнародно-правових договорах, законах та інших нормативно-правових актах. У них окреслюється специфіка правовідносин, що виникають у сфері охорони довкілля; регламентуються наглядові повноваження прокурорів, досудове провадження у кримінальних справах.

Не погоджуючись із поглядом В.Н. Галузо, що прокуратура здійснює перевірку виконання законів і підзаконних нормативних актів, робиться висновок: прокурор здійснює нагляд за додержанням і правильним застосуванням виключно законів (ст. 1 Закону України «Про прокуратуру»). Разом із тим звертається увага, що в деяких випадках кваліфікація злочину проти довкілля потребує вивчення санітарних норм і правил, відомчих інструкцій тощо. При цьому прокурор перевіряє: 1) чи не суперечать відповідні підзаконні нормативні акти Конституції та законодавству України, міжнародно-правовим договорам України; 2) чи правильно орган дізнання та слідчий застосовують їх при розслідуванні злочинів проти довкілля.

З урахуванням положень КК України (розділ VIII «Злочини проти довкілля») та відповідних наукових досліджень (М.І. Бажанов, С.Б. Гавриш, А.А. Гарєєв, В.К. Матвійчук, В.В. Сташис, В.Я.Тацій, Ю.С. Шемшученко) наводиться кримінально-правова характеристика злочинів проти довкілля та їх система. Через призму зазначеної характеристики визначається завдання прокурорського нагляду за законністю розслідування даної категорії злочинів.

Зважаючи на те, що склади злочинів проти довкілля найчастіше мають бланкетний характер, зроблено висновок: правовою основою прокурорського нагляду є як вітчизняне природоохоронне законодавство, так і відповідні міжнародні акти, які можуть застосовуватися прокурором для тлумачення деяких норм національного кримінального законодавства («забруднення», «засмічення», «виснаження» тощо.).

У підрозділі 1.2. «Завдання та повноваження прокурора щодо здійснення нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля» звертається увага, що зазначений напрям діяльності реалізується у межах такої галузі, як нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство.

Виходячи з аналізу законодавчого визначення завдань прокурора на досудовому провадженні (ст. 2, ч. 2 ст. 25 КПК України, ст. 4, ч. 2 ст. 29 Закону України «Про прокуратуру»), як вираженої в законі об’єктивно-існуючої форми правового зобов’язання (В.С. Зеленецький), авторка погоджується з позицією Ю.Є. Винокурова про їх класифікацію на: 1) загальні – для всієї прокурорської діяльності; 2) спеціальні – для діяльності прокурора на відповідних етапах кримінального судочинства; 3) окремі – для діяльності прокурора при проведенні процесуальних дій і прийнятті процесуальних рішень на певних етапах досудового провадження. Формулюються пропозиції про доцільність визначення загальних завдань у Конституції України, спеціальних – у КПК України та Законі України «Про прокуратуру», а окремих – у галузевих наказах Генерального прокурора України.

На підставі аналізу законодавства та поглядів науковців (М.В. Косюта, О.В. Мельник, М.І.Мичко, К.Ф. Скворцов, В.М. Савицький, О.Ф. Смирнов, В.М. Точиловський, Р.Р. Трагнюк та ін.) формулюється висновок, що кримінальне переслідування та прокурорський нагляд за законністю його реалізації є двома взаємопов’язаними та взаємообумовленими функціями прокурора у сфері кримінального судочинства. У випадку здійснення прокурором лише однієї із вказаних функцій, на думку дисертантки, втратиться цілеспрямованість його діяльності, внаслідок якої знизиться її ефективність.

 Кожна з цих функцій має власні завдання, на виконання яких прокурор наділяється відповідними процесуальними повноваженнями. Так, завданням кримінального переслідування є захист прав і свобод людини, законних інтересів суспільства та держави. Реалізуючи наглядову функцію, прокурор передусім має забезпечити законну діяльність органів дізнання та досудового слідства.

Зазначається, що на сучасному етапі реформування процесуального законодавства України, маючи на меті оптимізацію функції кримінального переслідування, виключно прокурору доцільно надати повноваження щодо: а) порушення кримінальної справи; б) закриття кримінальної справи (за винятком кримінальних справ, рішення про закриття яких приймає суд); в) притягнення особи як обвинуваченого; г) складання обвинувального висновку й направлення кримінальної справи до суду.

Обґрунтовується висновок про те, що процесуальне керівництво з боку прокурора підвищує ефективність нагляду на досудовому провадженні. Всі процесуальні форми нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля є, по суті, засобами керівництва прокурором розслідуванням і реалізації його конституційної наглядової функції.

При дослідженні співвідношення прокурорського нагляду і судового контролю на досудовому провадженні, зазначається, що прокурорський нагляд і судовий контроль є двома самостійними формами державної діяльності з властивими їм завданнями, методами і засобами. Враховуючи роль суду у змагальному процесі, доведено, що судовий контроль за розслідуванням злочинів проти довкілля є більш ефективним засобом захисту прав учасників процесуальної діяльності, ніж прокурорський нагляд. Однак судовий контроль фактично не може охопити всю діяльність органів досудового слідства, пов’язану із застосуванням до особи заходів примусового характеру. Тому варто забезпечити ефективність обох видів державної діяльності, поставивши при цьому наглядову діяльність прокурора під судовий контроль.

Поділяючи існуючі в літературі думки (В.С. Зеленецький, І.М. Козьяков, О.В. Мельник), що діяльність прокурора при здійсненні нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності суттєво відрізняється від нагляду за законністю досудового провадження (за завданнями, предметом і повноваженнями), пропонується на законодавчому рівні окремо визначити дві самостійні функції прокуратури: нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність; нагляд за додержанням законів органами, які проводять досудове провадження у кримінальних справах.

Розділ 2 «Роль прокурорського нагляду в забезпеченні законності розслідування злочинів проти довкілля» складається з 5 підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Проблеми оптимізації прокурорського нагляду за розслідуванням злочинів проти довкілля» присвячено дослідженню основних організаційно-правових проблем прокурорського нагляду, особливостям тактики і методики прокурорського нагляду, а також критеріям оцінки ефективності прокурорської діяльності на досудовому провадженні.

Оптимізація прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля повинна відбуватися у напрямах: 1) удосконалення структурних елементів організації прокурорського нагляду; 2) визначення критеріїв оцінки ефективності прокурорсько-наглядової діяльності.

Акцентується увага, що одним зі шляхів удосконалення прокурорського нагляду за законністю досудового провадження у справах про злочини проти довкілля є системні інформаційні зв’язки, спрямовані на забезпечення своєчасного надходження прокурору у необхідному обсязі достовірної і якісної інформації в сфері додержання природоохоронного законодавства. Адже розслідування злочинів проти довкілля є невід’ємною складовою нагляду за додержанням законів про охорону навколишнього середовища (В.І. Бабенко, Л.М. Давиденко, П.М. Каркач, М.В. Руденко, О.Б.Черв’якова).

Вивчення 152-х кримінальних справ про злочини проти довкілля та відповідних наглядових проваджень засвідчило, що у 24-х провадженнях (18%) не було навіть такого важливого процесуального документа, як постанова про призначення експертизи. По 54-х справам досудове провадження було зупинено, при цьому у 24-х наглядових провадженнях (44%) не було постанов про зупинення. Відсутність таких документів вказує на недоліки в здійсненні прокурорського нагляду, свідчить про неповноту досудового провадження. Так само залишається поза увагою прокурора непослідовність і хаотичність проведення слідчих та інших процесуальних дій.

Формулюються рекомендації щодо отримання прокурором інформації в сфері охорони навколишнього середовища, методики аналізу стану криміногенної ситуації на відповідній території щодо вчинених злочинів проти довкілля, надається характеристика інших структурних елементів організації прокурорської діяльності.

На думку дисертантки, оптимізації прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля сприяє належне тактичне та методичне забезпечення. Враховуючи положення наукових досліджень з теорії прокурорського нагляду (М.О. Баєв, Т.В. Варфоломєєва, Ю.Є.Винокуров, П.М. Каркач, М.Й. Курочка, О.Р. Михайленко, Ю.Є. Полянський, М.В. Руденко й ін.), особлива увага приділяється характеристиці тактики наглядової перевірки. Виділяються рівні прокурорсько-наглядової тактики (загальний, особливий, окремий) та прийоми методики (організаційні, гносеологічні, технічні).

Погоджуючись із сформульованими в літературі принципами тактики і методики прокурорського нагляду (Л.А. Биков): законність, обґрунтованість, своєчасність, цілеспрямованість, об’єктивність, запропоновано ще один принцип – комплексність, який припускає можливість у відповідних випадках використати прокурору форми і методи нагляду, спрямовані на вирішення декількох питань, що виникають при перевірці законності дій і рішень органів досудового провадження у справах про злочини проти довкілля.

На підставі аналізу результатів наглядової діяльності територіальних і природоохоронних прокуратур за законністю розслідування злочинів проти довкілля зроблено висновок, що природоохоронні прокуратури якісніше здійснюють нагляд у цій сфері. При цьому звертається увага на необхідність подальшого удосконалення нормативного регулювання діяльності природоохоронних прокуратур.

Досліджуються проблемні питання оцінки якості й ефективності прокурорського нагляду. Дістали подальшого розвитку думки вчених (В.І. Бабенка, Л.М. Давиденка, М.В. Косюти, М.І.Мичка, В.Г. Михайлова, К.Ф. Скворцова, О.Ф. Смирнова, М.В. Руденка, В.І. Шинда, М.К.Якимчука й ін.) щодо теоретичних підстав виміру ефективності прокурорської діяльності. Акцентується увага на характеристиці загальних і спеціальних критеріїв та показників як визначальних чинників оцінки результатів прокурорського нагляду за законністю досудового провадження у справах про злочини проти довкілля.

У підрозділі 2.2. «Прокурорський нагляд за додержанням законів при порушенні кримінальної справи про злочини проти довкілля» йдеться про тактичні та методичні рекомендації щодо здійснення прокурорського нагляду за законністю порушення кримінальних справ про злочини проти довкілля. Вони полягають у наступному: 1) визначенні тих етапів даної стадії, де поширені порушення закону, а саме: прийом та реєстрація заяв і повідомлень про злочини, прийняття щодо них відповідного рішення; 2) у виборі найбільш раціональних прийомів і способів реалізації повноважень прокурора.

Робиться висновок, що при здійсненні нагляду за законністю підстав порушення кримінальної справи по даній категорії злочинів, прокурор повинен враховувати їх кримінально-правову характеристику, оскільки вони різнорідні залежно від основних ознак об’єктивної сторони конкретного складу злочину.

З урахуванням особливостей криміналістичної характеристики злочинів проти довкілля акцентується увага, що поряд з правовими існують і фінансові та матеріально-технічні труднощі при вирішенні питання про порушення кримінальної справи. Так, вивчення 220 кримінальних справ, порушених в АР Крим (2005 р.) про злочини проти довкілля, засвідчило, що в 180 (82 %) з них недостатнє фінансування органів прокуратури не дозволяло своєчасно оплачувати провадження необхідних досліджень, забезпечувати участь фахівців, застосовувати хімічні та технічні засоби. Це одна з суттєвих причин малоефективного розслідування злочинів проти довкілля або їх приховування. Результати опитувань 352-ох прокурорських працівників показали, що 286 з них підтвердили існування такої проблеми, а 127 працівників (36%) вказали, що органи досудового провадження застосовували небюджетні кошти для проведення необхідних досліджень та придбання засобів.

Зосереджено увагу на тому, що при оцінці обґрунтованості рішень про відмову в порушенні кримінальної справи прокурори мають враховувати: 1) повноту перевірки наведених у заяві (повідомленні) обставин; 2) якість перевірки, зокрема, чи були одержані пояснення від осіб, вказаних у заяві, або інші відомості, в яких виникла потреба (витребуваність необхідних документів); 3) достатність повноти відображення обставин, що підлягають перевірці у поясненнях і документах; 4) наявність суперечностей у матеріалах перевірки, і якщо вони наявні, то чи вжиті необхідні заходи до їх з’ясування; 5) правильність оцінки одержаних при перевірці даних, на підставі яких відмовлено в порушенні кримінальної справи (правильність застосування закону).

Дисертантка розвиває пропозиції В.С. Зеленецького щодо застосування таких засобів прокурорського реагування на цьому етапі досудового провадження у справах про злочини проти довкілля, як: 1) відміна незаконних рішень органів дізнання і досудового слідства; 2) дача вказівок про реєстрацію інформації про скоєний злочин; 3) прийняття заходів до фактичного відновлення порушених прав фізичних осіб, інтересів юридичних осіб; 4) притягнення до відповідальності винних посадових осіб; 5) сприяння особам відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними діями посадових осіб тощо.

У підрозділі 2.3. «Прокурорський нагляд за додержанням законів при провадженні слідчих дій при розслідуванні злочинів проти довкілля» аналізується наглядова діяльність прокурора за законністю провадження слідчих дій, спрямована на забезпечення належності, допустимості та достовірності доказів на всіх етапах досудового провадження по даній категорії справ.

Вивчення судової та прокурорської практики засвідчило, що наявні порушення вимог закону під час формування сукупності доказів на досудовому провадженні, порушення порядку й умов провадження слідчих дій, прав учасників процесу, що, в свою чергу, призводить до визнання доказів недопустимими.

Акцентується увага на використанні в процесі збору доказів спеціальних знань у різних галузях науки. З огляду на те, що експертизи в справах про злочини проти довкілля надзвичайно різноманітні, наведено рекомендації щодо залучення спеціалістів і призначення експертиз, які не застосовуються в інших категоріях справ (іхтіологічна, гідрологічна й ін.).

З урахуванням міжнародних стандартів і практики Європейського суду з прав людини сформульовано пропозиції щодо удосконалення кримінально-процесуального законодавства та рекомендації щодо попереджувальної діяльності прокурора з забезпечення законності затримання особи. Зокрема, йдеться про визначення моменту затримання, термінів складання протоколу про затримання та власне затримання, процедури оскарження затримання тощо.

Авторка по-новому розглядає взаємовідносини між прокурором і слідчим при формуванні сукупності доказів у конкретній справі, які ґрунтуються на процесуальних, психологічних та етичних положеннях.

У підрозділі 2.4. «Прокурорський нагляд за додержанням законів при притягненні особи як обвинуваченого за вчинення злочину проти довкілля» досліджуються проблеми прокурорського нагляду за додержанням законів про права обвинуваченого.

Зазначається, що оцінці з боку прокурора підлягає: а) доведеність факту вчинення злочину особою, яка притягується до кримінальної відповідальності; б) законність винесення постанови про притягнення особи як обвинуваченого; в) законність порядку та додержання термінів пред’явлення особі обвинувачення, роз’яснення їй прав; г) законність процедури допиту обвинувачення; ґ) законність додержання прав обвинуваченого.

З урахуванням практики Європейського суду з прав людини щодо тлумачення поняття «кримінальне обвинувачення» вказано на необхідність удосконалення національного процесуального законодавства (в частині чіткого визначення початку обвинувачення особи у вчиненні злочину) та посилення відповідних процесуальних гарантій особи. Європейський суд з прав людини моментом висунення обвинувачення визнає: арешт особи, офіційне повідомлення про намір здійснення стосовно неї кримінального пере­слідування, початок досудового слідства проти конкретної особи, арешт банківських рахунків конкретної особи, формулювання свідку запитання, яке ставить його в положення підозрюваного у вчиненні злочину. Враховуючи зазначене звертається увага прокурорів на забезпечення прав таких осіб на більш ранніх етапах досудового провадження.

У підрозділі 2.5. «Прокурорський нагляд за додержанням законів при закінченні розслідування злочинів проти довкілля» вказується, що предметом прокурорського нагляду на даному етапі є додержання вимог закону про достатність зібраних доказів для прийняття підсумкового процесуального рішення у кримінальній справі з огляду на доведеність вини особи, яка притягується до кримінальної відповідальності, а також забезпечення прав і законних інтересів учасників досудового слідства.

Обґрунтовується необхідність виключення з кримінально-процесуального законодавства такої підстави закриття кримінальної справи як недоведеність участі обвинувачено­го у вчиненні злочину (п. 2 ст. 213 КПК), оскільки це суперечить вимогам ч. 3 ст. 62 Конституції України, відповідно до якої усі сумніви щодо доведеності вини осо­би тлумачаться на її користь. Стверджується, що у таких випадках кримінальна справа повинна закриватися за відсутністю в діянні складу злочину (п. 2 ст. 6 КПК).

Запропоновано механізм реалізації у процесуальному законодавстві положень ст. 56 Конституції України, яка передбачає право кожного громадянина на відшкодування державою матеріальної та моральної шкоди, завданої їй незаконними діями (бездіяльністю) органів державної влади чи її посадових осіб. Йдеться про реабілітацію, зокрема підозрюваного та обвинуваченого, кримінальне переслідування стосовно яких закрито на підставах, передбачених п.п.1 та 2 ст. 6 КПК.