ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОГО ЕКОЛОГІЧНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ Автореферат

Актуальність теми дослідження. Проблема збереження довкілля є однією з доленосних проблем, від розв'язання якої значною мірою залежить майбутнє нашої планети. Вплив екологічних реалій на всі без винятку аспекти політичного, економічного, демографічного, соціального та духовного розвитку нашого суспільства є настільки масштабним, що нехтування ним виглядає недалекоглядним і безвідповідальним.

Одним із принципово важливих аспектів сучасного етапу взаємовідносин суспільства та природи в Україні є формування ефективної екологічної політики. За роки становлення незалежності суверенної України в основному сформовано головні засади державної екологічної політики, визначено довгострокову стратегію розв'язання екологічних проблем, що має стати невід'ємною складовою сталого розвитку нашого суспільства.

З переходом України до ринкових відносин та нового рівня демократизації суспільства роль громадськості у формуванні екологічної політики та практичному вирішенні екологічних проблем суттєво підвищилась. Одним із найважливіших правових інститутів, з функціонуванням якого пов'язаний розвиток демократичних засад в правовому регулюванні охорони довкілля, є громадський контроль у відповідній галузі. Громадський екологічний контроль є тим інструментом, який за певних умов дозволяє ефективно вирішувати екологічні проблеми і попереджати виникнення нових. Інститут громадського контролю є традиційним інститутом екологічного права, що був "успадкований" правом України з радянського права. При цьому в праві УРСР громадський контроль за дотриманням законодавства про охорону природи та раціональне використання природних ресурсів був ледь не єдиний приклад ефективного функціонування механізму контролю з боку громадськості. І хоча громадський природоохоронний контроль радянської доби фактично стояв на сторожі державної власності, вже в той період було започатковано й апробовано часом форми, методи контрольної діяльності, особливості її організації та здійснення, що можуть бути використані й сучасною правовою системою України в процесі становлення й розвитку інституту громадського екологічного контролю.

Теоретична основа дисертаційного дослідження базується на працях та висновках вітчизняних і зарубіжних вчених, що працюють в галузі екологічного права, загальної теорії права, теорії соціального управління, а також з історії держави і права, екології та юридичної психології. Науковою базою дослідження є праці провідних українських і зарубіжних учених. Науково-теоретичні дослідження В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, М. М. Бринчука, С. О. Боголюбова, М. І. Васильєвої, А. П. Гетьмана, О. К. Голіченкова, О. Л. Дубовик, Л. М. Здоровко, Н. Р. Кобецької, О. С. Колбасова, В. В. Костицького, С. І. Кравченко, М. В. Краснової, Н. Р. Малишевої, В. Л. Мунтяна, В. В. Петрова, К. В. Попова, Б. Г. Розовського, Ю. С. Шемшученка, М. В. Шульги стали основою для формування основних закономірностей функціонування та розвитку громадського контролю в галузі охорони довкілля.

Громадський екологічний контроль став спеціальним предметом дослідження багатьох українських та російських вчених – Г. В. Анісімової, О. Бєлякова, О. С. Заржицького, В. Крисаченка, Г. А. Ларіонова, М. І. Малишка, Г. В. Мороз, О. Мостяєва, М. А. Орлова, Д. В. Скрильнікова, О. Г. Тарнавського, Н. І. Тітової, Е. В. Позняк, С. В. Шарапової та інших. Крім того, практично всі правознавці екологічного профілю у своїх працях, присвячених дослідженню інших еколого-правових питань, як правило, приділяють певну увагу проблемам екологічного контролю, в т.ч. громадського. Значна частина наукових висновків і положень дисертанта сформульована під впливом фундаментальних досліджень вітчизняних вчених в галузі теорії держави і права, теорії управління, конституційного, адміністративного права: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, В. В. Копєйчикова, В. Ф. Погорілка та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу земельного, аграрного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України "Проблеми систематизації екологічного законодавства України" (№ державної реєстрації РК 0105V000749).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз закономірностей становлення та розвитку інституту громадського екологічного контролю в Україні, виявлення умов підвищення ефективності його здійснення на основі вдосконалення правового регулювання відповідних суспільних відносин та поліпшення застосування правових норм.

Відповідно до поставленої мети у дисертаційному дослідженні автором зроблена спроба вирішити наступні завдання:

– розкрити юридичну природу громадського екологічного контролю;

– дати наукове визначення правовому статусу громадських інспекторів в галузі охорони довкілля;

– визначити засади та перспективи розвитку відносин між виразниками інтересів громадськості та іншими суб'єктами природоохоронного контролю;

– дослідити специфіку застосування норм законодавства в процесі реалізації природоохоронного контролю;

– сформулювати пропозиції і практичні рекомендації щодо вдосконаленню законодавства, яким регулюються відносини в сфері громадського екологічного контролю.

Об'єктом дисертаційного дослідження виступають правовідносини, які виникають у процесі організації та здійснення громадського екологічного контролю.

Предметом дисертаційного дослідження є нормативні акти України, зокрема ті, які складають основу функціонування правового інституту громадського екологічного контролю, норми законодавства зарубіжних країн з відповідних питань, а також практика їх застосування.

Методи дослідження. Тематика даної дисертації обумовила необхідність застосування всього методологічного апарату науки екологічного права з урахуванням принципів всебічного та повного вивчення процесів та явищ; цілісності та комплексності дослідження. Методи, які були використані у процесі роботи, можна умовно поділити на дві групи: загальнонаукові методи пізнання (діалектичний, історичний, формально-логічний, статистичний, комплексний) та спеціальні правові методи (метод тлумачення правових норм, порівняльно-правовий метод та ін.).

Основним з використаних методів є загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дозволив дисертанту послідовно, з урахуванням всієї системи зв'язків, дослідити стан законодавства України в частині регулювання громадського екологічного контролю.

Застосування історичного методу дало можливість вивчити в динаміці процес становлення та розвитку національного законодавства, що регулює інститут громадського контролю в галузі охорони довкілля, а також еволюцію форм та методів здійснення громадського контролю у відповідній сфері.

Порівняльно-правовий метод був використаний для вивчення існуючих в Україні та зарубіжних країнах правових, організаційних особливостей формування та здійснення громадського екологічного контролю, його аналізу на предмет можливого використання в правовому регулюванні відповідного інституту в Україні.

За допомогою формально-логічного методу проводився аналіз змісту нормативно-правових актів, які регулюють громадський контроль в галузі охорони довкілля та механізми захисту порушених прав у цій сфері.

При виконанні практичної частини дисертаційного дослідження були використані статистичні методи дослідження, з допомогою яких була узагальнена практика діяльності громадських природоохоронних об'єднань, які діють в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у формулюванні оновленої концепції правового інституту громадського екологічного контролю в Україні, а саме – в обґрунтуванні висновків і пропозицій, спрямованих на розвиток теоретичних засад організації та здійснення громадського контролю в галузі охорони довкілля, поліпшення сучасного стану законодавства про громадський екологічний контроль, реформування правового статусу громадських екологічних інспекторів, підвищення ефективності практичної діяльності фізичних та юридичних осіб в сфері громадського екологічного контролю.

Дослідження було здійснене шляхом вивчення та аналізу національного законодавства, що регулює громадський екологічний контроль, порівняння його із законодавством інших держав; проаналізовано механізми реалізації громадського екологічного контролю як в сучасних умовах, так і в історичній ретроспективі.

До найбільш істотних результатів, що відбивають наукову новизну дисертації, віднесені наступні теоретичні положення і практичні пропозиції:

1. Пропонується розрізняти поняття "громадського екологічного контролю" у вузькому та в широкому розумінні. Громадський екологічний контроль у вузькому розумінні є контролем, що здійснюється громадськими інспекторами в галузі охорони довкілля відповідно до вимог нормативно-правових актів, які регулюють їх статус. Під громадським екологічним контролем у широкому значенні розуміється контроль за додержанням екологічного законодавства з боку різних ланок громадянського суспільства, в першу чергу громадських природоохоронних організацій, окремих громадян та їх цільових груп.

2. Визначене поняття громадського екологічного контролю як виду екологічного контролю, який здійснюють громадські інспектори з охорони довкілля та природних ресурсів, громадські організації та окремі громадяни, заінтересовані у безпечному стані навколишнього природного середовища, з метою перевірки дотримання всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, державними органами, їх посадовими особами, а також громадянами вимог екологічного законодавства.

3. Зроблений висновок про те, що встановлений чинним законодавством порядок затвердження громадських інспекторів в галузі охорони довкілля органами державного екологічного контролю суперечить правовій природі громадської інспектури, надає їй залежного від держави "допоміжного" статусу позавідомчого помічника державних контролюючих органів. Необхідно повернутися до правового регулювання, що існувало в цій частині з радянських часів аж до 1999 р., згідно з яким громадські інспектори формувались, готувались і затверджувались самими громадськими організаціями. Тільки підзвітність і підконтрольність громадських інспекторів об'єднанням громадян може забезпечити незалежність відповідного виду контролю, створити своєрідну "противагу" з боку громадськості над державною діяльністю в галузі охорони довкілля.

4. Запропоновано надати громадським організаціям право мати у своєму складі підрозділ громадської інспектури в галузі охорони довкілля; встановити норму, згідно з якою організація або громада, яка рекомендує особу для виконання обов'язків громадського інспектора, брала б на себе витрати, пов'язані із проведенням громадського контролю (витрати на фото і відео-зйомку, друк та розсилку інформаційних повідомлень, розповсюдження матеріалів законодавства, листування з органами державної влади та посадовими особами установ, підприємств, організацій, транспортні витрати).

5. Вперше зроблений висновок про подвійне значення екологічної правосвідомості в забезпеченні громадського екологічного контролю: по-перше, як передумови виникнення громадського екологічного інтересу, що є причиною громадської активності в сфері охорони довкілля, і, по-друге, як чинника, що змушує громадського контролера діяти певним чином, а саме не допускати правопорушень у сфері охорони довкілля.

6. Зроблений висновок про причини низького застосування заходів юридичної відповідальності за порушення, виявлені в сфері громадського екологічного контролю:

– високий рівень корумпованості органів, які приймають екологічно значимі рішення;

– низький рівень еколого-правової культури населення;

– перешкоди та обмеження доступі до правосуддя (складність, довготривалість і висока вартість судових витрат за відповідною категорією справ).

7. Зроблений висновок про необхідність створення при Кабінеті Міністрів України дорадчо-консультативного органу – Вищої екологічної ради України, до складу якої будуть, серед інших, делегуватись представники екологічної громадськості, завданням якої буде надання експертно-консультативної допомоги органам виконавчої влади, місцевого самоврядування у їх правотворчій та правозастосовчій діяльності. Створення такої інституції має бути закріплено постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення Вищої екологічної ради України".

8. Зроблений висновок про необхідність внесення до проекту Екологічного кодексу, який зараз розробляється, розділу "Екологічний контроль" і виділення у ньому окремої глави "Громадський екологічний контроль" з метою узагальнення і конкретизації усіх чинних на поточний період норм, якими регулюються відносини у галузі громадського екологічного контролю. Глава має врегулювати, зокрема, такі питання: мета і завдання громадського екологічного контролю, його об'єкт, суб'єкт, перелік сфер, де є можливою реалізація громадського екологічного контролю (охорона земель, лісів, вод тощо); суб'єкти громадського екологічного контролю – їх права та обов'язки; правовий статус громадських екологічних інспекторів; права громадських організацій у сфері здійснення екологічного контролю тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає у визначенні шляхів удосконалення правового регулювання громадського екологічного контролю, у розробці оптимальних для України умов діяльності громадських організацій та громадських інспекторів, визначенні шляхів удосконалення чинного законодавства у даній сфері.

Методологічні підходи, порівняльний аналіз та отримані теоретичні результати можуть бути основою для подальшої розробки проблематики громадської участі в рішенні екологічних проблем, а також при викладенні курсів "Екологічне право України", "Громадські об'єднання" у вищих навчальних закладах, при підготовці спецкурсів еколого-правового спрямування. В процесі здійснення дисертаційного дослідження розроблені численні пропозиції з оптимізації чинного законодавства та практики його застосування. Висновки та рекомендації, зроблені в результаті проведеного дослідження, можуть мати практичне застосування при розробці установчих документів громадських організацій, удосконаленні правовідносин, що складаються між громадськістю та органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та комерційними структурам. Крім того, отримані дисертантом результати можуть бути використані органами законодавчої та виконавчої влади при подальшому формуванні нормативно-правової бази громадського екологічного контролю.

Апробація результатів дослідження. Дисертаційне дослідження виконано автором самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки базуються на особистих дослідженнях автора. Результати наукового дослідження обговорювались на засіданнях відділу земельного, аграрного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Дисертант виступала з науковими доповідями та повідомленнями за темою дисертації на науково-практичних конференціях: "Наука і вища освіта" (Запоріжжя, 16-17 травня 2002 р.); "Перші всеукраїнські осінні юридичні читання студентів та аспірантів" (Хмельницький, 10-11 листопада 2002 р.); "Юридичні читання молодих вчених" (Київ, 23-24 квітня 2004 р.); "Забезпечення екологічної безпеки – обов'язок Української держави" (Івано-Франківськ, 24-25 вересня 2004 р.); "Треті осінні юридичні читання молодих вчених" (Хмельницький, Україна-Росія-Білорусь-Польща-Узбекистан, 5-6 листопада 2004 р.,); "Другі юридичні читання" (Київ, 18 травня 2005 р.); "Формування правової системи в Україні на сучасному етапі" (Дніпропетровськ, 21-22 квітня 2005 р.). Тези всіх виступів опубліковано.

Публікації. Основні теоретичні положення і результати дослідження знайшли відображення у шести статтях, опублікованих у фахових виданнях наукових праць та семи тезах наукових доповідей на конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які включають шість підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 196 сторінок, у тому числі список використаних джерел на 21 сторінці (204 найменування).