ГУЛЬТАЙ МИХАЙЛО МИРОСЛАВОВИЧ ІНСТИТУТ КОНСТИТУЦІЙНОЇ СКАРГИ: СВІТОВИЙ ДОСВІД ТА ПЕРСПЕКТИВИ ВПРОВАДЖЕННЯ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, мету й завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методи, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, вказано особистий внесок здобувача в їх отримання, наведено дані про апробацію результатів роботи та їх опублікування.
Розділ 1 «Конституційна скарга у механізмі доступу до конституційного правосуддя та її сучасні моделі» складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню конституційної скарги як форми індивідуального доступу до конституційного правосуддя в умовах сучасного конституціоналізму, її основним властивостям та типовим моделям, формуванню доктрини конституційної скарги та основним етапам розвитку наукової думки стосовно запровадження цього конституційно-правового інституту в Україні.
У підрозділі 1.1. «Поняття та форми індивідуального доступу до конституційного правосуддя в умовах сучасного конституціоналізму» аналізується значення інституту конституційної скарги для розвитку конституціоналізму, а також визначається механізм індивідуального доступу до конституційного правосуддя та його особливості за різних моделей конституційної юстиції.
Визнаючи конституційну скаргу важливим та ефективним засобом захисту прав людини як ціннісної основи сучасного конституціоналізму, вітчизняна юриспруденція нерідко припускається ототожнення такої скарги з індивідуальним доступом до конституційного правосуддя. У той же час, європейська конституційна доктрина виходить із більш широкої концепції індивідуального доступу осіб до конституційного правосуддя та включає до нього різні засоби, що дозволяють особам як прямо, так й опосередковано звертатися до конституційних судів або аналогічних органів конституційної юрисдикції у випадках порушень прав і свобод, які охороняються конституцією.
Індивідуальний доступ до конституційного правосуддя може мати дві форми: пряму та опосередковану (непряму). Прямий індивідуальний доступ охоплює всі юридичні засоби, що дозволяють індивідам чи їх об’єднанням безпосередньо ініціювати здійснення конституційного контролю. Опосередкований індивідуальний доступ до конституційного правосуддя означає, що особи отримують можливість звертатися до конституційного суду з питань конституційності правових актів через інші органи державної влади, що є суб’єктами звернення до органів конституційної юрисдикції. У багатьох державах існує змішаний механізм індивідуального доступу, який включає ті чи інші інститути як прямого, так і опосередкованого доступу до конституційного правосуддя. Такий підхід відповідає позиції Венеціанської Комісії, викладеній у її доповіді «Про індивідуальний доступ до конституційного правосуддя», та закладає концептуальну основу дисертації.
З урахуванням основних властивостей різних моделей конституційного контролю (англо-американської, європейської та змішаної) визначаються особливості індивідуального доступу до конституційного правосуддя у цих системах, їх переваги та недоліки. Пояснюється, що за англо-американської моделі прямий доступ до конституційного контролю, який здійснюється всіма судами загальної юрисдикції, відкритий для будь-якої сторони звичайного судочинства і не вимагає закріплення окремого права на конституційну скаргу.
Особливості європейської системи конституційного правосуддя та моделей, що до неї тяжіють, обумовлюють важливу роль опосередкованого індивідуального доступу, за якого суб’єктами звернення до конституційного суду з приводу конституційності правових актів виступають передусім суди загальної юрисдикції (через подання «попередніх запитів») та омбудсмени. Перевагами такого доступу перш за все є висока юридична обізнаність цих суб’єктів та їх компетентність при складанні відповідного звернення (подання, запиту) до конституційного суду, що сприяє вирішенню проблеми надмірного перевантаження конституційних судів повторюваними чи необґрунтованими скаргами. Його недоліком є дискреція відповідних органів щодо ініціювання ними конституційного контролю. Це виступає основним аргументом на користь прямого індивідуального доступу, який забезпечується передусім через інститут конституційної скарги.
У підрозділі 1.2. «Типові моделі конституційної скарги» аналізується процес виникнення та поширення інституту конституційної скарги, визначаються основні моделі такої скарги, здійснюється їх компаративний аналіз та розкриваються переваги і недоліки.
Доводиться, що за всієї різноманітності національних моделей конституційних скарг вони мають певні спільні та відмітні риси, що дозволяє виокремити типові моделі такої скарги. Здійснюється аналіз підходів до типових моделей конституційної скарги у працях вітчизняних та іноземних конституціоналістів, який демонструє розбіжності у співвідношенні відправних понять «індивідуальна» та «конституційна» скарга, в обсязі поняття конституційної скарги, а також критеріїв класифікації її моделей.
З урахуванням висновків Венеціанської Комісії, які відтворюють консолідовану позицію провідних конституціоналістів та конституційних судів європейських країн, обґрунтовується, що у механізмі прямого індивідуального доступу до конституційного правосуддя слід розрізняти дві групи моделей такого доступу. Першу з них складають моделі, які ініціюють здійснення органами конституційної юрисдикції абстрактного контролю, тобто контролю поза зв’язком із конкретною справою. До них належать «публічна скарга» (асtio popularis), яка передбачає право кожної особи подати конституційну скаргу щодо конституційності нормативного акта після його оприлюднення за відсутності власного інтересу особи у справі, а також «квазіпублічна скарга» (quasi асtio popularis) та «індивідуальна пропозиція», які мають свої особливості.
Другу групу моделей прямого доступу до конституційного правосуддя складають скарги, які ініціюють конкретний конституційний контроль, тобто пов’язані з розглядом конкретної справи («індивідуальні» скарги). До них належать: нормативна конституційна скарга, за якої у разі порушення конституційних прав особи оскарженню підлягає нормативний акт, покладений в основу ухвалення індивідуального акта, тоді як сам правозастосовний акт не може бути предметом конституційного контролю, та повна конституційна скарга, що передбачає право фізичних та юридичних осіб оскаржити до конституційного суду в субсидіарному порядку (тобто після використання всіх інших засобів правового захисту) будь-який акт державної влади (як нормативний, так і індивідуальний), який безпосередньо порушує їх конституційні права.
За широкого підходу всі вказані вище засоби прямого індивідуального доступу до конституційного правосуддя охоплюються терміном «конституційна скарга». Усіх їх об’єднує те, що вони забезпечують можливість безпосереднього звернення приватних осіб до органів конституційного правосуддя, стосуються оскарження конституційності правових актів та спрямовані на захист конституційно гарантованих прав і свобод. У буквальному розумінні конституційна (індивідуальна) скарга зводиться до моделей повної та нормативної скарги.
У підрозділі 1.3. «Основні властивості конституційної скарги та елементи правового механізму її функціонування» викладаються основні ознаки конституційної скарги, запроваджується нова юридична конструкція «правовий механізм функціонування конституційної скарги» та визначаються його елементи.
На підставі аналізу позицій провідних українських та зарубіжних (білоруських, болгарських, вірменських, польських, російських, угорських) конституціоналістів доведено, що моделі повної та нормативної конституційної скарги, хоча й мають свої модифікації у межах національних систем конституційної юстиції, однак об’єднані спільними ознаками, а саме: направляються індивідуальними чи колективними суб’єктами приватного права з метою захисту конституційно гарантованих прав і свобод; стосуються «приватного інтересу», тобто підставою конституційної скарги виступає безпосереднє та наявне порушення конституційних прав і свобод скаржника; передбачають «частковість конституційної перевірки» (тобто конституційний контроль стосується тільки конституційних норм про права і свободи); об’єктом оскарження щодо конституційності виступає нормативно-правовий акт, застосований у конкретній справі, або індивідуально-правовий акт, який є остаточним, тобто не може бути переглянутий із використанням звичайних засобів правового захисту; стосовно конституційних скарг установлюється система досить жорстких вимог до їх прийнятності.
Розбіжності у підходах різних учених щодо основних характеристик конституційної скарги може бути усунено через запровадження універсальної системоутворюючої категорії, яка забезпечить єдині критерії порівняння різних моделей такої скарги та дозволить розкрити їх спільні та відмітні риси. Такою категорією виступає «правовий механізм функціонування конституційної скарги», що включає такі елементи: 1) підстава для подання конституційної скарги, якою є порушення гарантованих Основним Законом прав осіб актами, діями або бездіяльністю уповноважених органів державної влади чи місцевого самоврядування (точніше – конституційно-правовий спір про порушення таких прав і свобод); 2) суб’єкти, які наділені правом звернення з конституційною скаргою до органу конституційної юрисдикції (фізичні та юридичні особи приватного права); 3) предмет (об’єкт) конституційної скарги, тобто коло юридичних актів, які підлягають оскарженню щодо їх неконституційності; 4) умови прийнятності конституційної скарги, до яких належать: використання всіх інших правових можливостей захисту порушених прав і свобод; дотримання встановлених строків звернення з конституційною скаргою; вимоги щодо юридичного представництва, сплати державного мита за подання конституційної скарги, добросовісного користування своїм правом на таку скаргу, форми скарги; 5) юридичні наслідки рішень органів конституційного контролю, ухвалених за результатами розгляду таких скарг, а також сфера їх дії у часі (ex nunc чи ex tunc), просторі та за колом осіб (inter partes чи erga omnes).
У підрозділі 1.4. «Формування доктрини конституційної скарги в Україні» на підставі аналізу основних підходів до розуміння правової доктрини, її основних властивостей та особливостей впливу на процеси нормотворчості й правозастосування характеризується сучасна європейська доктрина конституційної скарги, а також вирішується питання щодо формування доктрини конституційної скарги в Україні.
Демонструється, що в європейській юриспруденції сформувалася цілісна система уявлень і поглядів на інститут конституційної скарги та його місце у правовій системі, які є науково обґрунтованими й авторитетними в експертних колах. Вони визнані на конституційному рівні більшості держав Європи, законодавство яких визначає національні моделі такої скарги, а практика конституційних судів наповнює їх конкретним змістом. Отже, європейська доктрина конституційної скарги виявляє себе в усіх рисах, що характеризують цей правовий феномен. Вона належить до конституційних доктрин, які є серцевиною правової доктрини та ціннісною основою національного правопорядку.
З урахуванням розробленого в науці механізму виникнення та дії правової доктрини доводиться, що вітчизняна доктрина конституційної скарги перебуває на етапі свого формування, хоча ще не розкрила себе в усіх проявах. Вагомий внесок у її розвиток зроблено дослідниками, які мають безпосереднє відношення до конституційної практики, що підвищує практичну спрямованість відповідних наукових розробок. Сучасний стан розвитку ідеї конституційної скарги характеризується фрагментарністю, певною концептуальною невпорядкованістю та не завжди ґрунтується на єдиній теоретичній і методологічній базі. На сьогодні не узгоджено підходи до елементів правового механізму її функціонування та процедури розгляду, відсутня доктринальна єдність стосовно оптимальної моделі такої скарги для України, однак, перспектива її запровадження є ключовим питанням, що обговорюється у зв’язку з удосконаленням конституційної юстиції. Отже, ідея конституційної скарги перебуває на етапі схвалення державою та громадськістю й перетворення на один із напрямів конституційно- правової реформи.
Розділ 2 «Правова природа конституційної скарги» присвячений вивченню різних аспектів правової природи конституційної скарги та її функціональної характеристики, всебічному аналізу значення конституційної скарги для утвердження прав людини, верховенства права та демократії, розвитку правової системи.
У підрозділі 2.1. «Особливості правової природи конституційної скарги та її функціонального призначення» визначаються основні аспекти правової природи конституційної скарги як соціально-юридичного явища та власне правового феномену, пояснюється доцільність їх наукового аналізу.
Стверджується, що конституційна скарга є багатоаспектним явищем, функціональне призначення якого не вичерпується традиційним для вітчизняної науки розумінням як засобу захисту прав людини. Обґрунтовується висновок, що правова природа конституційної скарги вимагає її аналізу на двох взаємопов’язаних значеннєвих рівнях. Перший рівень відображає значення конституційної скарги як соціально-юридичного явища, тобто показує, як скарга впливає на забезпечення й реалізацію прав людини, функціонування демократичної держави і верховенства права. Другий рівень відображає значення конституційної скарги як власне правового феномену. На цьому рівні необхідно проаналізувати статику і динаміку буття конституційної скарги як складової правової системи, системи права і законодавства та юридичної діяльності. Статичний аспект відображає бачення конституційної скарги як інституту конституційного права, що закріплюється у відповідному інституті законодавства, а динамічний аспект – її роль як способу вирішення конституційно-правового спору.
Підсумовується, що правову природу інституту конституційної скарги характеризують такі аспекти його розуміння, як: 1) засіб захисту прав людини та гарантія їх реалізації; 2) інститут демократії; 3) прояв дії верховенства права; 4) інститут конституційного права; 5) спосіб вирішення конституційно-правового спору.
У підрозділі 2.2. «Конституційна скарга як засіб захисту прав людини та впровадження європейських стандартів правозахисту» визначаються місце конституційної скарги у системі гарантій прав людини, перелік прав і свобод людини, що підлягають захисту за допомогою інституту конституційної скарги, а також основні напрями впливу європейських правозахисних стандартів на здійснення конституційного правосуддя.
З урахуванням позицій провідних іноземних та вітчизняних дослідників стверджується, що роль конституційної скарги у правовій системі передусім зводиться до визнання її ефективним засобом захисту конституційних прав і свобод. Ця скарга дозволяє особі реалізувати право на судовий захист у порядку конституційного судочинства. При цьому не можна однозначно стверджувати, що за відсутності інституту конституційної скарги право на судовий захист у певній державі забезпечується не у повному обсязі, оскільки така відсутність може бути компенсована іншими формами індивідуального доступу до конституційного правосуддя. Як і право на судовий захист у цілому, право на конституційну скаргу належить до процесуальних прав, що забезпечують можливість ефективного захисту прав і свобод, одночасно виступаючи гарантіями їх реалізації. У системі юридичних гарантій прав людини інститут конституційної скарги є національною конституційною судовою процесуальною гарантією.
Визначаються різні підходи до вирішення країнами питання про перелік прав і свобод, порушення яких є підставою для подання індивідуальної скарги, а саме: по-перше, до таких прав можуть належати коло прав і свобод, що безпосередньо закріплені у конституції відповідної держави; по-друге, деякі країни (зокрема, Австрія, Швейцарія) ідуть шляхом забезпечення через інститут конституційної скарги тільки основоположних прав та не включають до цього переліку права людини, які мають програмний характер (передусім соціальні права); по-третє, в окремих країнах підставою для подання конституційної скарги також може бути порушення прав, передбачених міжнародними договорами з прав людини, передусім Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. та протоколами до неї (далі – Європейська конвенція); по-четверте, перелік прав людини, що підлягають конституційному захисту, може бути уточнений через тлумачення цих прав самим конституційним судом або розвинутий у результаті судової правотворчості.
На підставі висновків Венеціанської Комісії та практики Європейського суду з прав людини доводиться, що можливість перегляду остаточних рішень судів, а також присудження скаржникові справедливої компенсації у разі порушення його прав дає підстави для визнання конституційної скарги ефективним засобом юридичного захисту у сенсі статті 13 Європейської конвенції. Визначаються переваги різних моделей конституційної скарги з точки зору умов прийнятності індивідуальної заяви до Європейського суду з прав людини.
У підрозділі 2.3. «Роль конституційної скарги у реалізації функцій демократії» конституційна скарга розглядається як інститут демократії, аналізується її значення в аспекті реалізації функцій демократії та здійснення контролю за діяльністю вищих органів державної влади.
Указується, що конституційна скарга і конституційна юстиція у цілому виступають вагомим важелем впливу фізичних і юридичних осіб, громадянського суспільства на державну владу, забезпечення її відповідальності перед людьми. Конституційна скарга не лише розширює можливості конституційного суду як гаранта прав людини і народовладдя, а й поглиблює демократію як таку, сприяючи реалізації демократичних стандартів у діяльності вищих органів державної влади.
Стверджується, що конституційна скарга як інститут демократії виступає: ординарним інститутом, який входить до комплексного інституту конституційної юстиції; інститутом у галузі забезпечення основоположних прав і свобод людини і громадянина, прав юридичних осіб; суспільним (громадським) інститутом, який пов’язаний не лише із суто державною діяльністю, а й з активністю фізичних і юридичних осіб, які виступають ініціаторами конституційного провадження за скаргою; функціональним інститутом, що відображає одну з форм діяльності органу конституційної юрисдикції; імперативним інститутом, що випливає з обов’язковості рішень конституційних судів.
Як і кожний інститут демократії, конституційна скарга сприяє реалізації її функцій. Конституційна скарга є важливою для здійснення всіх основних функцій демократії (установчої, оптимізації державних рішень, сприяння виконанню прийнятих рішень, охоронної, контрольної та ін.). Однак основна роль інституту конституційної скарги проявляється в її значенні для реалізації контрольної функції демократії, яка передбачає контроль із боку суспільства за діяльністю органів державної влади. Завдяки впровадженню конституційної скарги демократичний контроль у державі набуває своєї завершеної форми, адже охоплює найбільш важливі правові акти (акти парламенту, президента, уряду).
У підрозділі 2.4. «Значення конституційної скарги для забезпечення верховенства права» через розуміння основних елементів верховенства права аналізується значення конституційної скарги як прояву дії верховенства права, доводиться важливість впровадження цього інституту для утвердження верховенства права в Україні.
Обґрунтовується, що конституційна скарга як прояв дії верховенства права виступає чинником дотримання правового характеру законів та інших нормативно-правових актів, верховенства конституції, суттєвою гарантією забезпечення відповідності позитивного права основоположним принципам права і правам людини. Так, принцип пропорційності серед іншого означає, що застосовувані державою обмеження прав і свобод повинні бути об’єктивно виправданими. Індивідуальна скарга забезпечує особі можливість не лише усунути невиправдане обмеження її конституційного права за допомогою конституційного судочинства, а й отримати офіційне тлумачення принципу пропорційності в аналогічних правових випадках. Конституційний захист права особи знати свої права і обов’язки забезпечує дію принципу правової визначеності. Задоволення конституційної скарги у зв’язку зі зловживанням державним органом своїми повноваженнями при ухваленні оскаржуваного нормативно-правового акта сприяє утвердженню принципу добросовісності. Можливість оскаржити закон та інший нормативно-правовий акт сприяє реалізації принципу правової безпеки і захисту довіри. Тим самим конституційна скарга є одним із механізмів, через які вказані вище принципи – складові верховенства права набувають безпосереднього регулятивного значення.
Стверджується, що інститут конституційної скарги може розглядатись як прояв і чинник дії верховенства права у державі у випадку дотримання низки нормативних, процедурних та інституційних вимог. Серед них передусім слід назвати: демократичний державно-правовий режим; існування незалежного органу конституційної юрисдикції; збалансоване поєднання ідеї доступності конституційного правосуддя зі встановленням обґрунтованих критеріїв прийнятності скарги.
У підрозділі 2.5. «Конституційна скарга як інститут конституційного права» визначаються особливості конституційної скарги як інституту конституційного права, виокремлюються сутнісні характеристики цього інституту, його видова належність та структура.
Указується, що одним із суто юридичних аспектів правової природи конституційної скарги є її розуміння як інституту конституційного права. Інститут конституційної скарги відповідає усім ознакам інститутів права, що виокремлено в теорії права: він унормовує однорідні з точки зору предмета та методу правового регулювання суспільні відносини у сфері індивідуального доступу приватних осіб до конституційного правосуддя; є складовою галузі конституційного права і частиною комплексного інституту судового конституційного процесу; становить логічно замкнуту, відокремлену сукупність норм; функціонує у системі конституційного права відносно автономно, що не заперечує його зв’язків з іншими матеріальними і процесуальними правовими інститутами. Цей інститут має публічно-правовий, галузевий, процесуальний, правоохоронний, функціональний характер.
Доводиться, що інститут конституційної скарги може бути також охарактеризований через його структуру, тобто групи норм, які складають цей інститут. Ця структура включає: норми, які визначають підстави провадження за конституційною скаргою; норми, присвячені предмету оскарження; норми, які встановлюють особливості правового статусу учасників конституційного оскарження; норми, які закріплюють саму процедуру провадження за конституційною скаргою.
У підрозділі 2.6. «Інститут конституційної скарги як спосіб вирішення конституційно-правового спору» розглядається природа конституційно-правового спору, визначаються його основні характеристики та значення інституту конституційної скарги як способу розв’язання такого спору, аналізуються учасники, підстави та стадії провадження за конституційною скаргою.
Зазначається, що розуміння інституту конституційної скарги як способу вирішення конституційно-правового спору відображає динамічний бік її правової природи. При дослідженні цього аспекту функціонального призначення конституційної скарги важливе значення мають основні характеристики конституційно-правового спору, який: є формою прояву юридичного конфлікту між фізичною або юридичною особою і органом публічної влади; за своєю природою має публічно-правовий характер; розглядається виключно органом конституційної юрисдикції; вирішується у формі конституційного провадження.
Учасниками конституційного провадження є сторони провадження за скаргою (тобто скаржник і орган, який видав юридичний акт, конституційність якого оскаржується), їх представники та інші учасники, діяльність яких повинна сприяти об’єктивному і повному розгляду справи (експерти, перекладачі тощо). Стверджується, що правовий статус сторін провадження за конституційною скаргою визначається їх процесуальними правами і обов’язками та пропонується перелік таких прав і обов’язків.
Матеріальну підставу провадження за конституційною скаргою становить конституційно-правовий спір, а формальною підставою виступає конституційна скарга як процесуальний документ, що подається до конституційного суду. Такий документ має відповідати низці формальних та змістовних вимог для того, щоб скарга була визнана прийнятною. Подання скарги становить юридичний факт, необхідний для вирішення питання про відкриття конституційного провадження або відмову в його відкритті. Цей висновок актуалізує питання про стадії провадження за конституційною скаргою, які включають такі логічні блоки: звернення до конституційного суду та попередня перевірка прийнятності скарги, відкриття конституційного провадження, розгляд справи за конституційною скаргою, ухвалення рішення та його виконання. Визначаються вимоги допустимості конституційної скарги, які спрямовані на дотримання балансу між доступністю конституційного правосуддя та ефективністю таких скарг.
Розділ 3 «Світовий досвід функціонування інституту конституційної скарги» присвячений вивченню національних моделей конституційної скарги, які запроваджено у різних країнах світу, а також докладному аналізу елементів правового механізму функціонування конституційної скарги, процедури її приймання та розгляду у країнах –засновницях класичних моделей такої скарги (Федеративній Республіці Німеччина (далі – ФРН), Австрійській Республіці, Королівстві Іспанія), та державах, що мають близькі до України правові традиції (Російській Федерації (далі – РФ) та Республіці Польща).
У підрозділі 3.1. «Національні моделі конституційної скарги: загальний огляд» на основі аналізу конституцій, законів про конституційні суди та регламентів органів конституційної юрисдикції в їх актуальному стані визначаються особливості функціонування інституту конституційної скарги у країнах, що представляють різні регіони світу.
Підкреслюється, що інститут конституційної скарги ефективно функціонує у країнах Європи, Азії, Африки та Латинської Америки, де запроваджено європейську модель конституційної юстиції. Досвід функціонування інституту конституційної скарги в азіатських країнах вивчається на прикладі Південної Кореї. Розглядається механізм прямого доступу до конституційного правосуддя у Південно-Африканській Республіці.
Визначаються особливості моделі конституційної скарги у Республіці Кіпр. Аналізується досвід східноєвропейських країн (Словаччини, Словенії, Хорватії), які запровадили або істотно оновили інститут конституційної скарги в ході демократичних перетворень останніми десятиліттями. Досліджується еволюція моделі конституційної скарги в Угорській Республіці, де така скарга мала ознаки actio popularis. Однак у новому Основному Законі Угорщини, що набув чинності 01.01.2012 р., її було замінено моделлю нормативної конституційної скарги, яка дозволила обмежити потік таких скарг, а також визнано можливість подавати конституційну скаргу проти остаточного судового рішення.
Наголошується, що країни СНД та Балтії також демонструють стійку тенденцію щодо запровадження процедур прямого індивідуального доступу до конституційного правосуддя, на підтвердження чого наводиться досвід Латвійської Республіки, Азербайджану та Вірменії. Вказується на перспективи введення інституту конституційної скарги у Литовській Республіці, Білорусі та Молдові.
У підрозділі 3.2. «Функціонування конституційної скарги у Федеративній Республіці Німеччина» визначаються правові засади діяльності та обсяг компетенції Федерального Конституційного Суду ФРН, роль конституційної скарги у системі конституційного судочинства ФРН, розкриваються основні елементи правового механізму функціонування конституційної скарги, а також процедура приймання та розгляду таких скарг Федеральним Конституційним Судом ФРН.
Стверджується, що система конституційного контролю ФРН має чи не найбільший у світі досвід функціонування інституту конституційної скарги. У цій державі запроваджено класичну модель повної конституційної скарги, яка виступає взірцем для багатьох країн світу. Правову основу її функціонування становлять Основний Закон ФРН, який набув чинності 23.05.1949 р., Федеральний закон «Про Федеральний Конституційний Суд» від 12.03.1951 р., а також Регламент Федерального Конституційного Суду ФРН від 15.12.1986 р.
Указується, що Федеральний Конституційний Суд ФРН уповноважений розглядати конституційні скарги, що можуть бути подані будь-якою особою, яка вважає, що державна влада порушила одне з її фундаментальних прав, закріплених Основним Законом. Оскільки державна влада включає три гілки влади, предметом оскарження можуть виступати закони та інші акти парламенту, адміністративні акти, а також судові рішення, тобто будь-які акти, дії чи бездіяльність органів державної влади та управління. У конституційній скарзі особа має обґрунтувати у зрозумілій формі прямий та наявний зв’язок між актами державної влади та порушенням прав її особисто та в цей момент, тому переважна більшість конституційних скарг у ФРН стосується саме рішень судів.
Конституційна скарга має бути прийнята та підлягає судовому розгляду, якщо вона має фундаментальне конституційне значення; подана з метою захисту основних прав і скаржник може зазнати особливо тяжкої шкоди у разі відмови у розгляді такої скарги. До ключових критеріїв прийнятності такої скарги належить також вичерпання всіх інших засобів правового захисту, оскільки вона розглядається як екстраординарний засіб, покликаний виконувати субсидіарну функцію стосовно системи судів загальної юрисдикції в частині захисту прав осіб. Вимоги щодо прийнятності конституційних скарг ретельно перевіряються Федеральним Конституційним Судом ФРН через спеціальну процедуру приймання (допуску). Оптимізації діяльності цього суду сприяє його належна організація: судді об’єднані у два Сенати, у складі кожного з них утворено три Палати, які уповноважені розглядати конституційні скарги.
У підрозділі 3.3. «Особливості інституту конституційної скарги в Австрійській Республіці» послідовно аналізуються елементи правового механізму функціонування австрійської моделі конституційної скарги, в якій діє найстарша система конституційного контролю в Європі.
Австрійська модель конституційної скарги охоплює право приватних осіб оскаржити до Конституційного Суду всі види юридичних актів, дії чи бездіяльність органів державної влади, що призводять до порушення їх конституційних прав, тобто належить до класичних взірців повної індивідуальної скарги. Нормативну основу її функціонування становить Федеральний конституційний закон («Федеральна Конституція»), який набув чинності 10.11.1920 р. і діє з наступними змінами та доповненнями, а також Федеральний закон Австрії «Про організацію та провадження Конституційного Суду» від 18.12.1925 р., який діє у редакції 12.05.1953 р. як Закон «Про Конституційний Суд».
Визначається, що особливістю конституційної скарги в Австрійській Республіці, яка відрізняє її від моделі такої скарги у ФРН, є можливість індивіда звернутися до Конституційного Суду Австрії не лише з питань конституційності закону, а й законності актів адміністративних органів, якими порушуються права, гарантовані конституційним законодавством, незалежно від їх застосування у конкретній справі. Скаржник має довести пряму дійсну шкоду, яка завдається або може бути завдана йому внаслідок прямої дії закону чи нормативного акта адміністративного органу, отже, виключається можливість подання конституційної скарги у публічних інтересах. Предметом конституційної скарги можуть виступати й остаточні правозастосовні акти після вичерпання всіх інших засобів юридичного захисту протягом шести тижнів з моменту вручення рішення, ухваленого останньою інстанцією.
Указується, що істотною особливістю австрійської моделі конституційної скарги виступає її підстава, а саме – порушення «прав, гарантованих конституційним законодавством». Таку скаргу може бути подано у разі якщо скаржник вбачає порушення з боку державної влади його прав, викладених у низці федеральних конституційних законів, а також міжнародних договорах, передусім Європейській конвенції.
У підрозділі 3.4. «Модель конституційної скарги у Королівстві Іспанія: процедура amparo» визначаються особливості прямого індивідуального доступу до конституційного правосуддя в Іспанії та розглядаються елементи правового механізму функціонування інституту конституційної скарги.
Пояснюється, що, врахувавши досвід ФРН, Іспанія сформувала власну модель конституційної скарги, яка отримала назву процедури «amparo» (з ісп. – «захист», «заступництво», «допомога»). Правову основу функціонування цього інституту закладає Конституція Королівства Іспанії від 27.12.1978 р., а також Органічний закон «Про Конституційний Суд» від 03.10.1979 р. Підставою конституційної скарги виступає порушення основоположних прав людини, однак, вона забезпечує винятковий посилений захист не всіх прав, гарантованих Конституцією, а їх певного переліку, визначеного самим Основним Законом.
Указується, що предметом конституційної скарги виступають будь-які дії чи бездіяльність державних органів, що належать до вертикалі виконавчої влади на центральному, регіональному чи місцевому рівнях, у разі якщо вони порушують яке-небудь з основоположних прав, що підлягає захисту в порядку конституційного судочинства. Утім така скарга не може бути подана на закони та інші нормативні акти, ухвалені Парламентом. Предметом конституційної скарги можуть виступати й рішення інших судів (адміністративного, цивільного, кримінального, індустріального, військового) або відсутність таких рішень, якщо це порушує визначений перелік конституційних прав. В Іспанії конституційна скарга також виступає екстраординарним субсидіарним засобом захисту основоположних прав людини, умовою використання якого є вичерпання всіх інших засобів юридичного захисту.
Доводиться, що в Іспанії запроваджено достатньо ефективну систему «фільтрів», які запобігають невиправданому навантаженню Конституційного Суду та забезпечують ефективну реалізацію ним повноважень щодо розгляду та вирішення конституційних скарг.
У підрозділі 3.5. «Особливості національної моделі конституційної скарги у Республіці Польща» досліджуються генеза і передумови введення конституційної скарги у Республіці Польща, особливості правового механізму її функціонування, а також переваги польської моделі конституційної скарги.
Зазначається, що у результаті гострих дискусій чинна Конституція Республіки Польща, ухвалена 02.04.1997 р., закріпила національну модель нормативної конституційної скарги, яка з часом виправдала себе та нівелювала побоювання її критиків. Конституційні засади цієї моделі конкретизовані Законом «Про Конституційний Трибунал» від 01.08.1997 р. та Регламентом Конституційного Трибуналу від 03.10.2006 р.
Підставою конституційної скарги у Республіці Польща виступає порушення конституційних прав і свобод. Більшість цих прав викладено у Розділі ІІ «Свободи, права та обов’язки людини і громадянина» Конституції, однак така скарга може стосуватися прав, свобод чи обов’язків, що містяться в інших розділах Основного Закону. Проте підставою такої скарги не можуть бути норми, що визначають загальні принципи конституційного ладу, а також норми, адресовані законодавцю.
Указується, що предметом конституційної скарги у Республіці Польща виступає закон або інший нормативний акт, який належить до «джерел загальнообов’язкового права». Принципова особливість польської моделі конституційної скарги полягає в тому, що її предметом не може виступати неправильне тлумачення чи застосування правових норм судами загальної юрисдикції чи адміністративними органами. Це означає, що така скарга не може бути подана проти судового рішення чи адміністративного акта, якими було порушено конституційні права і свободи осіб, а має стосуватися закону чи іншого нормативного акта, покладеного в їх основу. У разі її запозичення Україною така модель конституційної скарги не потребувала б докорінного перегляду чинної системи конституційної юстиції в Україні та дозволила б уникнути дублювання функцій судів загальної юрисдикції та єдиного органу конституційного правосуддя.
У підрозділі 3.6. «Досвід запровадження конституційної скарги у Російській Федерації» висвітлюються основні етапи трансформації інституту конституційної скарги у РФ, особливості сучасної російської моделі такої скарги, елементів її правового механізму функціонування, а також процедури допуску та розгляду Конституційним Судом РФ.
Стверджується, що інститут конституційної скарги в РФ існує з моменту створення Конституційного Суду. Він уперше був визнаний раніше діючим Законом РФ «Про Конституційний Суд РРФСР» від 12.07.1991 р., який передбачав право громадян на звернення зі скаргою щодо конституційності правозастосовної практики. Однак через неповну відповідність завданням конституційної юстиції інститут конституційної скарги був трансформований у бік конкретного нормоконтролю. Модель нормативної конституційної скарги дістала закріплення у Конституції РФ, що була прийнята всенародним голосуванням 12.12.1993 р.
Указується, що елементи правового механізму функціонування конституційної скарги докладно регламентовано у Федеральному конституційному законі (далі – ФКЗ) «Про Конституційний Суд Російської Федерації» від 21.07.1994 р., а також конкретизовано правовими позиціями Конституційного Суду РФ. Процедурні питання визначено Регламентом Конституційного Суду РФ, остання редакція якого була ним ухвалена у пленарному засіданні 24.01.2011 р.
Поряд з індивідуальною скаргою ФКЗ «Про Конституційний Суд Російської Федерації» закріплює також право звернення громадян з колективними скаргами. На підставі аналізу практики Конституційного Суду РФ доводиться, що в останньому випадку суб’єктами конституційної скарги щодо захисту конституційних прав можуть виступати об’єднання громадян (громадські організації, політичні партії, професійні союзи), релігійні об’єднання, муніципальні утворення, юридичні особи різної форми власності, у тому числі й державні підприємства та установи як платники податків. Право на звернення до Конституційного Суду РФ з конституційною скаргою мають також Генеральний прокурор РФ і Уповноважений з прав людини.
Особливість російської моделі конституційної скарги полягає у тому, що Конституція РФ визнає її об’єктом тільки «закони». У формально-юридичному значенні поняття закону охоплює федеральні конституційні закони, федеральні закони і закони суб’єктів РФ. Розширене тлумачення терміна «закон» відносно підконтрольних Конституційному Суду РФ актів дозволило визнати предметом такої скарги також нормативні постанови Державної думи (якими є акти про амністію) та постанови Уряду, які ухвалені на підставі прямої вказівки федерального закону і підлягають застосуванню разом з ним у конкретній справі.
Визначається, що у РФ за конституційною скаргою здійснюється інцидентний конституційний контроль щодо законів. У результаті послідовного розвитку цього інституту ФКЗ «Про внесення змін до Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації"» від 03.11.2010 р. було визнано прийнятними лише скарги проти закону, застосованого у конкретній справі, розгляд якої завершено в суді, отже, було закріплено виключно регресний порядок подання конституційної скарги.
Розділ 4 «Індивідуальний доступ до конституційного правосуддя в Україні та перспективи його вдосконалення» присвячений визначенню ролі Конституційного Суду України у механізмі захисту прав людини, аналізу форм та засобів індивідуального доступу до конституційного правосуддя в Україні, а також розробці оптимальної національної моделі конституційної скарги.
У підрозділі 4.1. «Роль Конституційного Суду України у механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина» визначається роль єдиного органу конституційної юрисдикції України у забезпеченні та захисті прав людини, розкриваються особливості врахування положень Європейської конвенції та практики Європейського суду з прав людини при здійсненні конституційного правосуддя.
Стверджується, що забезпечення та захист прав і свобод людини є «наскрізною» функцією Конституційного Суду України, яку він реалізує при здійсненні своїх повноважень, передбачених Розділом ХІІ Конституції України та статтею 13 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16.10.1996 р. (далі – Закон). Такий висновок підтверджує не тільки конституційно-правова доктрина, а й чинне законодавство України, зокрема стаття 2 Закону, оскільки завдання Конституційного Суду України щодо гарантування верховенства Конституції України на всій її території поширюється також на права і свободи людини і громадянина, які передбачені розділом ІІ Основного Закону. На важливу роль конституційного судочинства у забезпеченні конституційних принципів і норм стосовно прав і свобод людини і громадянина вказують також глави 12, 13 Закону, викладена у статті 42 Закону дефініція конституційного звернення, а також сама практика діяльності Конституційного Суду, яка стає предметом ґрунтовного аналізу вітчизняних конституціоналістів.
Зміцненню ролі Конституційного Суду України у механізмі забезпечення та захисту прав людини сприяє врахування ним при здійсненні конституційного судочинства європейських стандартів правозахисту. Ці стандарти можуть використовуватися не лише для додаткової аргументації рішень єдиного органу конституційної юрисдикції, вироблених на підставі Конституції України, а й для роз’яснення змісту й значення самих конституційних положень, а також законодавчих приписів, конституційність яких перевіряється.
У підрозділі 4.2. «Особливості індивідуального доступу до конституційного правосуддя в Україні. Інститут конституційного звернення» характеризуються засоби прямого та опосередкованого індивідуального доступу до конституційної юстиції в Україні, визначаються основні проблеми їх законодавчого регулювання і практики реалізації, а також шляхи їх удосконалення в аспекті запровадження в Україні інституту конституційної скарги.
Доводиться, що механізм індивідуального доступу до конституційного правосуддя в Україні поєднує інститути прямого та опосередкованого доступу, що сприяє балансу різних існуючих засобів. В Україні недостатньо ефективно використовується потенціал судів загальної юрисдикції та омбудсмена як опосередкованих форм індивідуального доступу, що потребує вдосконалення законодавчого регулювання цих процедур та усунення наявних законодавчих прогалин і колізій. Враховуючи позитивний іноземний досвід, слід розглянути питання про надання кожному суду загальної юрисдикції права звертатися безпосередньо до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності закону, який підлягає застосуванню у конкретній справі.
В Україні впроваджено єдину у своєму роді форму прямого доступу фізичних і юридичних осіб до конституційного правосуддя – конституційне звернення щодо офіційного тлумачення Конституції України й законів України, яке значною мірою відбиває самобутність української моделі конституційного правосуддя, будучи характерним аспектом її ідентичності. Як відзначила Венеціанська Комісія, оскільки конституційне звернення стосується не індивідуального акта, а тлумачення нормативного акта, воно по суті виконує функцію нормативної конституційної скарги. При цьому наводяться аргументи, які доводять, що інститут конституційного звернення не може вважатися повноцінним замінником «класичного» інституту конституційної скарги. Основним із них є аргумент, що конституційне звернення не забезпечує громадянам можливість особисто ініціювати вилучення органом конституційної юрисдикції із системи законодавства неконституційних приписів, чим сприяти забезпеченню верховенства права та демократії.
Обґрунтовується висновок, що при вирішенні питання про запровадження в Україні конституційної скарги слід ураховувати позитивний досвід функціонування інституту конституційного звернення, який зумовлює потребу в його збереженні, а також необхідність чіткого нормативного розмежування цих інститутів за їх основними завданнями. Конституційне звернення слід реформувати у бік посилення його значення як «запобіжника» порушенням прав людини у правозастосовній практиці, тоді як конституційна скарга має стати засобом захисту основних прав і свобод від неконституційної нормотворчості. При цьому слід брати до уваги вже напрацьовані правові позиції Конституційного Суду України з питань індивідуального доступу до конституційного правосуддя.
У підрозділі 4.3. «Модель конституційної скарги для України та перспективи її правової регламентації» пропонується оптимальна модель конституційної скарги для України, визначаються її переваги, елементи правового механізму функціонування, а також пропозиції щодо закріплення у національному законодавстві.
Обґрунтовується, що модель повної конституційної скарги надає можливість для всеохоплюючого захисту прав і свобод, гарантованих Основним Законом. Однак здійснення конституційного контролю за рішеннями судів загальної юрисдикції фактично перетворює орган конституційної юрисдикції на вищу касаційну інстанцію, що суперечить Конституції України, а також ідеології та змісту судової реформи, яка триває. Така модель призводить також до переобтяженості Конституційного Суду та недотримання ним строків розгляду справ. Раціональним компромісом у цій ситуації виступає модель нормативної конституційної скарги, яка дозволить розумно обмежити кількість таких скарг до Конституційного Суду України, запобігти дестабілізації його роботи, а також забезпечити належне розмежування юрисдикції конституційного та загальних судів.
Пропонується оптимальна модель конституційної скарги, яка передбачає право громадян України, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб після вичерпання всіх інших національних засобів правового захисту подати скаргу до Конституційного Суду України щодо конституційності законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, у випадках, коли застосування цих актів у конкретній справі призвело до порушення закріплених у Конституції України прав і свобод скаржників.
Суб’єктами права на конституційну скаргу має бути визнаний той самий перелік осіб, що є суб’єктами права на конституційне звернення. Логічно обґрунтований та коректний із техніко-юридичних позицій предмет конституційної скарги складатиме наведений вище перелік юридичних актів, визначений у частині 1 статті 150 Конституції України. Підставою конституційної скарги має виступати порушення прав і свобод скаржника, закріплених Конституцією України, передусім її розділом ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», законом чи іншим вказаним вище правовим актом, застосованим у конкретній справі. Умовами прийнятності конституційної скарги має стати вичерпання всіх інших правових засобів для захисту чи відновлення порушеного права, граничний шестимісячний термін з моменту набуття чинності остаточним рішенням суду або іншого правозастосовного органу та деякі інші.
Доводиться, що запровадження конституційної скарги у правову систему України вимагає закріплення цього інституту в Конституції України. Пропонується доповнити абзац 6 пункту 1 частини 1 статті 150 Основного Закону положенням: «а також за конституційними скаргами осіб, у разі якщо застосування цих актів у конкретних справах, по яких ухвалено остаточні рішення судів загальної юрисдикції, інших органів державної влади чи місцевого самоврядування, призвело до порушення їх прав і свобод, гарантованих Конституцією України». У ньому ж слово «зверненнями» слід замінити словосполученням «конституційними поданнями». Слід також доповнити статтю 150 Конституції України частиною 3 такого змісту: «У визначених законом випадках та порядку рішення Конституційного Суду України виступають підставою для перегляду остаточних рішень судів загальної юрисдикції, інших органів державної влади чи місцевого самоврядування». Частину 4 статті 55 Конституції України слід викласти у такій редакції: «Кожен має право звертатися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України за захистом своїх прав і свобод у межах, визначених статтею 150 цієї Конституції» (частини 4, 5 відповідно стануть частинами 5, 6 статті 55 Основного Закону).
Деталізація конституційної моделі індивідуальної скарги, нормативне врегулювання елементів правового механізму її функціонування, процедури її приймання та розгляду, виконання рішень Конституційного Суду України за цими скаргами вимагають внесення змін та доповнень до чинного законодавства. Передусім ці зміни мають стосуватися статей 13, 38, 45, 47, 55 Закону. Слід також доповнити главу 6 «Звернення до Конституційного Суду України» Закону окремими статтями щодо поняття та вимог до конституційної скарги, суб’єктів її подання, а також розділ ІІІ «Особливості конституційного провадження» Закону окремою главою, присвяченою особливостям конституційного провадження за конституційною скаргою.