МОЙСЕЙ ЛЮБОМИР ОЛЕКСІЙОВИЧ Адміністративно-правові аспекти реалізації конституційного права військовослужбовців на житло

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими програмами, планами та темами, окреслюються мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, вказується на наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.
Розділ 1 «Становлення та законодавчі основи права на житло військовослужбовців в Україні» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Теоретико-правова сутність права людини і громадянина на житло» визначено правові аспекти виникнення права людини і громадянина на житло як правової категорії, що визначається у міжнародному законодавстві, проведено аналіз досліджень з проблем забезпечення житлом, його принципів та способів, надано авторське поняття теоретико-правової сутності такого права в об’єктивному та суб’єктивному аспектах.
Встановлено, що визнання права на житло людини і громадянина відбулося тільки в середині ХХ ст. Норми ж права на житло як складової частини права кожного на достатній життєвий рівень вперше були передбачені у Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Європейській соціальній хартії. Їх положення містять спеціальні гарантії в житловій сфері для окремих найбільш соціально незахищених категорій громадян.
На підставі аналізу змісту категорії «житло» в різних галузях права зроблено висновок про істотні відмінності його тлумачення, що обумовлює колізії правозастосовчої практики та ускладнює процес адміністративно-правового регулювання відносин, які виникають у процесі реалізації конституційного права військовослужбовців на житло.
У підрозділі 1.2 «Роль та місце адміністративно-правових норм у правовому регулюванні реалізації конституційного права військовослужбовців на житло» з’ясовано, що право на житло – це міжгалузевий правовий інститут, який включає правові норми конституційного, адміністративного, цивільного, господарського, фінансового права, права соціального захисту. Для різних категорій суб’єктів правовідносин, що виникають під час реалізації даного права, співвідношення норм вказаних вище галузей права може мати відмінності.
Проаналізовано систему загальних та спеціальних правових актів, якими регулюється реалізація конституційного права військовослужбовців на житло. З’ясовано, що відносини, які виникають під час реалізації вказаного права, включають діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо його забезпечення, у тому числі шляхом здійснення адміністративних процедур; контролю за станом адміністративного керування ЗСУ, забезпечення їх функціонування і життєдіяльності; судово-юрисдикційну діяльність у межах адміністративно-деліктного процесу та адміністративного судочинства.
Запропоновано систему критеріїв класифікації адміністративно-правових актів у сфері реалізації конституційного права військовослужбовців на житло за юридичною силою, залежно від адміністративно-правового статусу органів державної влади та інших суб’єктів, які мають повноваження приймати рішення, спрямовані на реалізацію права військовослужбовців на житло; за сферою дії та за змістом.
Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового регулювання реалізації конституційного права військовослужбовців на житло в Україні» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Поняття конституційного права військовослужбовців на житло» здійснено аналіз підходів до сутності конституційного права на житло та адміністративно-правових аспектів його реалізації. Досліджено порядок забезпечення службовим житлом, його способів та методів, окреслено проблеми, що заважають розв’язанню питань забезпеченості військовослужбовців житлом, у тому числі названо корупційні ризики, що містяться у положеннях нормативно-правових актів оборонного відомства, окреслено особливості розгляду судових спорів у сфері публічно-правових відносин, пов’язаних із захистом права на житло від порушень з боку суб’єктів владних повноважень щодо вирішення питань його реалізації.
Доведено, що особливе значення для військовослужбовців має закріплення права на житло в Конституції України. Кожному військовослужбовцю гарантується право на житло, але це право, як і кожне інше, має цінність, якщо може бути реалізоване через застосування адміністративно-правового механізму. Адміністративними функціями органів державної влади щодо сприяння реалізації права військовослужбовців на житло є створення умов для його будівництва, придбання у власність, оренди тощо.
У підрозділі 2.2 «Сутність та структура механізму адміністративно-правового регулювання реалізації конституційного права військовослужбовців на житло» визначено сутність права на житло військовослужбовців, окреслено механізм формування його змісту, розвитку та реалізації, надано авторське поняття механізму адміністративно-правового регулювання реалізації конституційного права військовослужбовців на житло, обґрунтовується позиція щодо усунення законодавчої неузгодженості, що безпосередньо пов’язано з виконанням зобов’язання державних органів із забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей, проведено аналіз правових поглядів із проблем забезпечення житлом як сутності, що має властивість змінюватися.
Вказується, що відсутність у нормативно-правових актах оборонного відомства поняття службового житла як особливої категорії житла створює неузгодженість у правозастосовчій діяльності. Військовослужбовцям продовжують надаватися службові житлові приміщення відповідно до Переліку категорій працівників, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 04.02.1988 № 37, положення якого давно не відповідають сучасному етапу розвитку правовідносин.
Обґрунтовано, що до суб’єктів адміністративно-правових відносин, пов’язаних з реалізацією права військовослужбовців на житло, належать: Верховна Рада України (здійснює відповідно до прийнятих законів регулювання містобудівної та архітектурної діяльності, затверджує загальнодержавні програм економічного та соціального розвитку, визначає своїми законами основи соціального захисту, організацію і діяльність органів виконавчої влади тощо); Президент України – Верховний Головнокомандувач ЗСУ (здійснює адміністративне управління МОУ та адміністративний контроль за його діяльністю, у тому числі за допомогою Інспекції з питань контролю за діяльністю військових формувань Головного департаменту з питань національної безпеки та оборони Адміністрації Президента України), Кабінет Міністрів України (надалі – КМУ) (забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; затверджує програми забезпечення житлом військовослужбовців, здійснює відповідно до закону управління об’єктами державної власності, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об’єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади та ін.); МОУ (на виконання делегованих повноважень Президента України приймає адміністративні рішення (накази) щодо організації забезпечення і надання військовослужбовцям ЗСУ житлових приміщень шляхом будівництва, придбання, реконструкції); житлові комісії, створені в ЗСУ (приймають рішення про зарахування та зняття з квартирного обліку тощо), командири військових частини (приймають рішення про виділення житла та затвердження протоколів житлової комісії); начальники гарнізонів (затверджують подання до МОУ щодо надання житла); комісії з контролю за розподілом житла у гарнізонах ЗСУ (перевіряють матеріали, що надійшли, на відповідність чинному законодавству); виконавчий орган сільських, селищних, міських районних у містах рад або районної державної адміністрації (видає ордер на житлове приміщення); районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді) а також адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад (розглядають справи про адміністративні правопорушення); адміністративні суди (до них можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень).
Зосереджено увагу на особливостях застосування адміністративної процедури виселення із службового жилого приміщення військовослужбовців звільнених з військової служби, при цьому визначальними, на думку автора, є підстави звільнення з військової служби, за наявності яких можливе ініціювання процесу виселення зі службового жилого приміщення у судовому порядку, а також умови, за яких згідно з чинним законодавством надавалося службове жиле приміщення, і визначений ними обов’язок щодо звільнення останнього.
З’ясовано, що особливий порядок забезпечення осіб публічної служби житлом, до категорії яких належать військовослужбовці, встановлений ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», пов’язаний із проходженням ними публічної служби, у зв’язку з чим спори, в яких урегульовані нормативно визначеною процедурою управлінські дії суб’єкта владних повноважень, пов’язані з реалізацією житлових прав фізичних осіб, є публічно-правовими і повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
На основі аналізу матеріалів аудиту, проведеного Рахунковою палатою України здійснено аналіз стану виконання завдань, що визначені Комплексною програмою із забезпечення житлом військовослужбовців, затвердженою постановою КМУ вiд 29.11.1999 № 2166, встановлено, що зменшення кількості військовослужбовців на квартирній черзі відбулося не в силу виконання Комплексної програми з отримання ними житла, а внаслідок проведення процесу інвентаризації житлових справ безквартирних військовослужбовців, які не підтвердили свого права на поліпшення житлових умов, у тому числі не пройшли щорічної перереєстрації, передбаченої виключно нормативно-правовими актами оборонного відомства, що, на думку автора є порушенням основних принципів формування квартирного обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов.
У підрозділі 2.3 «Особливості механізму адміністративно-правового регулювання реалізації конституційного права військовослужбовців на житло» визначено фактори, що негативно позначаються на реалізації військовослужбовцями права на житло, окреслено практичні шляхи подолання законодавчої неузгодженості у сфері житлового забезпечення військовослужбовців, названо умови, за наявності яких може бути реалізовано гарантоване державою право на житло, проведено аналіз нормативно-правових актів оборонного відомства щодо організації процесу захисту житлових прав військовослужбовців.
Звертається увага на те, що ототожнення понять «місце проживання» та «проходження служби» є неприпустимим, адже проходження військової служби не передбачає обов’язкового здійснення такої адміністративної процедури, як реєстрація за місцем дислокації військової частини. Позицію автора підтверджено судовим прецедентом у формі ухвали Військової судової колегії ВСУ від 09.03.2005 у справі № 7ц-55км05 щодо визнання неправомірності дій посадових осіб житлової комісії з відмови у поставленні на квартирний облік з посиланням на обов’язковість виконання адміністративної процедури щодо реєстрації за місцем дислокації військової частини до одержання жилого приміщення.
Обґрунтовується необхідність внесення зміни до п. 15 постанови РМ УРСР від 11.12.1984 р. № 470 «Про затвердження Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР» щодо виключення норми «зарахування на квартирний облік громадян, які постійно проживають, а також прописані у даному населеному пункті» як такої, що прийнята до набуття чинності Конституцією України та є не чинною в частині, що суперечать їй (стаття 1 розділу ХV Основного Закону).
Зроблено висновок про те, що правом на забезпечення житлом військовослужбовець повинен мати можливість скористатися не лише за місцем служби. Чергу безквартирних військовослужбовців необхідно розглядати як єдине ціле, і отримувати житло вони повинні в порядку цієї черги, а не залежно від того, де в цей момент проходять військову службу, оскільки реалізація права військовослужбовців на житло – це завдання держави в цілому, яке не може ставитись залежно від нормативно-правових актів, у тому числі колишнього СРСР, положення яких суперечать Конституції України.
Розділ 3 «Напрями підвищення ефективності реалізації конституційного права військовослужбовців на житло: адміністративно-правові аспекти» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід правового регулювання забезпечення військовослужбовців житлом» автором проведено аналіз іноземних програм із забезпечення житлом військовослужбовців з визначенням можливостей їх застосування в процесі вдосконалення адміністративно-правового механізму реалізації конституційного права військовослужбовців на житло. Автором наголошено на наявність певною уніфікації міжнародно-правових стандартів житлового забезпечення військовослужбовців, що використовуються світовою спільнотою для вирішення житлових проблем військовослужбовців армій світу.
Вивчення досвіду розвинених країн світу стосовно забезпечення військовослужбовців житлом свідчить, що під час служби їм, як правило, надається службове житло. У разі бажання придбати постійне житло військовослужбовець має право на отримання пільгового кредиту.
Проведено аналіз угоди укладеної 16.03.2000 керівництвом Російської Федерації (надалі – РФ) з КМУ про взаємне визнання прав та адміністративно-правового регулювання відносин власності Чорноморського флоту (надалі – ЧФ) РФ на житловий фонд і об’єкти соціально-побутового призначення в місцях дислокації його військових формувань на території України. Визначальним аспектом, з правової точки зору було наділення військовослужбовців ЧФ РФ, звільнених з військової служби, правом вибору постійного місця проживання територію України, хоча б і в місцях дислокації флоту, тобто території іноземної країни по відношенню до РФ. Більш того, географія місць дислокації ЧФ РФ, де мали б виключне право згідно укладеної угоди РФ вести фінансування та придбання житла у свою власність у подальшому була розширена, як і чисельність військовослужбовців РФ на території АР Крим. Вказані положення угоди на думку автора сприяли виникненню антиукраїнських процесів на території України, що у тому числі призвело до анексії АР Крим.
У підрозділі 3.2 «Основні напрямки вдосконалення механізму адміністративно-правового регулювання реалізації конституційного права військовослужбовців на житло» окреслено правові шляхи подолання проблем, що негативно впливають на стан житлового забезпечення військовослужбовців, запропоновано прийняття низки нормативно-правових актів з удосконалення порядку квартирного обліку, надання житлового приміщення та виплати грошової компенсації за піднайом (оренду) такого приміщення. Запропоновано комплекс адміністративних заходів для досягнення гарантованого державою військовослужбовцям права на житло та названо складові, що створюють корупційні ризики в процесі реалізації засобів адміністративно-правового регулювання реалізації конституційного права на житло.
На підставі аналізу положень Кодексу України про адміністративні правопорушення запропоновано виключити розгляд справ, передбачених ст. 149 КУпАП, із компетенції адміністративних комісій при виконавчих органах відповідних рад та включити до компетенції районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (суддів).
Доведено, що для забезпечення виконання положень Закону України «Про державні гарантії соціального захисту військовослужбовців, які звільняються із служби, у зв’язку з реформуванням Збройних Сил України, та членів їхніх сімей» є доцільним доповнення Інструкції, затвердженої наказом МОУ від 30.11.2011 № 737, нормою, яка передбачала б створення окремої житлової черги для військовослужбовців, які звільнилися із служби у зв’язку з реформуванням ЗСУ та потребують поліпшення житлових умов протягом трьох років після звільнення, оскільки спонукання органів державної влади до виконання положень нормативного акту через адміністративну процедуру оскарження є недієвими.
Обґрунтовується необхідність внесення змін до п. 1 та виключення п. 6 постанови КМУ від 26.06.2013 № 450 «Про розмір і порядок виплати грошової компенсації військовослужбовцям Збройних Сил, Національної гвардії, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації та Державної спеціальної служби транспорту за піднайом (найом) ними жилих приміщень», передбачивши у її положеннях єдину підставу для призначення грошової компенсації (виплати коштів) – відсутність у військовослужбовця жилого приміщення (службового чи власного) за місцем проходження військової служби, у тому числі пов’язавши її розміри із мінімальною заробітною платнею, що встановлюється законом про державний бюджет на відповідний період року та відповідністю фактичним витратам з піднайму житлових приміщеннях у певних населених пунктах України.