ОСОБЛИВОСТІ ЗДІЙСНЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В СТОЛИЧНІЙ АГЛОМЕРАЦІЇ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, методи, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади здійснення державного управління та місцевого самоврядування в умовах столичного міста” – систематизовано наукові підходи до вивчення урбаністичних, просторово-планувальних і соціально-економічних перетворень, що відбуваються у великих містах, справляють вплив на розвиток їх територіальних громад, місцеве самоврядування, взаємодію місцевої влади з громадськістю. Проаналізовано особливості наукової теорії міста, поняття “столична агломерація” і головні аспекти спеціального статусу м. Києва на сучасному етапі державотворення, що викликають у науково-дослідницьких колах різні трактування та оцінки (О.Гладкий, С.Іщук, Б.Страшун, В.Костерін, М.Росенко, В.Таболін та ін.). Здійснено аналіз наукових праць українських та іноземних дослідників з питань організації влади у великих містах, удосконалення управління їх соціально-економічним розвитком, становлення столичної агломерації та трансформації форм і методів публічного врядування.

Дослідження засвідчують, що в багатьох розвинених країнах світу формується нова тенденція до метрополізації, яка полягає в утворенні певних територій (регіонів) з високою концентрацією населення, економічних і соціально-культурних чинників, вплив яких поширюється на кілька різних адміністративно-територіальних одиниць. Причому серед них домінують столичні міста, де зосереджуються головні політичні, адміністративно-управлінські структури, концентрується інтелектуально-духовний потенціал країн. Навколо таких міст виникають своєрідні комплекси населених пунктів, пов’язаних між собою різними функціями. Вони мають тенденцію до інтеграції і позначаються терміном “агломерація” (тобто тяжіють до згуртування, приєднання). Міська агломерація – це система тісно взаємопов’язаних населених пунктів, кожен із яких, однак, зберігає власний адміністративно-правовий статус і має своє місцеве самоврядування. Розрізняють два види подібних територіально-функціональних утворень (міських агломерацій): моноцентричні (з одним містом-центром, під впливом якого перебувають сусідні поселення, приміська зона, міста-супутники тощо) та поліцентричні (вони мають кілька взаємопов’язаних міст-центрів).

Великі міські агломерації характеризуються такими особливостями, як значна концентрація населення і розширення території, швидке соціально-економічне зростання передмість, залучення сільських жителів до роботи на міських підприємствах та у сфері міської інфраструктури, систематичне переміщення багатьох людей у межах агломерації до місць, де вони працюють, навчаються або відпочивають.

Формування Київської столичної агломерації розцінюється в науковій літературі як нове, малодосліджене урбаністичне, територіально-функціональне й соціально-економічне явище (О.Батанов, В.Вакуленко, В.Кравченко, В.Куйбіда, Т.Кучеренко, Р.Молибога, О.Невєлєв, А.Ткаченко, М.Хонда та ін.). Це явище зумовлене об’єктивними причинами – переходом від міської форми концентрації виробництва і компактного проживання людей до просторово-функціональної форми розвитку, розширення радіуса розселення жителів, об’єднаних спільними соціально-економічними, культурними та природоохоронними інтересами й потребами. Процес агломерування, тобто територіального та господарського зближення м. Києва і прилеглих до нього населених пунктів, протягом останніх 10-15 років набув не лише великої політичної, науково-теоретичної актуальності, а й отримав певне висвітлення у важливих нормативно-правових актах, зокрема в Законі України “Про столицю України – місто-герой Київ”, а також у Генеральному плані м. Києва на період до 2020 року. Поняття “столична агломерація” та концептуальні аспекти спеціального (столичного) статусу м. Києва перебувають у своєрідному взаємозв’язку, доповнюючи одне одного певними сутнісними елементами та ознаками.

Структурно-функціональним осереддям столичної агломерації виступає м. Київ, у територіальній громаді якого постійно відбуваються важливі адміністративно-управлінські, соціально-економічні та самоврядно-функціональні перетворення, в результаті яких організація державного управління і місцевого самоврядування в столичному місті набуває нових модернізаційно-сутнісних ознак. Під впливом демократичних перетворень на сьогодні в київській територіальній громаді виникли певні децентралізаційні зрушення, що підтверджується частішими вимогами міської громадськості до столичної влади забезпечити покращання публічно-правового та сервісно-організаційного характеру.

Доведено, що згадані децентралізаційно-демократичні трансформації здійснюються на основі певних принципів, які в умовах столичної агломерації реалізуються через взаємоузгодженість і взаємодію. Найбільш переконливо це виявляється, коли йдеться про реалізацію таких принципів, як системна наповненість, демократизм, децентралізм, департаменталізація, субсидіарність, свобода волевиявлення міських жителів під час ухвалення важливих рішень, захист прав, свобод і законних інтересів людини, гласність, публічність дій місцевої влади, її компетентність, чесність тощо.

Аналіз наукової літератури з досліджуваної теми засвідчує, що дуже важливим є удосконалення функцій державного управління та місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації (В.Авер’янов, В.Геєць, В.Герасимчук, О.Забєліна, М.Мартиненко, О.Поляков, В.Сіренко, М.Хонда, О.Шпачук та ін.). Функції м. Києва стали особливою складовою його спеціального статусу, визначеного Конституцією України. В процесі децентралізації державного управління вони набувають якісно нових ознак, виявляються в політичній, економічній, соціальній, культурній, економічній та інших сферах. Особливості здійснення цих функцій врегульовуються Законом України “Про столицю України – місто-герой Київ”, Статутом територіальної громади міста Києва, іншими нормативно-правовими актами.

У другому розділі – “Особливості функціонування системи місцевого самоврядування в столичному місті та приміській зоні” – охарактеризовано інституціональні засади здійснення місцевого самоврядування в столичному місті, запропоновано підходи до вирішення питань соціально-економічного розвитку міста, пов’язані зі зміцненням ролі територіальної громади, а також визначено шляхи розв’язання агломераційно-просторових та інших проблем столичної агломерації.

Існуюча система місцевого управління в м. Києві сформувалася після того, як Верховна Рада 15 січня 1999 р. прийняла Закон України “Про столицю України – місто-герой Київ”, який визначив спеціальний статус столиці та особливості здійснення на її території функцій виконавчої влади і місцевого самоврядування. Аналіз цього документа, інших нормативно-правових актів та наукових праць дає підстави стверджувати: система місцевого самоврядування в м. Києві відрізняється від інших демократично-правових, організаційно-управлінських і фінансово-матеріальних систем, які функціонують у великих містах України. Головна відмінність полягає у здійсненні столичних функцій, які мають складне конституційно-правове, організаційно-управлінське та фінансово-ресурсне наповнення.

Конституційно-правова модель місцевого самоврядування в м. Києві має дуальний характер, що проявляється у своєрідному поєднанні повноважень і функцій самоврядно-представницьких органів та державних адміністрацій, їх впливі на якість життєзабезпечення столичного міста.

Територіальній громаді м. Києва притаманна сукупність ознак, за якими вона відрізняється від самоврядних спільнот інших регіонів України. По-перше, столична територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування має значно ширші повноваження та вагоміші ресурси для вирішення питань місцевого значення, оскільки відповідно до чинних законодавчих актів, зокрема Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ”, вона отримала від держави значні правові, організаційні та фінансові преференції. По-друге, територіальна громада м. Києва як згуртована спільнота, де переважають соціально і політично активні індивіди, завдяки наявності різноманітних ресурсів раціонально поєднує повноваження і функції органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, що забезпечує зміцнення її самодостатності. По-третє, столична територіальна спільнота як своєрідна ланка громадянського суспільства формує в місті творчу соціально-політичну атмосферу, що заохочує модернізаційно-інноваційні ініціативи в усіх сферах її життєдіяльності.

Однак не можна визнати ефективним практичне функціонування столичної територіальної громади. Внаслідок об’єктивних і суб’єктивних причин столична громада ще не стала системоутворюючим елементом міського самоврядування. Серед причин, що стримують реалізацію потенціалу територіальної громади м. Києва, можна виокремити такі: правові та інституційно-організаційні засади місцевого самоврядування в м. Києві сформовано таким чином, що в ньому збереглося чимало ознак, характерних для колишнього радянського “народовладдя”; система місцевого самоврядування в м. Києві залишається надмірно централізованою, бюрократичною та політизованою; київська влада не вживає достатніх заходів щодо впровадження у столичній територіальній громаді європейських стандартів місцевої демократії, створення сприятливих умов для утвердження цінностей сучасного громадянського суспільства.

Значного вдосконалення потребує взаємодія столичної влади та громадськості, особливо у розв’язанні проблем територіального, соціально-економічного розвитку м. Києва. В столичній громаді вже визріли умови, за яких можна налагодити повноцінне міжсекторальне співробітництво (влада – бізнесові структури – громадськість). Таке співробітництво дасть змогу застосувати нову, досконалішу схему взаємодії влади зі структурами, що уособлюють громадянське суспільство та представляють територіальну громаду, зміцнити громадські засади місцевого самоврядування.

У роботі доведено, що негативні явища, які виникають в урбаністичному, просторово-планувальному та соціально-економічному розвитку м. Києва, а також стратегічні орієнтири розвитку столичної агломерації посилюють актуальність питання про утворення столичного регіону. Сьогодні функціонування столиці і столичного регіону потребує єдності в управлінні їх розвитком. Адміністративні обмеження впливу столиці на столичний регіон, неналежна узгодженість функціонування цих елементів, а також спільних програм розвитку негативно позначаються на життєдіяльності території. Тому одним з можливих шляхів оптимізації розвитку столичного регіону може бути об’єднання столичного регіону та його ядра – столиці у вигляді цілісного територіально-функціонального ареалу. Вихід за адміністративні межі столиці й поширення її впливу на приміську зону може здійснюватися шляхом формування єдиного бюджету, адміністративного управління, перспективного планування, інвестицій тощо.

Серед основних ознак столичного регіону слід виокремити такі:

- економічні фактори і соціально-географічне становище будь-якої структурної частини такого регіону в загальнодержавному масштабі визначаються, передусім, її наближеністю до столичного міста;

- формування в межах столичного регіону єдиної територіальної соціально-економічної системи, що становить просторове поєднання населених пунктів, їх соціальної, економічної і природоохоронної сфер, завдяки їх збалансованості та взаємодоповненню створює сприятливі умови для життєдіяльності громадян;

- завдяки господарській спеціалізації в загальнонаціональному поділі праці й інтеграції виробничих та інших економічних процесів столичний регіон постає як великий ареал виробництва і споживання продукції, надання різноманітних послуг районам, що межують з ним;

- наявність умов, за яких можна оперативно здійснювати у визначених межах територіальне регулювання та координацію організаційно-правових, економічних і демографічних процесів, пов’язаних з комплексним розвитком населених пунктів регіону.

У дисертації охарактеризовано концептуальні підходи, науково-методологічні положення, на яких може ґрунтуватися нова адміністративно-територіальна, соціально-економічна система – столичний регіон. Практичні дії, спрямовані на його утворення, мають узгоджуватись з концепцією державної регіональної політики, що є важливою складовою загальнонаціональної стратегії соціально-економічного розвитку України. Суспільні реалії спонукають до подальшого оновлення концепції державної регіональної політики. Насамперед доцільно відтворити в ній поєднання майбутньої децентралізації влади з обґрунтованою централізацією деяких важливих владних функцій і повноважень, а також конкретизувати головні напрями оптимізації загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів. Чільне місце в концепції має належати і теоретико-методологічним засадам столичного регіону: його утворення слід поєднати з проведенням адміністративно-територіальної реформи в Україні.

У третьому розділі – “Удосконалення територіальної організації влади в столичній агломерації в умовах зміцнення місцевого самоврядування” – розглянуто науково-методологічні аспекти взаємозв’язку просторово-планувальних, нормативно-правових та організаційно-управлінських перетворень у м. Києві та прилеглих до нього населених пунктах, викладено низку нових наукових положень і практичних рекомендацій, спрямованих на оптимізацію регіонально-агломераційного розвитку, децентралізацію влади та вдосконалення управління розвитком столичного міста. Запропоновано переглянути концептуальні засади функціонування Київської господарської агломерації, яка сформувалась під впливом адміністративно-управлінських, економічних і соціально-демографічних чинників ще за радянських часів. Якісно нову роль у соціально-економічних перетвореннях має відігравати столична агломерація, сформована на сучасних ліберально-демократичних засадах. Це зумовлює необхідність використання нових підходів до управління розвитком цієї території.

Утвердження нових підходів до агломераційних процесів потребує активізації науково-дослідних пошуків, спрямованих на вдосконалення адміністративно-територіального устрою України і відповідно до сучасних потреб і можливостей розвитку, гармонізацію відносин між самоврядними громадами м. Києва і прилеглими до нього населеними пунктами.

На основі проведеного дослідження розроблено концепцію створення Київського столичного регіону, а також модель самоврядно-координаційної структури, що має координувати дії його територіальних громад. Утворення столичного регіону спонукає до комплексних дій, які можна структурувати за певними аспектами, а саме: політико-правовими, інституційно-управлінськими, економічно-інноваційними, соціально-демографічними, екологічними, кадровими та аналітично-координаційними. Їх практичне упровадження має бути пов’язане з оновленням конституційного регулювання суспільних відносин. У Конституції України мають знайти відображення положення про столичний регіон, що стане складовою її адміністративно-територіальної системи. Водночас за містом Києвом, як і раніше, має бути закріплено спеціальний статус, який визначається відповідним законодавчим актом. Для правового врегулювання та регламентації згаданих регіонально-агломераційних змін слід розробити та прийняти проект Закону України “Про створення та функціонування столичного регіону”.