СПІВВІДНОШЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ТЕОРЕТИЧНІ І ПРАКТИЧНІ ПИТАННЯ Автореферат

Актуальність теми. Забезпечення належної організації державного управління та місцевого самоврядування є основоположною умовою функціонування демократичних країн. Здійснення реформування у зазначеному напрямку включає як трансформацію вищих та центральних, так і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. На цій ділянці державного будівництва у суверенній Україні не припиняються спроби знайти оптимальне поєднання державних та місцевих інтересів через створення ефективного механізму взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Існування не цілком узгодженої системи організації влади на місцях в Україні сьогодні є перш за все результатом суперечностей у актах чинного законодавства, що визначають функції і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Через неконкретність компетенційних норм, концептуальну неузгодженість, в деяких випадках – і їхню відсутність виникають суперечності в діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що спричиняє неефективність дій цих органів у процесі вирішення проблем розвитку сіл, селищ, міст та регіонів.

Тому важливою складовою державотворення в цілому та адміністративної реформи, що уповільнилася на цей час в Україні, зокрема, є, по-перше, забезпечення належного функціонування суб’єктів виконавчої влади та управління в сфері місцевого самоврядування, і, по-друге, розмежування повноважень та сфери відповідальності щодо надання публічних послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.

Важливість вибраної теми дослідження зумовлена також зовнішньополітичним аспектом державної політики України. Ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування, вступ України до Ради Європи, визначення стратегічного напрямку України до вступу в Європейський Союз та активізація процесу європейської інтеграції визначили нові принципи організації й функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні, а також напрямки їх реформування.

У спеціальній літературі розгляд проблем діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, дослідження їх функцій та розмежування повноважень тією чи іншою мірою здійснювався у працях представників вітчизняних наук адміністративного і конституційного права, наук з державного управління, перш за все у працях В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, М.О. Баймуратова, Ю.П Битяка, В.І. Борденюка, І.П. Голосніченка, І.А. Грицяка, І.В. Дробуш, В.С. Журавського, О.М. Іщенка, В.М. Кампа, А.М. Коваленка, В.К. Колпакова, В.В. Копейчикова, В.В. Кравченка, А.Р. Крусян, П.М. Любченка, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, І.М. Пахомова, Н.Г. Плахотнюк, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, А.О. Селіванова, В.М. Селіванова, О.І. Сушинського, А.Ф. Ткачука, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, М.К. Якимчука та інших дослідників.

Аналіз теоретичних питань досліджуваної проблематики проводився також у працях дослідників радянського періоду та провідних російських науковців: С.А. Авакьяна, С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєва, А.В. Москальова, Ю.М. Козлова, Ю.О. Тихомірова, а також французьких вчених Г.Бребана та Ж.Веделя.

Разом з тим наявні дослідження присвячені окремим аспектам проблеми, що розглядається, що є причиною виникнення необхідності у комплексному дослідженні, де були б системно проаналізовані теоретичні і практичні аспекти співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим актуальність теми дослідження визначається, по-перше, необхідністю запровадження належного функціонування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в державі та забезпечення ефективної реалізації ними своїх повноважень, та, по-друге, відсутністю комплексних розробок і досліджень відповідних проблем.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одним із завдань якої є формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління, а також сучасної системи місцевого самоврядування. Дисертаційне дослідження виконувалося у рамках планових науково-дослідницької теми «Регіональні проблеми розбудови державності» Закарпатського державного університету (затверджено наказом ректора від 12 лютого 2006 року, № 37).

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретичних засад і обґрунтування засобів нормативно-правового опосередкування співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (далі – місцевих органів публічної влади), що відповідатиме вимогам державотворчих процесів сучасної України.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційній роботі вирішуються наступні завдання:

- дослідити поняття органу публічної влади, змістом якого охоплюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування;

- виокремити поняття «повноваження» в змісті категорії «компетенція» владного суб’єкта, уточнити зміст та визначення цих понять;

- визначити способи встановлення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, висвітлити їх характерні особливості;

- обґрунтувати основні принципи та критерії, на яких повинне базуватися розмежування повноважень аналізованих органів, а також їх значення;

- виявити спільні і особливі проблеми у співвідношенні повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях та шляхи їх розв’язання;

- обґрунтувати висновки і пропозиції щодо внесення змін та доповнень до існуючих та прийняття нових нормативно-правових актів з метою удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади.

Об’єктом дослідження є правові засади організації та діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є сутність і правове регулювання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, відповідна правозастосовча практика.

Методи дослідження зумовлені метою дисертаційної роботи та необхідністю вирішення поставлених основних завдань.

При підготовці дисертації для досягнення наукової об’єктивності були застосовані загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання. Теоретико-методологічною основою дослідження був комплекс методів збору, аналізу та обробки фактологічної інформації, зокрема, вивчення і аналіз літературних та нормативних джерел з метою накопичення та осмислення матеріалу, а також вивчення і узагальнення конкретного управлінського досвіду.

Серед загальнонаукових методів, що використовувалися у ході проведення дослідження, базовим є діалектичний метод наукового пізнання. Формально-логічний метод застосовувався при формулюванні визначень понять «компетенція», «повноваження», «співвідношення повноважень», «питання місцевого значення» та інших, метод системного аналізу використовувався при визначенні та вивченні системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, системи їх повноважень, а також при вивченні системи принципів і критеріїв, на основі яких повинне здійснюватися розмежування цих повноважень.

Для вирішення окремих завдань були використані такі спеціальні методи дослідження: метод порівняльного аналізу – при виділенні нормативно-правових засобів встановлення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; метод моделювання та прогнозування – при розробці рекомендацій щодо удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади; формально-юридичний метод.

При написанні даної дисертаційної роботи особлива увага приділялася дослідженню конкретної практики функціонування відповідних органів, у зв’язку з чим важливою складовою джерельної бази роботи становлять правозастосовчі акти відповідних органів, що діють на території Закарпатської області, зокрема, розпорядження голови Закарпатської обласної державної адміністрації, доручення його заступників, накази структурних підрозділів Закарпатської ОДА, рішення Закарпатської обласної ради та Ужгородської міської ради, накази структурних підрозділів Ужгородської міської ради тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є першим у вітчизняній правовій літературі монографічним дослідженням теоретичних і практичних проблем співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Новизною характеризуються наступні основні висновки і положення:

- обґрунтована доцільність запровадження в науковому та нормативному обігу поняття орган публічної влади як родового (узагальнюючого) стосовно понять органів державної влади та органів місцевого самоврядування, уточнено співвідношення цих понять з виокремленням їх спільних і відмінних рис. Водночас дістав подальшого розвитку аналіз поняття «компетенція» владного суб’єкта, яке відмежовано від однопорядкових категорій «правовий статус», «правоздатність», «правосуб’єктність», «повноваження», «права», «обов’язки»; заперечено змішування понять «компетенція» і «правовий статус», що досить поширене в правозастосовчій практиці;

- доведено, що удосконалення співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування означає досягнення належного розмежування повноважень, яке передбачає ефективну діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, відповідає існуючим потребам та вимогам як керуючих суб’єктів, так і керованих об’єктів і здійснюється на основі наступних принципів: забезпечення верховенства права, раціонального поєднання державних, регіональних і місцевих інтересів, економічно та соціально необхідного і достатнього рівня децентралізації в умовах унітарної держави, ефективності здійснення повноважень, визначення меж делегування повноважень на засадах субсидіарності, раціонального поєднання галузевих та функціональних засад управління;

- запропоновано перелік і характеристику змісту критеріїв, на основі яких має здійснюватися розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; цими критеріями визнається відповідність повноважень природі органів і поставленим перед ними завданням, відповідність наданих повноважень інтересам, що реалізують зазначені органи, спрямованість на ефективне вирішення питань місцевого значення;

- визначено способи нормативно-правового опосередкування співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що є одночасно і засобами досягнення належного розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; до цих засобів віднесено розподіл, перерозподіл і делегування, при цьому розподіл і перерозподіл повноважень характеризують наділення нормативно-правовим шляхом відповідних органів владними повноваженнями, а делегування означає спосіб встановлення співвідношення аналізованих повноважень самими місцевими органами публічної влади, що характеризується тимчасовістю та диспозитивністю;

- обґрунтовано доцільність здійснення розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст у договірній формі, де предметом відповідного адміністративного договору може бути або спільна діяльність у тій чи іншій сфері чи стосовно того чи іншого об’єкта управління, або саме розмежування повноважень, необхідність у якому не зникне навіть при чіткішому законодавчому встановленні меж компетенції аналізованих органів;

- наведено додаткову авторську аргументацію щодо доцільності удосконалення такого способу встановлення співвідношення повноважень, як їх делегування за допомогою регламентації в нормативно-правових актах актах обов’язку укладання адміністративного договору про виконання делегованих повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також основних (істотних) умов таких договорів;

- доведено, що удосконалення розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях повинне здійснюватися за допомогою їх перерозподілу, оскільки значна кількість повноважень місцевих державних адміністрацій виходить за межі їх конституційно визначених завдань, а, відповідно, обсяг повноважень, яким наділені районні та обласні ради, не є достатнім для найповнішої реалізації завдань органів місцевого самоврядування;

- додатковими аргументами підтверджено необхідність регламентувати в законодавчих актах запровадження на рівні районів і областей виконавчих органів відповідних рад (виконавчі комітети, відділи, управління) та наділити їх виконавчо-розпорядчими повноваженнями; це дасть змогу уникнути ситуації співпадіння виконавських і контрольних повноважень стосовно тих самих об’єктів управління в компетенції владних суб’єктів, усуне суперечності у здійсненні контрольної діяльності як у системі органів виконавчої влади, так і стосовно органів місцевого самоврядування, а також надасть реальні можливості районним та обласним радам здійснювати надані їм повноваження, не делегуючи їх державним органам;

-сформульовано висновки і пропозиції з приводу внесення змін до законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», а також до окремих галузевих законів з метою подолання суперечностей, що їм властиві, в тому числі з питань покращення правової регламентації делегування повноважень, використання адміністративних договорів при здійсненні розмежування повноважень тощо.

Практичне значення отриманих результатів полягає:

- у правотворчій сфері – практичні пропозиції та рекомендації по вдосконаленню співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади можуть бути використані при розробці законодавства, що регулює питання повноважень місцевих органів публічної влади. Зокрема, висновки, що направлені на уточнення окремих категорій можуть бути використані у статтях законів, що визначають терміни відповідного законодавчого акту. Висновки, що стосуються принципів та критеріїв розмежування повноважень, можуть бути використані у ході розробки законодавства, а також при внесенні змін до нормативно-правових актів, що регулюють компетенцію місцевих органів публічної влади. Конкретні практичні пропозиції щодо удосконалення співвідношення повноважень досліджуваних органів можуть бути враховані у змісті окремих норм Законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні», а також деяких галузевих законодавчих актів, зокрема, «Про освіту», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про основи містобудування» тощо.

- у науково-дослідницькій сфері – теоретичні положення роботи, що направлені на уточнення окремих понять, категорій для найбільш ефективного їх використання, узагальнення і висновки, методи системного та порівняльного аналізу, прогнозування та моделювання можуть бути використані для подальшого проведення наукових досліджень у цьому напрямку;

- у навчальному процесі – окремі положення і висновки, а також матеріали дисертації можуть бути використані при підготовці підручників, навчальних посібників, курсів лекцій, методичних рекомендацій, а також при читанні курсів адміністративного, конституційного, муніципального права, загальної теорії держави і права.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційного дослідження доповідалися та обговорювалися на науково-практичних конференціях: міжнародній конференції «Теорія і практика переходу до ринку: економіко-правовий, міжнародний та освітньо-правовий аспекти» (12-15 березня 2003 року, м. Сніна, Словаччина; тези опубліковано), IV Національній науково-теоретичній конференції «Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування» (Сімферополь, 20-22 травня 2005 року, тези опубліковано), «Сучасні проблеми управління» (Київ, 19-20 листопада 2005 року; тези опубліковано), щорічних підсумкових науково-методичних конференціях професорсько-викладацького складу ЗакДУ, а також були предметом обговорення на розширеному засіданні кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Закарпатського державного університету.

Публікації. За результатами дослідження опубліковано 9 наукових праць, з них одна монографія (8,6 д.а.) та 5 статтей (3,4 д.а.), опублікованих у фахових періодичних виданнях з юридичних наук, які входять до переліку, затвердженого ВАК України.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, які загалом містять 8 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації – 202 сторінки. Список використаних джерел включає 190 найменувань на 16 сторінках.