ПРОБЛЕМИ СУДДІВСЬКОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються зв’язок роботи з науковими програмами, мета й завдання дослідження, методологічна, теоретична й емпірична бази, розкриваються сутність і стан розробки обраної проблеми, наукова новизна одержаних результатів, сформульовано основні положення, що виносяться на захист, наводяться дані щодо їх апробації й опублікування.

Розділ 1. «Засади правового статусу органів суддівського самоврядування» складається з 3-х підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття й становлення суддівського самоврядування в Україні, гарантії його забезпечення» проаналізовані погляди стосовно сутності самоврядування взагалі як форми й типу управління, за яким суб’єкт та об’єкт управління збігаються, а також його видів. Суддівське самоврядування досліджується як нетериторіальна організація професійного самоврядування.

Поглиблено вивчаються етапи розвитку суддівського самоврядування в Україні, які відбивають етапи становлення вітчизняної самостійної й незалежної судової влади. Досліджується організаційне й нормативне оформлення суддівського самоврядування в Україні, як гарантія забезпечення незалежності судів і суддів,  роль і значення вітчизняних  з’їздів суддів у цьому процесі. Наголошується, що процес гармонізації національної системи законодавства з європейськими стандартами просувається дуже повільно. Незважаючи на численні концепції, програми і плани реформування судової системи й суддівського самоврядування, через брак належного  їх фінансування, організаційного й нормативного забезпечення, вони у своїй більшості залишаються невиконаними. Негативно впливає на ці процеси й наявна залежність судової влади від державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Державна судова адміністрація України), на які, зокрема, покладається належне фінансування й матеріально-технічне забезпечення діяльності судів, суддів та органів суддівського самоврядування. 

Суддівське самоврядування розглядається не тільки  як важлива ознака демократизації судової влади, а й як засіб підвищення в ній рівня управлінського впливу з боку суддівської спільноти, тобто тих, на кого це управління поширюється. Управління судовою системою – це одна з форм державного управління, яка полягає в постійному й цілеспрямованому впливі на забезпечення діяльності судів, суддів, руху судових справ, яке здійснюють, зокрема, й органи суддівського самоврядування. Як вбачається, основним принципом управління судами є невтручання в діяльність судів з відправлення правосуддя. У свою чергу, оскільки управління судами є способом реалізації державної влади у сфері правосуддя, то за своїм характером це управління є державним. Одночасно поряд із державним управлінням судами діє і недержавне – суддівське самоврядування, якому державою делеговано окремі публічні функції.

Авторка дискутує з В.В. Кривенком щодо ознак і сутності суддівського самоврядування й наголошує на тому, що: (а) воно є формою й засобом втілення в життя судової влади і (б) його метою є вирішення питань діяльності судів і суддів у межах, окреслених законом. Суддівське самоврядування є делегованим і гарантованим правом суддівської спільноти  через утворювані нею органи на незалежне й самостійне вирішення віднесених до їх компетенції питань управління судами й суддями, умовою й одночасно гарантією незалежності судової влади. В Україні утворено й законодавчо закріплено національну модель суддівського самоврядування у формі публічного утворення, особливості якої відбиваються в системі цих органів, їх функціональній спрямованості й формах діяльності.  

У роботі розглядаються спеціальні (правові) гарантії суддівського самоврядування. На думку дисертантки, до таких гарантій необхідно віднести, зокрема, гарантії забезпечення незалежності судової влади, закріплені у ст.118 Закону України «Про судоустрій України», й гарантії самостійності судів і незалежності суддів (ч.7 ст.14 Закону України «Про судоустрій України»). Проте у зв’язку з систематичним недофінансуванням видатків на утримання судових органів  судова влада веде «запеклі бої» з органами законодавчої та виконавчої влади за своє належне матеріальне становище (станом на 1 січня 2007 р. судова система недоотримала 87,4 млн.грн., а рівень видатків на безпосереднє здійснення правосуддя складає лише 60% від реальних потреб).

У підрозділі 1.2. «Суддівське самоврядування як публічно-правова корпорація: ознаки та загальні риси»  зазначається, що носіями суддівського самоврядування (його суб’єктами, які мають особливий статус) є професійні судді, об’єднані у певні колективні утворення у визначених законом організаційних формах: збори суддів, конференції суддів, з’їзд суддів України, ради суддів та їх виконавчі органи. Ці колективні утворення, на відміну від асоціацій (об’єднань суддів за інтересами, які не беруть безпосередньої участі в судовому управлінні), є професійними організаціями, які об’єднують усіх суддів, що діють на території держави і через які вони беруть участь в управлінні судами. Їх специфіка пояснюється характером діяльності, що виконується суддями, яка є публічною, а не приватноправовою, зумовлена їх службовою соціальною роллю в суспільстві як носіїв судової влади.  

Виокремлюються та аналізуються ознаки публічно-правових корпорацій, зроблено висновок, що суддівське самоврядування (а) сформовано за професійною ознакою, (б) не є ланками судової системи й не здійснює правосуддя, (в) утворюється внаслідок прямого припису законодавця із закріпленою в законі метою. Що стосується ідентифікації відносин членства в суддівському співтоваристві, то авторкою вирізняються такі риси: а) в його основу покладено не волевиявлення особи, а призначення її на посаду судді у встановленому законом порядку. При цьому не потрібна згода всіх членів суддівської спільноти на вступ до членів корпорації; б) прийняття до спільноти оформлюється проголошенням присяги, проте її зміст не є однаковим для всіх суддів (ст.10 Закону України «Про статус суддів», ст. 17 Закону України «Про Конституційний Суд України»); в) членство в суддівській спільноті є невід’ємним складником статусу судді; г) відносини членства є підставою для набуття прав та обов’язків морально-етичного й організаційного змісту; д) ці відносини можуть бути припиненими лише у випадках, передбачених законом в рамках процедури припинення повноважень судді. Звідси випливає, що членство в суддівському співтоваристві за своїм характером є виключно унікальним явищем, підґрунтям включення кожного судді в діяльність по забезпеченню правосуддя й участі в управлінні судовою системою. У зв’язку з цим наголошується, що закон необґрунтовано позбавляє участі у суддівському самоврядуванні суддів у відставці як представників суддівської спільноти, і пропонується внести відповідні доповнення до Закону України «Про судоустрій України».

З урахуванням наведеного пропонується суддівське самоврядування розглядати як створене на підставі закону суддівське об’єднання особливого виду – публічну корпорацію, утворену з метою забезпечення незалежності судової влади шляхом участі суддів у державному управлінні судами для задоволення своїх інтересів як носіїв судової влади, до складу якої входять на умовах обов’язкового членства судді судів всіх рівнів, об’єднані правилами поведінки та іншими обов’язковими для них корпоративними актами.

У підрозділі 1.3. «Система та принципи діяльності органів суддівського самоврядування» наголошується, що система органів суддівського самоврядування (ст.104 Закону України «Про судоустрій України») є організаційною ознакою цього інституту. Особлива увага приділена системі органів суддівського самоврядування в Україні, досліджуються порядок і проблеми їх утворення, наголошується на необхідності створення рад суддів місцевих судів як виконавчих органів зборів суддів. Розглядаючи систему суддівського самоврядування, авторка не погоджується із запропонованим В.В. Кривенком поділом його на (а) суддівське співтовариство, (б) суддівські громади як окремі колективи суддів і (в) представницькі органи суддівського самоврядування і вважає, що поняття «суддівське співтовариство» ширше від категорії «суддівське самоврядування», оскільки охоплює й інші органи, у створенні й діяльності яких беруть участь представники інших гілок влади (наприклад, кваліфікаційні комісії суддів).   

Проаналізовано моделі управління судами, які склалися в Російській Федерації, Республіках Бєларусь, Казахстан та Азербайджан, а також у США. 

На підставі вироблених наукою системоутворюючих чинників, зроблено висновок, що органам суддівського самоврядування притаманна сукупність таких ознак, як-то: 1) спільність природної якості елементів, кооперація яких призводить до створення стійкої системи, причому органи суддівського самоврядування пов’язані спільністю правової природи: (а) вони є органами публічної корпорації суддів, на які покладено державно-владні повноваження у сфері управління судами; (б) мають спільну правову основу своєї діяльності, унікальну сукупність завдань і функцій, які більше ніхто не виконує; (в) існує особлива система принципів організації й діяльності цих органів. Тому вирішення питань діяльності всіх судів в Україні можливе тільки завдяки тісній взаємодії органів суддівського самоврядування, що призводить до створення між ними стійких системних взаємозв’язків і дозволяє вести мову про систему корпоративних органів; 2) взаємо доповнення, поєднання інтеграційних процесів поряд з диференціацією виявляється в розмежуванні функціональної спрямованості форм суддівського самоврядування. В той же час відсутність чіткості в регулюванні функціонального навантаження таких органів суддівського самоврядування, як з’їзди й конференції суддів, ради суддів, збори суддів, що зумовлює слабкість функціональних взаємозв’язків всередині корпоративної системи; 3) ієрархічність, багаторівневість побудови: (а) органи суддівського самоврядування є неоднорідними з притаманним їм зв’язками й відносинами; (б) мають дворівневу побудову (за винятком зборів суддів), що має передбачати обов’язковість актів вищих органів суддівської спільноти для всіх інших органів цієї системи; 4) здатність системи до вдосконалення, розбудови: удосконалення органів суддівського самоврядування відбувається одночасно із реформуванням судової системи України; 5) обмін інформацією як спосіб взаємодії. Проте розділ 5 Закону України «Про судоустрій України» не містить таких зобов’язань органів суддівського самоврядування стосовно одне одного.

У підсумку підкреслюється, що суддівське самоврядування в Україні  є самостійною системою корпоративних утворень, визначених законом, яка формується на засадах виборності і строковості цих органів. Самостійність суддівського самоврядування визначається також закріпленими в законі засадами його функціонування, характером, змістом та обсягом наданих йому повноважень, особливими принципами діяльності. 

Дисертантка не погоджується з підходом, запропонованим В.В. Кривенком, щодо походження принципів суддівського самоврядування від принципів місцевого самоврядування, пояснюючи це їх різною правовою природою. Пропонується законодавчо закріпити такі принципи суддівського самоврядування, як законність, самостійність, корпоративність, ієрархічність побудови, колегіальність, транспарентність, аполітичність, доступність, додержання принципів незалежності суддів, невтручання в судову діяльність та ін.

Розділ 2. «Компетенція органів суддівського самоврядування» складається з 3-х підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Повноваження органів суддівського самоврядування» зазначається, що зміст повноважень органів суддівського самоврядування щодо участі в управлінні судами відбиває їх правовий статус. За природою такі повноваження є делегованими, оскільки суддівське самоврядування є однією з форм організації державного управління судами. З огляду на це органи суддівського самоврядування, здійснюючи делеговані їм управлінські функції, виходять за межі інтересів суддів і мають діяти як інструмент державного адміністрування. Поряд із цим суддівське самоврядування покликано формувати й корпоративну мораль, де втручання держави в діяльність суддів є зайвим. Наведе свідчить, що органи суддівського самоврядування здійснюють функції не тільки публічно-правового, а й приватноправового характеру. 

У системі суддівського самоврядування особливе місце посідають суб’єкти й об’єкти управлінського впливу. З урахуванням природи суддівського самоврядування суб’єктами останнього є судді судів усіх рівнів як носії його повноважень, а загальний об’єкт становлять судді та їх професійна поведінка в суспільному й приватному житті. Проте законодавець не дає чіткого переліку цих об’єктів, що тягне невизначеність меж суддівського самоврядування в системі управління судами. До того ж аналіз положень ст.103 Закону України «Про судоустрій України» свідчить про  відсутність чітко окреслених характеру й обсягу делегованих суддівському самоврядуванню повноважень. Між тим повноваження, надані цим органам, спрямовані на вирішення питань як внутрішнього, так і зовнішнього характеру. Таким чином, законодавче визначення суддівського самоврядування (ч.1 ст.103 Закону України «Про судоустрій України») обмежує його фактичну функціональну спрямованість.

Повноваження органів суддівського самоврядування класифікуються на внутрішні й зовнішні. Зокрема, до внутрішніх повноважень зборів суддів місцевих судів авторка відносить обговорення питань, що стосуються  внутрішньої діяльності суду й конкретних суддів або працівників апарату суду, а до зовнішніх – звернення з пропозиціями до органів державної влади й органів місцевого самоврядування стосовно вирішення питань діяльності суду. При цьому чим вище місце в ієрархії суддівського самоврядування займає відповідний орган, тим більший обсяг повноважень – як внутрішнього, так і зовнішнього характеру – йому надано. У той же час, на думку авторки, безпідставно позбавлені або обмежені контрольні повноваження зборів суддів усіх рівнів, конференцій та З’їзду суддів України.

Акцентується увага на тому, що, хоча делеговані органам суддівського самоврядування повноваження мають державний характер, для їх здійснення (особливо щодо їх зовнішнього вираження) вони не наділені відповідними владними повноваженнями, більше того, не встановлено й відповідальності за їх невиконання. Отже, зазначене зумовлює необхідність подальшого підсилення повноважень органів суддівського самоврядування, що має вирішуватися дуже виважено, з урахуванням також думки суддівської громади.

У підрозділі 2.2. «Форми управлінської діяльності органів суддівського самоврядування» зазначається, що суддівське самоврядування, як складник системи управління судовою владою, здійснюється в межах компетенції, визначеної законом, шляхом учинення певних управлінських дій і прийняття рішень безпосередньо його органами. Існує загальновизнаний поділ форм державного управління на правові й неправові. Такі основні правові форми суддівського самоврядування, як рішення, за своєю суттю є корпоративними нормами, мають допоміжний характер, заповнюють прогалини у правовому регулюванні суддівського самоврядування. Разом із тим, вони не тільки забезпечуються передбаченими внутрішньоорганізаційними заходами, а й опосередковуються державою шляхом законодавчого закріплення положення про можливість виключення з членів спільноти за вчинки чи будь-які дії, що порочать звання судді й можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості й незалежності. Серед неправових (організаційних) форм суддівського самоврядування вирізняються: (а) збори суддів, конференції суддів, з‘їзд суддів, спільні засідання цих органів з органами державної влади й органами місцевого самоврядування, а також з іншими органами судової влади; (б) контроль за організацією діяльності судів та інших структур у системі судової влади; (в) виконання організаційно-технічних операцій по підготовці визначених законом правових й неправових форм діяльності; (г) матеріально-технічне й інше забезпечення діяльності суддівського самоврядування. За своєю суттю зазначені організаційні форми є способами колективного пошуку оптимального варіанту вирішення управлінських питань.  

В дисертації досліджуються юридичні властивості рішень суддівського самоврядування, наводиться класифікація його правових форм за функціональною спрямованістю, ступенем юридичного вираження, результатом, який досягається, а також за спрямованістю та  обсягом дії.

Звертається особлива увага на необхідність суворого обмеження  повноважень органів Державної судової адміністрації України стосовно прийняття одноосібних рішень з питань забезпечення організаційної єдності функціонування органів судової влади. Наголошується на тому, що такі рішення в обов’язковому порядку мають прийматися спільно з органами суддівського самоврядування.

У підрозділі 2.3 «Забезпечення прозорості в діяльності органів суддівського самоврядування» підкреслюється, що важливим принципом функціонування будь-яких соціальних інституцій, у тому числі й суддівського самоврядування, є  їх  відкритість для широкого громадського контролю. 

Інформація про діяльність органів суддівського самоврядування за своєю сутністю є офіційно документованою, створюваною в процесі поточної діяльності судової влади. Проте законодавчими актами про органи судової влади й суддівського самоврядування не визначено джерел і порядку одержання, використання, поширення і зберігання офіційної інформації цих органів. За таких обставин діяльність органів суддівського самоврядування залишається закритою для суспільства.

Особливу увагу з боку громадськості викликає діяльність кваліфікаційних комісій суддів, на які покладається забезпечення формування суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно й неупереджено відправляти правосуддя на професійній основі, а також визначення фахового рівня суддів і розгляд питань їх дисциплінарної відповідальності. Проте через брак механізму реалізації  положень ч.2 ст.79 Закону України «Про судоустрій України» на практиці виникає багато питань, які вирішуються не в правовому полі, а шляхом особистих домовленостей між керівниками відповідної місцевої ради й головами кваліфікаційних комісій суддів. До того ж, якщо порядок денний засідання кваліфікаційної комісії і доводиться до відома громадян, однак результати розгляду питань, що обговорювалися на її засіданні, залишаються поза межами їх інформованості, оскільки законодавець не покладає відповідних зобов’язань щодо цього на голів цих комісій., Нарешті, не можна не враховувати й існування зовсім непрозорої процедури обрання (призначення) осіб на посади суддів чи призначення суддів на адміністративні посади в судах, оскільки чинне законодавство не передбачає оприлюднення в засобах масової інформації відомостей про наявність вакантних місць і внесення кандидатур для призначення на ці посади.

Вихідним для забезпечення гласності й відкритості діяльності органів суддівського самоврядування як складника управління судами й суддями є пропозиції деяких науковців по розробці й впровадженню Концепції інформаційної політики судової системи України (Д.О. Луспеник, В.В. Кривенко), яка, на думку авторки, має бути прийнята З’їздом суддів України і схвалена постановою Верховної Ради України, а також заснування журналу «Суддівське самоврядування в Україні». 

У розділі 3. «Організаційно-правові проблеми удосконалення  діяльності органів суддівського самоврядування в Україні» особлива увага приділяється подальшому удосконаленню суддівського самоврядування, що пов’язано з демократизацією судової системи, реальною участю в процесі управління всієї суддівської спільноти, пошуком нових форм суддівського самоврядування. Обґрунтовуються шляхи підвищення управлінського впливу суддівського самоврядування на забезпечення незалежності судів і суддів, зокрема, шляхом надання органам суддівського самоврядування права законодавчої ініціативи, а також повноважень щодо участі у формуванні фінансового забезпечення їх діяльності, залучення до підготовки й опрацювання законопроектів стосовно судоустрою, статусу суддів тощо, оптимізації діяльності кваліфікаційних комісій і ліквідації Вищої ради юстиції, а також включення Державної судової адміністрації України в систему органів судової влади.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в розробці основних теоретичних положень і практичних питань функціонування інституту суддівського самоврядування в Україні. Зроблено, зокрема, висновок, що суддівське самоврядування в Україні  є самостійною системою корпоративних утворень, визначених законом, яка формується на засадах виборності і строковості цих органів. Самостійність суддівського самоврядування визначається й закріпленим у законі матеріальним підґрунтям основою його функціонування, характером, змістом та обсягом наданих йому повноважень. 

Внесено пропозиції щодо:

1) змін до ст. 93 Конституції України стосовно надання права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України Голові Верховного Суду України й Раді суддів України.

2) змін до Закону України «Про судоустрій України», з метою чого рекомендується доповнити: 

– частину 1 ст. 59 словами: «а також судді у відставці, що перебувають за штатом відповідного суду»;

– статтю 79 новою частиною 7: «Про відкриття вакантних посад голів, заступників голів районних судів, а також суддів апеляційних судів голова кваліфікаційної комісії повідомляє засоби масової інформації із вказівкою часу й місця прийому й розгляду документів», а також частиною 8: «Про результати розгляду питань, що виносилися на засідання кваліфікаційної комісії, її голова інформує засоби масової інформації»;

– частину 1 ст. 102 реченням: «Суддівське самоврядування є делегованим і гарантованим правом суддівської спільноти та утворюваних нею органів на незалежне й самостійне вирішення віднесених до їх компетенції питань управління судами й суддями»;

– статтею 1041 «Взаємодія органів суддівського самоврядування» такого змісту: «Органи суддівського самоврядування усіх рівнів періодично обмінюються інформацією про свою діяльність»;

– статтею 1042 «Принципи організації й діяльності органів суддівського самоврядування» такого змісту: «Органи суддівського самоврядування здійснюють свою діяльність на підставі закону, колегіально, гласно, за неухильним виконанням принципів незалежності суддів і невтручання в судову діяльність»;

– статтю 105 новою частиною наступного змісту: «У період між зборами суддів місцевого суду функції суддівського самоврядування виконує рада суддів відповідного суду, яка обирається за рішенням загальних зборів шляхом таємного голосування»;

– у статтях 106, 108 і 111 додати такі повноваження, як-то: витребування інформації, необхідної для здійснення контролю; проведення перевірок, у тому числі й за зверненнями громадян; залучення до проведення перевірок фахівців; давання підконтрольним органам обов’язкових для виконання вказівок щодо усунення виявлених недоліків у роботі;

– частину 5 ст. 116 пунктами 8 та 9 такого змісту: «здійснює правову експертизу законопроектів з питань судоустрою й забезпечення діяльності судів і суддів»; «бере участь у формуванні Державного бюджету України в частині фінансування діяльності органів судової влади», у зв’язку з чим пункт 8 вважати пунктом 9;

– статтею 1171 «Забезпечення гласності в діяльності органів суддівського самоврядування» такого змісту: «Органи суддівського самоврядування діють гласно, періодично інформують громадськість про свою діяльність в порядку, встановленому законодавством України.

Рада суддів є засновником журналу «Суддівське самоврядування в Україні»;

– пункт 8 ч. 1 ст. 126 викласти в такій редакції : «розробляє й подає до Кабінету Міністрів України узгоджені з Головою Верховного Суду України та Радою суддів України пропозиції щодо фінансування судів та органів суддівського самоврядування»;

3) змін до Закону України «Про статус суддів»:

– абзац 2 ч. 1 ст. 10 доповнити словами: «Як член суддівської спільноти» і далі за текстом;

4) прийняття закону «Про суддівську спільноту в Україні».