Гафурова Олена Вікторівна. Правові проблеми соціального розвитку села

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета та задачі дослідження, його методи, об’єкт і предмет, формулюються основні результати дисертаційного дослідження, які характеризуються науковою новизною та виносяться на захист, визначається ступінь їх новизни, теоретичне і практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження та публікації за його матеріалами.
Перший розділ «Теоретико-методологічні засади дослідження соціального розвитку села» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Загальнонаукові засади формування понять «соціальний розвиток села» та «соціальна сфера села» на підставі аналізу досліджень в галузі суспільних наук доводиться, що поняття «соціальний розвиток села» слід розглядати як процес соціальних перетворень, спрямований на покращення рівня та якості життя населення, яке проживає на сільських територіях. Зважаючи на поступове знищення сільської поселенської мережі, загальну тенденцію до скорочення чисельності сільського населення та його зубожіння, необхідно визнати факт соціальної деградації села.
Соціальний розвиток села необхідно пов’язувати із розвитком усієї сільської місцевості. Зусилля держави мають бути спрямовані на збереження та розбудову сільської поселенської мережі, створення сприятливих умов для проживання на сільських територіях. Слід також зазначити, що застосування сільськогосподарської праці відбувається, як правило, не в межах сільських населених пунктів, а поза ними. Крім того, з метою вирішення проблеми сільського безробіття в сучасних умовах особливої актуальності набуває проведення диверсифікації сільськогосподарського виробництва, тобто створення нових робочих місць у процесі провадження несільськогосподарських видів діяльності (сільського туризму, промислів, залісення сільських територій тощо). Здійснення перелічених заходів переважно стосується розвитку сільської місцевості в цілому. У процесі задоволення зазначених потреб здійснюється реалізація відповідних прав селян. Усе вищезазначене дає підстави для застосування розширеного тлумачення поняття «село».
Поняттям «соціальна сфера села» охоплюється соціальний простір, в якому забезпечується реалізація соціально-економічних та культурних прав сільських мешканців. Основоположними елементами соціальної сфери села є: сільське населення (з такими його характеристиками, як демографія, зайнятість, рівень і якість життя) і сільські території (з їх соціальною та інженерною інфраструктурою й поселенською мережею).
У підрозділі 1.2 «Наукові підходи до дослідження правовідносин соціального розвитку села» аналізуються доктринальні підходи до розуміння вказаних правовідносин. У дисертації зазначається, що правовідносини соціального розвитку села спрямовані на збереження й розвиток сільської поселенської мережі та поступове підвищення рівня й якості життя селянства, забезпечення йому гідних умов існування й гарантування реалізації основних соціально-економічних і культурних прав. Їх об’єктом виступають блага як матеріального (об’єкти соціальної інфраструктури сільських територій тощо), так і нематеріального (культурні традиції, освіта, здоров’я тощо) характеру, створення, збереження, надання та використання яких спрямоване на підвищення рівня і якості життя селянства. Змістом правовідносин соціального розвитку села є права і обов’язки суб’єктів щодо: забезпечення ефективного управління соціальною сферою сільських територій; створення належних умов для проживання на таких територіях; споживання тих благ, які надаються в зазначеній сфері. Відповідно в ролі таких суб’єктів виступають органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також фізичні й юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність на сільських територіях, та сільські мешканці.
Правовідносини, які виникають, змінюються і припиняються у сфері соціального розвитку села, запропоновано умовно об’єднати у дві групи: 1) з облаштування сільських територій; 2) спрямовані на задоволення соціально-культурних потреб селян. Їх відмежування обумовлено наявністю різних системоутворювальних чинників. Об’єктом першої групи правовідносин є матеріальні цінності, що являють собою складові інфраструктури сільських територій, а змістом – права та обов’язки суб’єктів, пов’язані з їх облаштуванням і створенням умов для комфортного проживання сільського населення. Відповідно перша група включає відносини щодо: збереження сільської поселенської мережі; створення додаткових робочих місць у селі, зокрема через диверсифікацію сільськогосподарського виробництва, а також стимулювання малого та середнього підприємництва; розвитку житлового будівництва й інших об’єктів соціальної інфраструктури, будівництва доріг та інженерного облаштування села. Вказані правовідносини можна визначити як первинні, оскільки вони слугують базисом для формування другої групи правовідносин (похідних). Другу групу правовідносин доцільно виділяти, враховуючи, що їх об’єктами є нематеріальні цінності (життя, здоров’я, освіта, культура, спорт тощо). Зміст цих правовідносин становлять права та обов’язки суб’єктів, пов’язані із забезпеченням доступу селян до нематеріальних благ. Це відносини з розвитку медичного забезпечення та фізичної культури і спорту, культурно-дозвільної діяльності в сільській місцевості; надання комунальних, інформаційних, транспортних послуг на селі; забезпечення належного рівня освітніх послуг, наукових досліджень і підготовки кадрів; поліпшення побутового та торговельного обслуговування сільського населення.
У підрозділі 1.3 «Нормативно-правове підґрунтя соціального розвитку села» доводиться, що для врегулювання неоднорідних за своєю суттю відносин соціального розвитку села необхідним є розроблення та прийняття цілої низки законів, які сформують своєрідну «піраміду», на кожному рівні якої здійснюватиметься поступова конкретизація правового регулювання вказаних відносин. На її верхньому рівні має бути Аграрний кодекс України, нижче – Закон України «Про соціальний розвиток села», а далі – закони, присвячені врегулюванню окремих видів вищезазначених відносин, зокрема Закони України «Про сільську поселенську мережу» та «Про сільський туризм». Обґрунтовується також доцільність розроблення та прийняття «Загальнодержавної програми соціального розвитку сільських територій», яка мала б довгостроковий період виконання, реалізовувалася центральними і місцевими органами виконавчої влади і затверджувалася Законом України. Такий підхід підкреслив би пріоритетність цього напряму в соціально-економічній політиці держави і дав змогу розв’язати найважливіші проблеми соціального облаштування сільських територій. Таким чином, буде створений чітко структурований механізм забезпечення соціального розвитку сільських територій.
З метою підвищення ефективності управління соціальним розвитком сільських територій, забезпечення цільового використання коштів місцевих бюджетів необхідним є розроблення програм соціально-економічного та культурного розвитку селищ та сіл, а на їх основі – регіональних програм комплексного розвитку сільських територій. Загальні засади та порядок їх розроблення, затвердження і виконання мають визначатися на законодавчому рівні. Розробка чіткого механізму підготовки і реалізації таких програм дозволить забезпечити комплексний розвиток сільських територій та сприятиме узгодженню напрямів соціально-економічного і культурного розвитку зазначених територій з напрямами соціально-економічного та культурного розвитку країни.
У підрозділі 1.4 «Інституційна природа соціального розвитку села та принципи його правового регулювання» встановлено, що у межах аграрно-правової науки останнім часом дедалі більше уваги приділяється проблемам соціального розвитку села, хоча в цілому аграрне право продовжує залишатися орієнтованим, насамперед, на належне правове забезпечення виробництва сільськогосподарської продукції, а вже потім – на врегулювання відносин у сфері забезпечення соціально-культурних потреб сільського населення.
У дисертації зроблено висновок, що інститут соціального розвитку села складається із сукупності норм аграрного права, які забезпечують цілісне правове регулювання комплексу суспільних відносин, спрямованих на збереження й розвиток сільської поселенської мережі та поступове підвищення рівня і якості життя селянства, забезпечення йому гідних умов існування та гарантування реалізації основних соціально-економічних і культурних прав. Зазначений правовий інститут має стати цементуючою основою аграрного права.
Ознаками правового інституту соціального розвитку села є: однорідність фактичного змісту; юридична єдність (комплексність) утворюючих його норм; законодавча відособленість. Зазначений правовий інститут має комплексний та інтегрований характер. За своєю структурою – це складний і багаторівневий предметний правовий інститут, у складі якого виділено два субінститути. Перший субінститут включає впорядковану сукупність юридичних норм, що регулюють відносини з облаштування сільських територій, другий – норм, що регулюють відносини, спрямовані на задоволення соціально-культурних потреб селян. У єдиний правовий інститут їх об’єднують загальні норми – норми-принципи, які обумовлюють особливості функціонування соціальної сфери села.
Встановлено, що спеціальні принципи інституту соціального розвитку села мають виводитись із загального змісту аграрного законодавства або ж на підставі наукового аналізу сутності відносин, які регулюються його нормами. При цьому розкривається зміст таких принципів інституту соціального розвитку села: пріоритетності соціального розвитку сільських територій та державної підтримки соціального розвитку села. Обґрунтовується також доцільність виділення інших принципів: відродження селянства як носія самобутності титульної нації; підвищення гарантій забезпечення соціально-економічних та культурних прав селян; розширення сфери зайнятості сільського населення; збереження сільської поселенської мережі; підвищення ролі органів місцевого самоврядування в управлінні сільськими територіями. З метою підвищення ефективності законодавства у сфері соціального розвитку села пропонується закріпити усі вищеперераховані принципи на рівні закону.
Другий розділ «Правові засади підвищення рівня життя сільського населення у контексті соціального розвитку села» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Принцип соціальної справедливості як концептуальне підґрунтя соціального розвитку села» доводиться, що в основу політики соціального розвитку села має бути покладено загальний принцип соціальної справедливості. Така політика повинна складатися з комплексу заходів, спрямованих на поступове підвищення рівня та якості життя селянства, забезпечення йому гідних умов існування і гарантування реалізації конституційних прав на працю, соціальний захист, освіту, охорону здоров’я, культуру, житло тощо.
У світлі концепції соціальної справедливості ідея рівності можливостей для кожного члена суспільства має особливу цінність і є її невід’ємною складовою. Вона передбачає створення такого суспільства, в якому забезпечуються рівні можливості доступу до соціальних благ усіх його членів, незалежно від місця їх проживання та форми зайнятості. Так, у рамках своєї аграрної політики європейські країни (Норвегія, Швеція, Німеччина) гарантують рівні умови проживання для міського і сільського населення. Зазначені гарантії містяться і в законодавстві України, хоча й не мають при цьому належного механізму реалізації. З метою досягнення соціальної справедливості допускається також існування нерівності в розподілі первинних благ. Відповідно декларування на законодавчому рівні пріоритетності соціального розвитку села має передбачати передусім перерозподіл фінансових ресурсів держави на користь вирішення соціальних проблем сільських мешканців.
Доводиться, що застосування принципу соціальної справедливості у сфері соціального розвитку села має сприяти збереженню й розвитку сільської поселенської мережі; усуненню відмінностей у рівні життя сільського і міського населення, а також сільського населення різних регіонів країни; забезпеченню доступу селян до якісних соціальних послуг та гарантування реалізації їхніх основних соціально-економічних і культурних прав. Основним завданням соціального розвитку села у світлі концепції соціальної справедливості, має бути забезпечення таких умов проживання у сільській місцевості, за яких воно стане не просто привабливим, а й престижним.
У дисертації обґрунтовується, що реалізація принципу соціальної справедливості можлива лише за умови: 1) збільшення видатків державного бюджету на фінансування розвитку сільської поселенської мережі, її соціальної та інженерної інфраструктури; 2) підвищення соціального статусу сільських мешканців (особливо молодих спеціалістів та працівників соціальної сфери), зокрема через розширення переліку законодавчо закріплених пільг для вказаної категорії; 3) сприяння залученню сільськогосподарських товаровиробників до участі у відбудові соціальної інфраструктури села та створенні додаткових робочих місць, зокрема через диверсифікацію сільськогосподарського виробництва; 4) забезпечення місцевих бюджетів необхідними фінансовими ресурсами; 5) законодавчого забезпечення вказаних заходів через розроблення «Загальнодержавної програми соціального розвитку сільських територій».
У підрозділі 2.2 «Правові проблеми реалізації соціально-економічних та культурних прав селян» зазначається, що можливість реалізації права на достатній життєвий рівень для селян тісно пов’язана з рівнем розвитку виробничої та соціальної сфери населених пунктів, у яких вони проживають. Головним елементом, що визначає життєвий рівень громадян, є одержуваний ними дохід. Рівень зарплат і пенсій сільського населення є найнижчими в Україні. Найнезахищенішими у соціальному плані продовжують залишатися сільські пенсіонери. Звертається увага на численні порушення прав громадян на пенсійне забезпечення, пов’язані із реорганізацією або ліквідацією сільськогосподарських підприємств, коли звичайною стала практика неотримання архівами первинних документів, що дають право на одержання пенсії за віком на пільгових умовах (накази, розрахунково-платіжні відомості тощо). Крім того, держава не забезпечує належні правові гарантії для отримання сільськими мешканцями якісних та доступних медичних послуг, послуг у сфері культури, фізичної культури та спорту, а також безоплатної дошкільної та повної загальної середньої освіти.
Забезпечити доступ сільського населення до кваліфікованої юридичної допомоги мають сільськогосподарські дорадчі служби. Але надання дорадчих послуг на умовах повної оплати їх вартості є недоцільним через низьку платоспроможність сільського населення та суб’єктів господарювання, які здійснюють свою діяльність у сільській місцевості. Для підтримки розвитку дорадчої діяльності та з урахуванням соціально-економічної ситуації, що склалася в сільській місцевості, підвищується значення соціально спрямованих дорадчих послуг, тобто послуг, що надаються за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів.
У підрозділі 2.3 «Розвиток законодавства ЄС у сфері підвищення рівня життя сільського населення» з’ясовано, що забезпечення належного правового регулювання відносин соціального розвитку села неможливе без врахування досвіду Європейського Співтовариства в зазначеній сфері в рамках спільної аграрної політики ЄС. Звертається увага на те, що з початку 70-х років і до прийняття у 1997 р. програми реформ «Порядок денний 2000 – Для сильної та розширеної Європи» вказані питання вирішувались у межах структурної політики ЄС, спрямованої насамперед на якісні зміни економічної структури сільського виробництва та його модернізацію. Підставою для її проведення стала необхідність зменшення різниці між рівнями розвитку як окремих сільських регіонів (особливо з несприятливими кліматичними умовами, як найбільш відсталих і бідних), так і умов проживання населення міста й села. Робиться висновок, що для структурної політики характерні такі соціальні аспекти: зниження рівня безробіття, забезпечення можливостей для дострокового виходу на пенсію працівників, зайнятих у сільському господарстві, працевлаштування молодих фермерів тощо.
На підставі аналізу законодавства ЄС доводиться, що на сучасному етапі структурна політика є складовою політики сільського розвитку, що здійснюється завдяки використанню всіх ресурсів, наявних на сільських територіях (людських, природних, історичних тощо). Значно розширилися і її соціальні аспекти. Тепер вона складається з комплексу заходів, спрямованих на поліпшення якості життя сільського населення, створення соціально рівних умов праці та проживання в місті та сільській місцевості. При цьому особливий акцент у процесі соціальної перебудови сільських територій Європейського Союзу робиться на застосуванні інноваційних технологій у повсякденному житті сільського населення (розвиток поновлюваних джерел енергії та енергозбереження; забезпечення доступу до новітніх інформаційних технологій, будівництво екологічних поселень тощо).
Третій розділ «Концептуальні підходи до вирішення правових проблем розселення на сільських територіях» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Поняття, ознаки та класифікація сільських територій» доводиться, що віднесення територій до сільських означає не тільки можливість застосування заходів стимулюючого характеру (наприклад, встановлення пільг при оподаткуванні суб’єктів господарювання), а й додаткових обов’язків, зокрема щодо використання й охорони земель та інших природних ресурсів, здійснення виробництва екологічно чистої продукції.
Автор доходить висновку, що поняття «сільські території» складається з таких взаємопов’язаних елементів: сільської поселенської мережі; сільського населення з його способом життя, традиціями та культурою; природоресурсного потенціалу, основою якого є землі сільськогосподарського призначення; сільськогосподарського виробництва та пов’язаних з ним галузей; виробничої й соціальної інфраструктури; органів управління на місцях (місцевих органів виконавчої влади (районні державні адміністрації) та органів місцевого самоврядування (сільські, селищні та районні ради).
Стверджується, що при визначенні обсягів і напрямів державної підтримки, яка може надаватися сільськогосподарським товаровиробникам та/ або сільському населенню, необхідно враховувати неоднорідність соціально-економічних, демографічних, природних, кліматичних та інших умов, що склалися на окремих сільських територіях. За законодавством України такими, що потребують особливої державної підтримки, є: депресивні сільські райони (критерій – динаміка соціально-економічного розвитку), гірські та поліські території (критерій – кліматичні умови), території, які зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи (критерій – рівень техногенного забруднення). На підставі такого поділу мають бути розроблені основні засади розвитку цих територій, які б передбачали, у тому числі, створення сприятливих умов для ведення сільського господарства та проживання населення. Але зазначений підхід характеризується рядом недоліків. По-перше, не розроблено цілісної системи заходів щодо першочергового розвитку депресивних сільських районів. По-друге, врахування природно-кліматичних особливостей розвитку територій є безумовно позитивною тенденцією, проте поза державною підтримкою залишаються інші території з несприятливими кліматичними умовами, наприклад, зони підтоплення та посушливі райони. По-третє, така класифікація сільських територій має узгоджуватись із європейською практикою з цього питання.
У підрозділі 3.2 «Теоретичні проблеми визначення поняття «сільський населений пункт» звертається увага на те, що виокремлення сільських населених пунктів має проводитися з урахуванням таких критеріїв: 1) ступеня зайнятості населення в сільськогосподарському виробництві та пов’язаних з ним галузях господарства (у разі застосування цього критерію треба звертати увагу на чинники природно-кліматичного й антропогенного характеру, а також на традиційний спосіб життя та занять мешканців, обумовлений географічним розташуванням сільських населених пунктів); 2) близькості сільських населених пунктів до різних об’єктів природи, що зумовлює можливість їх використання як бази для розвитку сільського туризму, а також до зони впливу міст; 3) рівня благоустрою та культурно-побутового обслуговування населення; 4) особливостей у забудові сільських населених пунктів; 5) порядку формування території таких населених пунктів та специфіку землекористування в їх межах; 6) розміру населених пунктів (доцільно враховувати лише максимальну кількість їх мешканців). Вказане допоможе диференційовано підійти до визначення обсягів державної підтримки кожного сільського поселення.
Важливою залишається й проблема державної підтримки трудонедостатніх населених пунктів. Прийняття Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28 грудня 2014 р., згідно з п. 95) розділу І якого новостворені фермерські господарства втратили пільгу щодо звільнення від плати за землю в трудонедостатніх населених пунктах протягом п’яти років з моменту передання їм земельної ділянки у власність, свідчить про негативні тенденції, які намітилися у державній політиці щодо розвитку сільських територій. Поступове скорочення навіть таких незначних преференцій може призвести до остаточної ліквідації невеликих сільських поселень, хоча особлива увага держави має бути приділена тим поселенням, які перебувають на межі вимирання. Одним зі способів розв’язання цієї проблеми в ряді європейських країн (Італії, Іспанії, Франції, Англії, Німеччині) є продаж таких поселень приватним інвесторам. Подібна практика запроваджена й у Білорусі. За умови розробки відповідного правового механізму реалізації вказаних положень такий досвід може бути використаний й в Україні. Зазначений підхід сприятиме не тільки залученню приватних інвестицій у відродження окремих сільських поселень, а й сільських територій у цілому.
У підрозділі 3.3 «Сільська поселенська мережа: поняття, склад, проблеми формування» здійснено історико-правовий аналіз законодавства у сфері формування сільської поселенської мережі України. Доводиться, що надмірне втручання держави в процеси розселення на сільських територіях призвело до руйнування традиційної для України сільської поселенської мережі. Зазначене зумовило занепад сільської місцевості, погіршення демографічної ситуації, зниження якості життя населення. Враховуючи вказане робиться висновок про доцільність створення сприятливих умов для проживання в усіх типах сільських населених пунктів незалежно від їх розміру та географічного положення.
У законодавстві слід чітко визначити критерії віднесення населених пунктів до сільської поселенської мережі, врегулювати питання щодо визначення правового становища таких місць проживання населення, як дачні, садові, котеджні поселення, хутори, службові жилі приміщення, що розташовані поза межами населених пунктів тощо. Зважаючи на історичні передумови, важливим стає відновлення таких національних форм територіальної організації розселення, як сільце, присілки тощо. Потребують законодавчого закріплення і поняття «сільська територія», «сільський населений пункт», «селище» та «село». Крім того, уявляється важливим передбачити заходи державної підтримки, спрямовані на збереження та розвиток сільської поселенської мережі. З цією метою пропонується розроблення проекту Закону України «Про сільську поселенську мережу».
При визначенні поняття «село» слід враховувати: 1) ступінь зайнятості населення у сільськогосподарському виробництві та пов’язаних з ним галузях господарства; 2) мінімальну та максимальну кількість мешканців; 3) рівень забезпеченості об’єктами соціального та виробничого призначення; 4) наявність органу місцевого самоврядування у вигляді сільської ради. Тобто в законодавстві мають бути встановлені ознаки, які характеризують село як адміністративно-територіальну одиницю.
У підрозділі 3.4 «Правове регулювання диверсифікації сільського господарства» доводиться, що здійснюючи диверсифікацію, країни ЄС одночасно розв’язують три гостроактуальні проблеми. По-перше, це проблема перевиробництва сільськогосподарської продукції, адже частина фермерів проводять перепрофілювання та починають займатися сферою послуг. По-друге, проблема сільського безробіття, адже створюються додаткові робочі місця для тих осіб, які не спеціалізуються на сільськогосподарському виробництві. По-третє, країни-члени ЄС починають ощадливо ставитись до своїх природних ресурсів і вживати всіх заходів, спрямованих на їх збереження. Крім того, для виробників сільськогосподарської продукції створюються додаткові джерела прибутків.
Використовуючи досвід країн-членів ЄС у сфері правового регулювання зазначених відносин, на законодавчому рівні необхідно визначити поняття диверсифікації сільськогосподарського виробництва та ті напрями діяльності, які мають насамперед розвиватися на сільських територіях та розробити механізм їх державної підтримки. З метою запобігання деградації сільських територій особлива увага має приділятися здійсненню заходів, спрямованих на захист навколишнього середовища та збереження сільської місцевості, у т.ч. залісенню сільських територій, розвитку сільського туризму, ремесел і промислів. Звертається увага на необхідності створення умов для заохочення сільськогосподарських виробників до здійснення таких видів діяльності. У зв’язку з чим пропонується, внесення змін до Податкового кодексу України.
Окремо зазначається про необхідність розроблення механізму стимулювання власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення до здійснення діяльності з залісення малопродуктивних і деградованих земель.
З метою визначення загальних правових, організаційних й соціально-економічних принципів реалізації державної політики України у сфері сільського туризму, має бути прийнятий Закон України «Про сільський туризм». Враховуючи досвід інших країн, варто розширити коло суб’єктів, що можуть проводити таку діяльність, наприклад, за рахунок фермерських господарств, а також осіб, які отримали земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку й господарських будівель (присадибна ділянка) та індивідуального дачного будівництва.
Вказується також, що законодавство у сфері народних художніх промислів не сприяє розвитку вказаної діяльності, адже заходи державної підтримки, передбачені у ньому, не мають ні чіткого механізму реалізації, ані належного фінансового забезпечення.
Четвертий розділ «Правовідносини з облаштування сільських територій як складова соціального розвитку села» об’єднує п’ять підрозділів.
У підрозділі 4.1 «Теоретико-правова характеристика об’єктів соціальної інфраструктури села» доводиться, що від стану соціальної інфраструктури залежить побутова привабливість сіл і рівень життя сільського населення. За своїм функціональним призначенням об’єкти соціальної інфраструктури запропоновано розподілити на об’єкти соціально-побутової та соціально-культурної, а також інформаційної інфраструктури. До переліку таких об’єктів необхідно включати не тільки житло, освітні й медичні заклади, заклади культури та спорту, торгівлі, харчування, побуту, зв’язку тощо, а також об’єкти, призначені для їх обслуговування (мережі електро-, тепло-, газо- й водопостачання, водовідведення тощо). Правовий режим цих об’єктів визначається формою власності суб’єкта, на балансі якого вони перебувають.
У дисертації аналізується порядок передачі об’єктів соціальної сфери, які знаходились на утриманні сільськогосподарських підприємств, до комунальної власності. Оцінюючи цей процес, автор доходить висновку, що він став одним із чинників знищення соціальної інфраструктури українського села. Адже в сучасних умовах місцеві бюджети не мають можливості передбачати видатки на такі цілі. Останню крапку у процесі ліквідації об’єктів соціальної інфраструктури села поставив Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 р. З його прийняттям держава більше не гарантує збереження мережі закладів охорони здоров’я, освіти, соціального захисту населення тощо. Вказаний підхід сприятиме подальшому знищенню сільської поселенської мережі.
Заходи державної підтримки насамперед мають включати пряме бюджетне фінансування будівництва, ремонту й утримання об’єктів соціальної інфраструктури села, яке на практиці не здійснюється. У зв’язку з цим підвищується значення приватних інвестицій у вказану сферу. Їх залученню має сприяти організація непрямої державної підтримки, зокрема через встановлення в Податковому кодексі України пільг для суб’єктів господарювання, які займаються такою діяльністю. Вказується також, що перспективним у цьому напрямі може стати і впровадження інституту державно-приватного партнерства.
У підрозділі 4.2 «Правові проблеми здійснення житлового будівництва у сільській місцевості» з’ясовано, що в сільській місцевості переважає індивідуальне житлове будівництво, у зв’язку з чим особливого значення набуває здійснення державної підтримки сільського населення. Реальною формою допомоги сільському населенню в поліпшенні житлово-побутових умов є кредитування. Державне кредитування індивідуальних сільських забудовників здійснюється через фонди підтримки індивідуального житлового будівництва на селі. Встановлено, що впровадження регіональних програм «Власний дім» відбувається як за рахунок коштів державного бюджету (бюджетна програма «Державне пільгове кредитування індивідуальних сільських забудовників»), так і місцевих бюджетів усіх рівнів.
Для стимулювання розвитку індивідуального житлового будівництва на селі необхідно змінити існуючі умови кредитування шляхом: а) розширення кола осіб, яким надається право на отримання державного пільгового кредиту; б) збільшення строку та суми кредиту; в) зниження відсоткової ставки за кредитом.
Звертається увага, що одним із важливих напрямів розвитку житлового будівництва на селі є створення житлового фонду за кошти сільськогосподарських підприємств. Сільськогосподарські підприємства, а також підприємства інших галузей, діяльність яких не пов’язана з аграрним виробництвом, за власною ініціативою можуть надавати допомогу в будівництві житла своїм працівникам (здійснювати перевезення будівельних матеріалів, виконання робіт тощо), але в сучасних умовах така практика скоріше є винятком, ніж правилом. Тому, держава має створювати сприятливі умови для залучення господарюючих суб’єктів до житлового будівництва на селі. Розв’язання зазначеної проблеми є неможливим без розроблення та прийняття комплексної програми будівництва житла в сільській місцевості.
У підрозділі 4.3 «Правове регулювання газо-, водо- та теплопостачання на селі» зазначається, що створення комфортних умов проживання на селі неможливе без належного інженерного облаштування сільських населених пунктів. Однак, незважаючи на регулярне прийняття «програмних» нормативно-правових актів, спрямованих на першочергове забезпечення сільських населених пунктів централізованим водопостачанням, зазначена проблема досі залишається невирішеною. Вказане обумовлене не тільки відсутністю бюджетних коштів, а й низькою ефективністю державних цільових програм у цій сфері, відсутністю чіткого механізму їх реалізації та ефективної системи контролю за їх виконанням. У зв’язку з цим основним джерелом водопостачання в сільській місцевості залишаються підземні води, тобто нецентралізоване водопостачання.
Всупереч положенням чинного законодавства, за якими будівництво в сільській місцевості об’єктів водопроводів, каналізаційних систем і споруд, мережі газо- й електропостачання, благоустрій територій має здійснюватись за рахунок державного і місцевого бюджетів, зазначена діяльність проводиться практично за рахунок населення. З метою зменшення витрат мешканців на проведення комунікацій звичайною на селі стала практика створення «газових» кооперативів (у формі обслуговуючих кооперативів). Такі кооперативи стають власниками сільської газорозподільної мережі, яка побудована за їх рахунок. Вони самостійно вирішують питання підключення нових користувачів природного газу до газопровідної мережі та встановлюють плату за надання такого дозволу. Але експлуатацію газопроводів можуть здійснювати лише спеціалізовані підприємства газового господарства, які в установленому законом порядку отримали відповідні документи. За законодавством України, це виключно газотранспортні або газорозподільні підприємства. Забезпечення експлуатації газорозподільної мережі, побудованої за кошти населення, а також функціонування «газових» кооперативів потребує належного правового врегулювання. Крім того, вбачається за доцільне встановлення у законодавстві стимулюючих заходів для проведення вказаного виду діяльності, зокрема пільгового кредитування громадян, які здійснюють фінансування проектування та будівництва газопроводів, як це робиться, наприклад, у Республіці Білорусь.
У підрозділі 4.4 «Правове забезпечення розвитку мережі автомобільних доріг та засобів зв’язку в сільській місцевості» наголошується, що автомобільні дороги у сільській місцевості забезпечують не тільки ефективне функціонування сільськогосподарського виробництва, а й доступ сільського населення до відповідних соціальних об’єктів, що сприяє реалізації соціально-економічних та культурних прав. Вбачається, що будівництво та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, розташованих на сільських територіях має стати пріоритетним напрямом діяльності держави та здійснюватися за державні кошти. Саме тому вкрай необхідним є розроблення та прийняття Державної програми розвитку доріг загального користування місцевого значення в сільській місцевості.
Зважаючи на те, що послуги з перевезення пасажирів у сільській місцевості віднесені законодавством до соціально значущих послуг, необхідно розробити відповідний правовий механізм їх реалізації.
З метою гарантування прав сільських учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників на безкоштовний проїзд до школи й додому, необхідним є визнання неконституційними положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 р. у частині надання права органам місцевого самоврядування забезпечувати пільговий проїзд вказаних осіб до місця навчання і додому у порядку та розмірах, які вони визначають, та виключно за рахунок видатків з місцевих бюджетів (п.п. 6, 16, 22, 25 розділу І).
На підставі аналізу законодавства зроблено висновок про те, що забезпечення повсюдного доступу до послуг у сфері зв’язку, не входить до пріоритетних завдань держави. Встановлені на законодавчому рівні додаткові гарантії для отримання таких послуг сільськими мешканцями, не мають відповідного механізму реалізації.
У підрозділі 4.5 «Правове регулювання функціонування мережі закладів охорони здоров’я, спорту, освіти і культури та забезпечення соціальних гарантій їх працівників» доводиться, що дефіцит мережі перерахованих закладів, а також проблеми з їх кадровим забезпеченням призвели до обмеження доступу сільського населення до освітньо-культурних послуг, а також послуг у сфері охорони здоров’я та спорту. Таким чином, стає неможливою реалізація соціально-економічних та культурних прав для переважної більшості селян.
Доводиться, що не дивлячись на заборону скорочення існуючої мережі лікарських закладів (ст. 49 Конституції України та ст. 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров’я»), в умовах реформування системи первинної медико-санітарної допомоги зменшено кількість сільських медичних установ та їх ліжкового фонду. Держава практично «знімає» з себе відповідальність щодо забезпечення мешканців віддалених населених пунктів доступом до безоплатних медичних послуг.
Положення Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 р. спрямовані на звуження змісту та обсягу права сільського населення на освіту, що суперечить ч. 3 ст. 22 Конституції України. Тому слід повернутися до існуючого досі порядку: а) проведення реорганізації і ліквідації сільських загальноосвітніх навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів виключно за згодою територіальної громади села та/або селища (шляхом проведення місцевого референдуму чи на загальних зборах громадян); б) створення загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих у сільській місцевості незалежно від наявної кількості учнів (як це передбачалось ст. 36 Закону України «Про освіту»). З тих же підстав мають бути визнані неконституційними обмеження, встановлені вищезазначеним Законом щодо можливості реалізації права працівників соціальної сфери села на безоплатне користування житлом з опаленням та освітленням лише за певних умов (залежно від розміру їх середньомісячного сукупного доходу за попередні шість місяців) (п.п. 6, 8, 14, 15, 25 розд. І).