РАХУНКОВІ ПАЛАТИ ЯК ОРГАНИ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ ТА ЄВРОПІ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ Автореферат

Актуальність теми зумовлюється тим, що Рахункова палата є відносно новим для нашої країни державним органом, статус якого перебуває в процесі становлення і розвитку. Тому можна стверджувати, що існує нагальна необхідність його науково-практичного дослідження, звертаючись при цьому, насамперед, до досвіду утворення та функціонування аналогічних органів європейських країн.

Актуалізація згаданого дисертаційного дослідження зумовлюється також тим, що статус Рахункових палат як органів державного фінансового контролю в різних країнах Європи не є однаковим. А отже, теоретичну і практичну значущість матиме вивчення ключових питань, зокрема: правової регламентації статусу органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи; їх генезису, поняття та ознак; компетенції та гарантій; організаційно-функціональної будови; форм і методів діяльності, безперечно, з точки зору конституційно-порівняльного аналізу. Усе це сприятиме виробленню та обґрунтуванню шляхів удосконалення правового статусу та діяльності Рахункової палати в Україні.

Слід наголосити, що на сучасному етапі розвитку суспільства і держави триває реформування конституційного, адміністративного та фінансового законодавства України, у зв’язку з чим назріла необхідність проведення системних, комплексних наукових досліджень у названих сферах правовідносин. Саме тому на порядку денному гостро постало завдання уточнення і поглиблення існуючих категорій і понять конституційно-правового регулювання статусу та діяльності Рахункової палати як органу державного фінансового контролю в Україні з використанням новаційних та апробованих у країнах Європи теоретичних і практичних підходів. Саме це, передусім, й обумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Для вітчизняної правової науки розробка проблем державного фінансового контролю за виконанням бюджету на сучасному етапі є значною мірою новим науковим пошуком. Спеціальних комплексних монографічних досліджень, присвячених даній проблематиці, поки що не проводилось. Проте фрагментарне висвітлення окремих питань конституційно-порівняльного аналізу статусу і діяльності органів державного фінансового контролю в Україні та країнах Європи все ж має місце як в юридичних наукових публікаціях, так і в переважно економічних виданнях. А тому предметом ретельного вивчення та аналізу стали не лише конституції та інші законодавчі акти європейських держав, а й наукові дослідження вітчизняних і зарубіжних учених, присвячені названій проблемі. Окрім доктринальних і нормативних джерел проаналізовано також практику та передовий досвід діяльності Рахункової палати в Україні та аналогічних органів у країнах Європи.

Теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали праці українських учених-правників у галузі конституційного права, державного будівництва, фінансового та адміністративного права. Зокрема, проблеми статусу та діяльності органів фінансового контролю висвітлювались у працях вітчизняних правознавців О. Андрійко, В. Бордюка, Л. Воронової, О. Горбунова, П. Германчука, Н. Дороша, Є. Калюги, Д. Ковриженка, О. Копиленка, А. Мамишева, В. Мельничука, Н. Нижник, П. Пацурківського, В. Погорілка, В. Симоненка, І. Стефанюка, Л. Юхименка; російських учених М. Алишевського, Г. Айвазяна, Е. Вознесенського, Б. Лазарєва, Н. Погосяна, С. Степашина, а також західних аудиторів і вчених К. Андерсова, Ватс Джуліана, Е. Кіша та ряду інших.

Варто зазначити також, що в дисертаціях, які захистили останнім часом українські правники та спеціалісти з державного управління І. Андрющенко, Ю. Барабаш, В. Гаращук, О. Гриценко, О. Дорогіх, Л. Касьяненко, О. Кузьменко, О. Полінець, В. Поліщук, В. Стрельцов, О. Сушинський, В. Шестак, міститься науковий аналіз окремих аспектів статусу та основ діяльності державних органів фінансового контролю України та країн Європи. Проте, ці дослідження не присвячені безпосередньо конституційно-порівняльному аналізу статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, а отже значна частина актуальних проблем залишилася поза увагою названих учених, а щодо окремих положень обраної автором теми існують спірні судження. У зв’язку з цим виникає потреба комплексного конституційно-порівняльного аналізу роботи Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи. Тому дана праця, органічно доповнюючи їх, набуває особливої актуальності.

Таким чином, актуальність, теоретичне і практичне значення та недостатня розробка теми дисертації і визначили науковий інтерес до неї автора даного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Особливого наукового значення набуває зв’язок дисертаційного дослідження з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 рр., розробленою авторським колективом Інституту законодавства Верховної Ради України, положення якої містять пункт, в якому наголошується на тому, що “необхідно вирішити проблему законодавчого забезпечення фінансового контролю”. Дисертаційне дослідження виконане в межах та у відповідності з цільовою комплексною програмою “Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” №0186.0.070865. Тема дисертаційного дослідження обговорена і схвалена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ України (протокол № 13 від 28 грудня 2004 року) та включена до плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб здійснити комплексний конституційно-порівняльний аналіз статусу та основ діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи і на цій основі визначити, сформулювати та обґрунтувати науково-виважені пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення статусу та діяльності Рахункової палати в Україні. Виходячи з названої загальної мети дослідження, автор поставив перед собою такі завдання:

- дослідити типи конституційно-правової регламентації статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи;

- визначити генезис, поняття та ознаки Рахункових палат в Україні та країнах Європи;

- сформулювати нове, сучасне розуміння повноважень як центрального елемента статусу Рахункових палат в Україні та країнах Європи;

- розкрити гарантії правового статусу Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи;

- розробити науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи;

- розкрити та визначити шляхи подальшого вдосконалення форм і методів діяльності Рахункової палати в Україні, спираючись на досвід аналогічних органів в країнах Європи;

- визначити напрями реформування конституційно-правового статусу та діяльності Рахункової палати в Україні, використавши при цьому європейські досягнення.

Об’єктом дослідження виступають суспільні відносини в сфері конституційно-правового регулювання статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи.

Предметом дослідження є порівняльний аналіз конституційно-правового статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи.

Методи дослідження. При підготовці дисертації автор застосовував філософські, загальнонаукові та спеціально наукові методи пізнання, використання яких забезпечило достовірність знань і вирішення поставлених перед дисертантом цілей та завдань. Так, застосування системного та структурного методів дозволило дослідити співвідношення теорії і практики статусу і діяльності Рахункової палати в Україні та країнах Європи, запропонувати рекомендації щодо вдосконалення процесу реалізації законодавчих положень; порівняльно-правовий метод застосовано при дослідженні конституційно-порівняльного аналізу Рахункової палати в Україні та країнах Європи, а також відповідності Конституції та законодавства України стандартам Європейського Союзу. Конкретно-історичний метод застосовано при дослідженні конституційно-правового становлення Рахункової палати в Україні, як незалежного органу фінансового контролю; методи збору, аналізу і синтезу використано при вивченні нормативних джерел, документів, спостережень і практичної діяльності здобувача безпосередньо в Рахунковій палаті. Метод узагальнення застосовано при підготовці висновків; методи багатофакторності, моделювання і прогнозування використано при розробці пропозицій і рекомендацій щодо подальшого вдосконалення законодавства України з питань статусу та діяльності Рахункової палати в Україні, як єдиного спеціалізованого конституційного органу державного фінансового контролю.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації вперше у вітчизняній науці конституційного права здійснено комплексне монографічне наукове дослідження теоретичних і практичних питань статусу та діяльності Рахункових палат як органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи.

Новизну дослідження відображають такі науково-теоретичні положення:

1. Запропоновано висновок, що Рахункова палата в Україні є особливим конституційним органом державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері надходження та використання коштів Державного бюджету України. Ми вважаємо, що Рахункова палата в Україні, як єдиний спеціалізований конституційний орган державного фінансового контролю, повинна отримати статус вищого незалежного координуючого органу контролю державних фінансів в Україні, а тому до її законодавчо закріплених повноважень має також входити визначення засад і форм можливої співпраці з органами внутрішнього контролю, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів, при обов’язковій умові тісної співпраці з парламентом. Вважаємо за необхідне, з метою розбудови ефективної і дієвої системи фінансового контролю в Україні, розробити й прийняти Закон України „Про систему державного фінансового контролю в Україні”, в якому закріпити за Рахунковою палатою функції координатора діяльності органів державного фінансового контролю, перевірки та аналізу результатів їхньої роботи, надання їм методичної допомоги.

2. Визначено типи конституційно-правового регулювання статусу і діяльності Рахункових палат країн Європи. Перший тип - незалежний орган фінансового контролю із судовими функціями. Цей тип фінансового контролю закріплений у конституційному законодавстві Франції, Люксембургу, Португалії, Італії та Греції. Другий тип – незалежний колегіальний орган, що не має судових функцій; він закріплений законодавством Нідерландів, ФРН, Республіки Польщі, Естонської Республіки, Латвійської Республіки, Республіки Словенія та України. Третій тип - модель ревізійного управління, що не виконує судових функцій і очолюється Генеральним ревізором. Вона передбачена в конституційному законодавстві Великобританії, Ірландії та Данії. Четвертий тип - контрольне управління у складі структури уряду, очолюване генеральним контролером. Цей тип застосовується у Швеції і Фінляндії. Із зазначеного випливає, що має місце подібність між моделями конституційно-правового закріплення статусу Рахункових палат у країнах Європи. Це пояснюється тим, що відбувається процес інтеграції в побудові оптимальної системи державного фінансового контролю в цих країнах і цей процес триває постійно, а отже Україні необхідно вивчати і запроваджувати найкращі практичні моделі організації незалежного фінансового контролю.

3. Запропоновано авторське визначення Рахункових палат в Україні та Європі: це – державні органи, які відповідно до положень конституційно-правового законодавства наділені правом контролювати законність дій у процесі збирання, розподілу і використання фінансових фондів держави і територіальних громад з метою здійснення ефективної державної та місцевої фінансової політики в суспільстві та забезпечення прав і свобод громадян. Обґрунтовано, що особливості змісту поняття Рахункових палат як органів фінансового контролю залежать від статусу цього органу, його підпорядкування й порядку призначення його працівників, особливостей територіального устрою, порядку закріплення цих особливостей в Конституціях і законодавчих актах країн Європи.

4. Вперше обґрунтовано пропозицію про доповнення ст. 150 Конституції України положенням, за яким Рахункова палата в Україні має отримати право на конституційне звернення до Конституційного Суду України, що дасть їй можливість вирішувати питання про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

5. Встановлено в результаті порівняльного аналізу повноважень Рахункових палат як вищих органів фінансового контролю в країнах Європи та в Україні, що Рахункова палата в Україні, на відміну від більшості держав Європи, законодавчо позбавлена реальної можливості вживати конкретних дієвих заходів щодо своєчасного і повного усунення виявлених і зафіксованих порушень бюджетного процесу, а також покарання винних осіб власними процесуальними адміністративно-правовими засобами. А тому пропонуємо закріпити за Рахунковою палатою виконавчі повноваження з особливим процесуально-правовим механізмом реалізації власних рішень, спрямованих на захист державних інтересів, що, в свою чергу, гарантуватиме своєчасне відшкодування збитків, завданих державному і місцевим бюджетам. Аргументуючи це, ми базуємося на досвіді європейських держав, де вищі контрольні органи наділені такими повноваженнями, як: право накладати штраф на осіб, відповідальних за порушення закону; стягувати збитки, заподіяні державі; право вимагати від будь-яких державних органів припинення дії нормативно-правового акта у разі його невідповідності конституції чи іншому закону.

6. Дістала подальшого розвитку система гарантій правового статусу органів фінансового контролю в Україні та країнах Європи, оскільки обґрунтовано тезу про те, що гарантії статусу Рахункової палати в Україні повинні бути закріплені в національному законодавстві з метою утвердження принципу розподілу влад і створення системи стримань і противаг. При цьому виділяються такі види гарантій: організаційні; функціональні; фінансово-матеріальні; особисті.

7. Розроблено науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні, взявши за основу досвід країн Європи. Так, доведено, що організаційно-функціональна будова незалежних органів фінансового контролю країн Європи залежить від особливостей побудови правової системи. Автором аргументовано стверджується, що усунення недоліків та суперечностей організаційно-функціональної будови Рахункової палати в Україні потребує комплексного підходу, здійснення якого ускладнюється відсутністю єдиного центру координації при здійсненні фінансового контролю в державі.

8. Сформульовано і запропоновано шляхи вдосконалення форм і методів діяльності Рахункової палати в Україні на основі досвіду вищих органів фінансового контролю країн Європи. Проаналізувавши теоретичні підходи до класифікації форм контролю за часом проведення, автор окремо виділяє попередній, поточний та наступний, які властиві і діяльності Рахункової палати в Україні. Якщо під поняттям “форма” розуміти спосіб конкретного вираження й організації контрольних дій суб'єкта, то можна дійти висновку, що Рахункова палата в Україні у своїй діяльності використовує такі форми контролю: перевірку, ревізію, аналіз, експертизу, обслідування. Спираючись на практичний досвід роботи Рахункової палати в Україні, можна констатувати, що у своїй діяльності названий конституційний орган фінансового контролю використовує як прямі (дослідження предметів і документів об'єкта перевірки; інвентаризація; експертиза; обстеження; спостереження та ін.), так і непрямі (метод аналізу; метод розрахунку грошових надходжень; метод контролю витрат і доходів об'єкта перевірки; отримання інформації про об'єкт перевірки від третьої особи та деякі ін.) методи. Уточнено, що процес класифікації форм і методів діяльності органів фінансового контролю України і країн Європи можна вважати постійним, перманентним.

9. Автором здійснено прогностичну оцінку щодо перспектив реформування статусу та діяльності Рахункової палати в Україні на основі апробованого європейського досвіду, а саме в напрямі зміцнення статусу територіальних представництв Рахункової палати в областях України, що полягає в децентралізації та уніфікації нормативно-правової бази, посилення ролі кадрового, інформаційно-аналітичного та наукового забезпечення, а також застосування нових форм і методів контролю, що відповідають тенденціям трансформування суспільства в цілому і державного фінансового контролю зокрема.

10. Обґрунтовано авторський підхід до такої форми контролю, що здійснюється Рахунковою палатою в Україні, як аудит адміністративної діяльності, під яким розуміємо форму контролю, що є сукупністю статистичних, ревізійних та аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладів у процесі реалізації запланованих цілей, встановлення фактів, які перешкоджають досягненню максимального результату при використанні визначеного обсягу трудових, матеріальних і фінансових ресурсів, а також внесено пропозиції щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів. Доведено, що дослідження економічності, ефективності і результативності виконання державних програм стратегічного характеру та діяльності органів управління потребує системних аналітичних підходів, які реалізуються через таку форму контролю, як аудит адміністративної діяльності, яку ми пропонуємо закріпити в новому Законі України “Про Рахункову палату”.

11. Окреслено вимоги Європейського Союзу до побудови системи державного фінансового контролю. Всіляко схвалюючи визначений рух України до стандартів Європейського Союзу, в дисертації розкрито основи діяльності однієї з головних інституцій цієї організації – Рахункової палати Європейського Союзу, головним завданням якої є здійснення контролю за повнотою надходження доходів до бюджету Європейського Союзу і легітимністю та відповідністю його витратної частини, здійснення контролю за якістю управління ресурсами з точки зору економічності, продуктивності та результативності. Ревізійна діяльність Європейської Рахункової палати проводиться спільними зусиллями разом з національними Рахунковими палатами країн-членів. Пропонуємо передбачити в новому Законі України “Про Рахункову палату” право Рахункової палати в Україні проводити аудит грандів, фондів, що фінансуються через прийнятий Європейським Парламентом бюджет Європейського Союзу.

12. Визначено напрями реформування конституційно-правового статусу і діяльності Рахункової палати в Україні, базуючись при цьому на європейських досягненнях. Сформульовано висновок, що конституційно-правовий статус та діяльність системи Рахункової палати в Україні має реформуватися через утвердження таких принципів, як незалежність, законність, демократизм, гуманізм, гласність, об’єктивність, політична коректність, професіоналізм, системність та плановість.

Практичне значення одержаних результатів у поєднанні з іншими науковими розробками сприятимуть формуванню сучасного відношення до конституційного органу державного фінансового контролю – Рахункової палати в Україні.

Одержані результати дослідження можуть використовуватись:

- у правотворенні – висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть служити методологічною і теоретичною основою розробки й удосконалення законодавчих актів, спрямованих на впровадження новітніх національних та європейських розробок з метою вдосконалення та підвищення ефективності діяльності Рахункової палати в Україні. Окремі положення дисертаційного дослідження можуть бути використані в процесі підготовки змін до Основного Закону, проектів законів про Рахункову палату, про органи державного фінансового контролю та в Регламенті Верховної Ради України;

- у науково-дослідній сфері – окреслено напрямки перспективних досліджень, передусім, щодо вдосконалення та реалізації конституційно-правових засад діяльності Рахункової палати в Україні на основі апробованого досвіду країн Європи;

- у навчальному процесі – матеріали дисертації можуть бути використані при написанні підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій, а також при викладанні навчальних дисциплін з конституційного права, адміністративного права, конституційного права зарубіжних країн, державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні;

- у світоглядно-виховній роботі – результати дослідження діяльності Рахункової палати в Україні та країнах Європи сприятимуть правовому вихованню і підвищенню рівня правової свідомості та правової культури громадян, органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та їх аргументація, рекомендації практичного характеру з удосконалення діяльності Рахункової палати в Україні, що містяться в дисертації, обговорені на засіданнях Колегії Рахункової палати. Вони безпосередньо використовувались у професійній діяльності здобувача; доповідалися на засіданнях кафедри конституційного права Київського національного університету внутрішніх справ; були апробовані у виступах автора на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних, науково-теоретичних конференціях та семінарах, зокрема на: 1. Міжнародній науково-практичній конференції “Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво: міжнародні відносини, економіка, політика, географія, історія, право” (Луцьк, травень, 2005 р., тези опубліковані); 2. Міжнародному науковому семінарі “Європейські інтеграційні процеси і трансформація права на постсоціалістичному та пострадянському просторі” (Київ, вересень, 2005 р., тези опубліковані); 3. Всеукраїнській науковій конференції “Другі юридичні читання” (до 170-річчя НПУ ім. М.П. Драгоманова) (Київ, травень, 2005 р., тези опубліковані); 4. Науково-теоретичній конференції “Україна 2005: поступальна хода до верховенства права” (Київ, квітень, 2005 р.); 5. Національній конференції, організованій Генеральною прокуратурою Республіки Таджикистан спільно з Програмою Розвитку ООН “Укрепление правовой и институционной базы по борьбе с коррупцией в Республике Таджикистан” (Душанбе, Республіка Таджикистан, листопад, 2004 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення у семи наукових статтях, з яких чотири опубліковані у фахових юридичних виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу, двох розділів, якими охоплюються сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (208 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 233 сторінки, з яких 210 – основний зміст роботи.