СОРОКІНА ІННА СЕРГІЇВНА РАЙОННА ДЕРЖАВНА АДМІНІСТРАЦІЯ ЯК СУБ’ЄКТ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і задачі, об’єкт, предмет дослідження, його методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, наведено дані про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру й обсяг роботи.
Розділ 1 «Адміністративно-правовий статус районної державної адміністрації як суб’єкта надання адміністративних послуг» складається з двох підрозділів, присвячених аналізу стану теоретичної розробленості досліджуваної теми, науковому аналізу правосуб’єктності райдержадміністрації та особливостей її державно-владних повноважень у сфері надання адміністративних послуг.
У підрозділі 1.1. «Правосуб’єктність районної державної адміністрації як об’єкт наукових досліджень» дисертантом проаналізовано праці вчених у сфері адміністративного права, що стосуються такої проблематики: регіонального рівня організації влади в Україні; розмежування повноважень між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; регламентації статусу місцевих держадміністрацій, удосконалення структури та функціонування їх управлінь (відділів), інформаційного забезпечення, правотворчої діяльності, підвищення ефективності й оцінки результатів діяльності райдержадміністрацій у контексті реформування органів виконавчої влади; сучасний стан і перспективи реформування місцевих держадміністрацій як публічної адміністрації в Україні; законодавчої регламентації її процедурної діяльності (зокрема, реєстраційної, дозвільної) на місцевому рівні.
Зазначено, що особливість статусу райдержадміністрації в системі органів виконавчої влади є результатом модифікації адміністративної правосуб’єктності місцевих держадміністрацій на різних етапах розвитку суспільства. За результатами юридичного аналізу окреслено етапи формування правового інституту місцевої держадміністрації: виникнення (із прийняттям у лютому 1992 р. Закону України «Про представника Президента України»); реформування (із прийняттям у червні 1994 р. Закону України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» та з укладанням у червні 1995 р., на період до прийняття нової Конституції України, Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні); набуття конституційного статусу (із прийняттям Конституції України); набуття сучасного статусу (із прийняттям у квітні 1999 р. Закону України «Про місцеві державні адміністрації», відповідно до якого місцеву державну адміністрацію визначено місцевим органом виконавчої влади).
Комплексний аналіз цільової, структурно-організаційної, компетенційної складових правового статусу публічних суб’єктів надав можливість автору визначити особливості правового статусу райдержадміністрацій: 1) як місцевого органу виконавчої влади, що є єдиноначальним органом загальної компетенції, владні повноваження якого реалізуються одноособово її керівником – головою; 2) як складової державно-управлінського апарату, який забезпечуватиме виконавчу владу в регіоні (місті, районі) спільно з іншими владними та громадськими суб’єктами; 3) як керівного центру щодо структурних підрозділів – управлінь (відділів) держадміністрацій.
У контексті дослідження правового статусу дисертантом розглянуто питання взаємодії райдержадміністрації з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, обласною державною адміністрацією, обласними та районними радами, органами місцевого самоврядування, територіальними громадами та їх посадовими особами тощо. Окреслено сутність і нормативне регулювання державно-владних повноважень райдержадміністрації. Досліджено, зокрема, предметні, галузеві, дискреційні, «делеговані» повноваження. Висловлено аргументовані висновки щодо недоцільності реформування районних державних адміністрацій із передачею частини повноважень виконавчим комітетам відповідних районних рад.
У підрозділі 1.2. «Державно-владні повноваження районної державної адміністрації у сфері надання адміністративних послуг» автором наголошено на обґрунтованості державно-владних повноважень райдержадміністрації відповідно до структури. Повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері надання адміністративних послуг регламентуються, по-перше, компетенцією її структурних одиниць щодо реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг; по-друге, основними галузевими повноваженнями з питань, визначених ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.
Аналіз нормативних актів засвідчив, що сфера надання адміністративних послуг райдержадміністрацій окреслюється сферою дії Закону України «Про адміністративні послуги» і, згідно зі ст. 2 Закону, поширюється на суспільні відносини, пов’язані з наданням адміністративних послуг, та не поширюється на відносини щодо здійснення державного нагляду (контролю); метрологічного контролю і нагляду; акредитації органів з оцінки відповідності; дізнання, досудового слідства; оперативно-розшукової діяльності; судочинства, виконавчого провадження; нотаріальних дій; виконання покарань; доступу до публічної інформації; застосування законодавства про захист економічної конкуренції; провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею; набуття прав на конкурсних засадах; набуття прав стосовно об’єктів, обмежених у цивільному обігу.
Запропоновано чинні нормативні акти у сфері надання адміністративних послуг систематизувати як:
1) реформаційні, що визначатимуть основні напрями та заходи розвитку вдосконалення системи надання адміністративних послуг;
2) регуляторні, які регулювали правовідносини у сфері надання адміністративних послуг до прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» та забезпечують його реалізацію;
3) компетенційні, що визначатимуть повноваження окремих публічно-владних суб’єктів у сфері надання адміністративних послуг. Досліджено їх регулятивний вплив на правосуб’єктність і діяльність райдержадміністрацій.
На підставі аналізу державно-владних повноважень райдержадміністрацій у сфері надання адміністративних послуг автором установлено, що їх обсяг визначається: 1) Конституцією України, законами України «Про місцеві державні адміністрації», «Про адміністративні послуги», відповідними підзаконними актами, з урахуванням особливостей законодавчого регулювання окремих сфер державного управління на місцевому рівні; 2) стандартами адміністративних послуг, які надаються окремим центральним органом виконавчої влади, затвердженими відомчими наказами, та стандартами адміністративних послуг, що надаються структурними підрозділами райдержадміністрацій, затвердженими головами райдержадміністрацій, відповідно до Методичних рекомендацій з розроблення стандартів адміністративних послуг (назва в редакції наказу Мінекономіки України від 31 липня 2009 р. № 799); 3) переліками платних адміністративних послуг, які надаються окремим центральним органом виконавчої влади, порядками справляння плати за надання платних адміністративних послуг, затвердженими постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також переліками адміністративних послуг, які надаються райдержадміністраціями (центрами надання адміністративних послуг).
Державно-владні повноваження райдержадміністрацій з надання адміністративних послуг, за висновком дисертанта, декларуються в Реєстрі адміністративних послуг, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2011 р. № 1274 (тобто в єдиній комп’ютерній базі даних про адміністративні послуги, які надаються центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, а також органами місцевого самоврядування), який поповнюється на підставі інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг, затверджених наказами центральних органів виконавчої влади.
Компетенція райдержадміністрації регламентується галузевими законодавчими та підзаконними актами у сферах економіки, сільського, житлово-комунального господарства, інфраструктури, культури, містобудування й архітектури, освіти, молоді та спорту, охорони здоров’я, соціального захисту населення, фінансів і служби у справах дітей; зумовлюється структурою та повноваженнями територіальних органів виконавчої влади як структурних підрозділів райдержадміністрацій, регламентованих Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», Типовим положенням про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 563; Типовим положенням про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2012 р. № 887, а також методичними рекомендаціями кожного з центральних органів виконавчої влади щодо розроблення положень про структурні підрозділи, які здійснюватимуть державно-владні повноваження у складі райдержадміністрації.
Запропоновано внести зміни та доповнення до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» у частині визначення одним з основних їх завдань, а також основними галузевими повноваженнями місцевих держадміністрацій – надання адміністративних послуг у сфері господарської діяльності, містобудування, архітектури та будівництва; природних ресурсів та землекористування; освіти, охорони здоров’я, материнства і дитинства, сім’ї та молоді; соціальних і реєстраційних послуг.
Розділ 2 «Законодавче регулювання процедури надання адміністративних послуг районною державною адміністрацією» складається з двох підрозділів, у яких досліджено проблеми регламентації стандартів адміністративних послуг та вдосконалення процедури їх надання райдержадміністрацією.
У підрозділі 2.1. «Правова регламентація та вдосконалення процедури надання адміністративних послуг» на підставі дослідження правовідносин, суб’єктом яких є райдержадміністрація, автором зроблено висновок про доцільність відмежування контрольних проваджень, соціальних послуг, діяльності з розгляду звернень громадян від надання адміністративних послуг. Дисертантом визначено поняття «діяльності райдержадміністрації з розгляду звернень громадян» як діяльності щодо здійснення в установленому законом порядку розгляду пропозицій (зауважень), заяв (клопотань), скарг громадян з метою забезпечення реалізації їх соціально-економічних, особистих прав і законних інтересів; «діяльності райдержадміністрації з надання адміністративних послуг» як діяльності райдержадміністрації, спрямованої на забезпечення умов для набуття, зміни чи припинення прав та/або обов’язків фізичною або юридичною особою за їх заявою.
Досліджено досвід зарубіжних країн, моделі надання адміністративних послуг, зокрема процедурні стандарти надання якісних публічних послуг, вітчизняний досвід застосування принципу «мовчазної згоди» та принципу «єдиного вікна» в діяльності райдержадміністрацій.
Аналіз суб’єктного складу надання адміністративних послуг на рівні райдержадміністрації виявив потребу в розмежуванні функцій структурних підрозділів держадміністрацій, центрів надання адміністративних послуг, дозвільних центрів. Не менш проблемним напрямом удосконалення процедури надання адміністративних послуг залишатимуться питання щодо стягнення за них плати.
Здійснено аналіз законопроектів Адміністративно-процедурного кодексу України та запропоновано заходи щодо їх удосконалення. Для запобігання перевантаженню системи адміністративного законодавства дисертантом запропоновано змінити структуру Закону України «Про адміністративні послуги», який за авторським проектом матиме три розділи.
Перший розділ «Організаційно-правові засади» складатиметься зі статей 1–19 чинного Закону України «Про адміністративні послуги».
Другий розділ матиме назву «Перелік адміністративних послуг» та має містити переліки адміністративних послуг, що надаватимуться міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та підлягатимуть затвердженню Кабінетом Міністрів України; переліки адміністративних послуг, що надаватимуться державними колегіальними органами та затверджуватимуться ними за погодженням з Кабінетом Міністрів України; переліки адміністративних послуг, що надаватимуться Радою міністрів АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями та затверджуватимуться ними за погодженням з центральними органами виконавчої влади, що реалізують державну політику економічного розвитку; переліки адміністративних послуг, що надаватимуться районними, районними у містах Києві, Севастополі держадміністраціями та затверджуватимуся ними, відповідно, за погодженням з Радою міністрів АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, згідно із законопроектом.
Третій розділ «Адміністративний збір» регулюватиме порядок нарахування та процедуру оплати адміністративних послуг.
У підрозділі 2.2. «Стандарти надання адміністративних послуг районною державною адміністрацією» автором здійснено науковий аналіз категорій та понять «стандарт», «стандартизація», «сертифікація», їх нормативної регламентації. Зроблено висновок про те, що більшість порушень допускаються в частині регламентації адміністративної послуги; доступності інформації про стандарти послуг на місцевому рівні; недотримання нормативів і необхідності законодавчої регламентації процедури розроблення та затвердження таких стандартів.
На підставі дослідження системи оцінювання якості надання адміністративних послуг дисертантом розроблено систему внутрішньої оцінки органу «з позицій держави» та зовнішньої оцінки «з точки зору споживачів». Внутрішня оцінка має здійснюватися держадміністрацією, за пропозицією автора, раз на півріччя шляхом проведення моніторингу дотримання нею критеріїв, які були застосовані для оцінювання учасників Всеукраїнського конкурсу «Приязна адміністрація», згідно з Методичними рекомендаціями, затвердженими наказом Головдержслужби України від 31 січня 2011 р. № 27. Такі критерії охоплюють, на думку дисертанта, усі аспекти діяльності райдержадміністрації з надання адміністративних послуг та надають можливість здійснити комплексне оцінювання якості послуг. Зокрема, зовнішня оцінка якості адміністративних послуг має здійснюватися шляхом заповнення анкети споживача послуг (у запропонованій автором редакції).
Розділ 3 «Організаційне забезпечення надання адміністративних послуг районною державною адміністрацією» складається з двох підрозділів, у яких розглянуто найбільш проблемні та важливі напрями вдосконалення організаційного забезпечення надання адміністративних послуг райдержадміністрацією.
У підрозділі 3.1. «Удосконалення кадрового та структурного забезпечення надання адміністративних послуг районною державною адміністрацією» автором удосконалено структуру та правовий статус підрозділів районних державних адміністрацій, запроваджено стандарти професійної діяльності державних службовців.
На підставі порівняльного дослідження формальної та функціональної структури органів місцевого самоврядування й місцевих державних адміністрацій автором установлено, що на рівні районів і міст адміністративні послуги надаються органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. За результатами дослідження діяльності центрів муніципальних послуг, центрів обслуговування мешканців, дозвільних центрів, реєстраційних центрів, центрів надання адміністративних послуг у регіонах України, дисертантом запропоновано утворення на місцевому рівні так званих «універсамів послуг» із нормативною назвою «Центр надання адміністративних послуг».
У підрозділі 3.2. «Запровадження в діяльності районної державної адміністрації європейських моделей надання адміністративних послуг» автором досліджено досвід запровадження європейських моделей надання адміністративних послуг і запропоновано пропозиції щодо вдосконалення кадрового та структурного забезпечення райдержадміністрацій, нормативної регламентації їх державно-владних повноважень, удосконалення організаційних форм і процедур надання адміністративних послуг на місцевому рівні.
Для узгодження діяльності райдержадміністрацій щодо надання адміністративних послуг з європейськими стандартами якості запропоновано внести зміни та доповнення до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації» від 11 грудня 1999 р. № 2263, а саме: текст Типового регламенту місцевої держадміністрації доповнити розділом «Організація надання адміністративних послуг» у розробленій автором редакції.