КОНТРОЛЬ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ Автореферат

У першому розділі “Теоретико-методичні засади контролю у системі місцевого самоврядування” досліджено еволюцію теорії державного контролю, узагальнено й систематизовано її понятійно-категоріальний апарат. Сформульовані базові положення теорії державного і муніципального управління, розкрито сутність і зміст її вихідного категоріального поняття контролю у системі місцевого самоврядування, удосконалено теоретико-методичні підходи до функціонування контролю у сфері місцевого самоврядування, проаналізовані специфіка контролю у системі місцевого самоврядування в Україні та за кордоном.

У розділі досліджено еволюцію теорії державного контролю на основі огляду існуючих підходів, сформованих у межах теорії державного і муніципального управління, представники яких опрацювали моделі місцевого самоврядування: державницької, громадівської та теорії муніципального дуалізму, завдяки яким контроль у ринковій економіці визначається або як складний соціально-управлінський процес, або як статичне явище. Показано, що місцеве самоврядування є специфічною формою публічної влади, яка самостійно реалізується суб’єктами місцевого самоврядування шляхом вирішення в рамках законодавства питань місцевого значення і не включена у систему державної влади.

В економічній літературі питання функціонування, стратегічного розвитку місцевого самоврядування, організаційні, фінансово-правові аспекти діяльності самоврядних структур останнім часом аналізуються досить активно. Про це свідчать фундаментальні праці таких науковців, як В. Амітана В. Бабаєва, В. Борденюк, І. Дробуш, В. Кампо, М. Корецького, В. Куйбіди, В. Кравченко, М.Латиніна, Ю. Продана, М. Пухтинського, М. Селівона та ін.

На основі проведеного аналізу теоретичних і методичних засад застосування контролю у системі місцевого самоврядування виділено елементи суб'єктно-організаційного механізму, що являють собою систему місцевого самоврядування; систематизовано та адаптовано форми взаємного контролю суб’єктів місцевого самоврядування села, селища, міста. Особливим суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, що дозволяє на місцевому рівні здійснювати своєрідне “перетворення” територіальної громади із суб’єкта управління в його первинну ланку – об’єкта.

Визнано, що для функціонування місцевого самоврядування як певної інституції необхідно дотримання певних критеріїв таких як наявність самостійної правової основи діяльності, власних ресурсів, матеріально-фінансової бази у вигляді місцевого бюджету і комунальної власності, чітке розмежування державної й комунальної власності. Власне місцеве самоврядування реалізовується через муніципальне управління, яке здійснюється на основі управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, спрямованої на забезпечення економічного і соціального розвитку муніципальних утворень.

Обґрунтовано сутність і зміст поняття контроль у системі місцевого самоврядування, з одного боку, як систематичної та конструктивної діяльності керівників та органів управління, і одну з управлінських функцій, з іншого боку, як механізм моніторингу, аналізу, виявлення, попередження та припинення порушень у процедурах управління державними фінансовими потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів.

З погляду практики управління процес контролю є замкнутим циклом і здійснюється на всіх рівнях управління. Тому доцільно у теоретичному плані здійснити структуризацію процесу контролю у системі місцевого самоврядування як важливої функції управління з визначенням чотирьох основних етапів контролю: вироблення стандартів та критеріїв; вимірювання результатів; порівняння показників функціонування з заданими стандартами; прийняття необхідних коригуючих дій.

Удосконалено класифікацію видів контролю у системі місцевого самоврядування, що передбачає групування за такими критеріями, як: простір і час; якість і кількість; суб’єкт та об’єкт. Автор зазначає, що більш цікавою класифікацією видів контролю з точки зору суб’єкту, який наділений контрольними повноваженнями є поділ контролю на: державний, муніципальний, господарський і громадський контроль. Цей поділ охоплює всі суб’єкти його ініціювання та здійснення і відразу дає відповідь, хто організовує контроль і є основним користувачем його даних, що важливо з управлінської точки зору: суб’єкти державного регулювання економіки (в особі глави держави, парламенту, уряду, інших органів державної влади і державних установ), органи місцевого самоврядування, суб’єкти господарювання чи громадяни (об’єднання громадян).

Зазначено, що місцеве самоврядування як будь-яка інша соціально-економічна система не може розглядатися як проста взаємодія складових елементів, тому автором обґрунтовано організаційно-правовий механізм контролю в сфері місцевого самоврядування, під яким розуміють узгоджену та взаємодоповнюючу систему організаційних взаємозв’язків між суб'єктами, об'єктами, засобами, методами контролю та правової взаємодії між ними (рис.1).

Рис. 1. Організаційно-правовий механізм контролю у сфері місцевого самоврядування (авторська розробка)

Алгоритмізація цього механізму дає змогу активізувати інформаційно-вимірювальні та аналітико-коригуючі функції контролю в сфері місцевого самоврядування з метою недопущення й профілактики порушень у бюджетній сфері, яка у значній мірі забезпечує життєдіяльність територіальної громади

Доведено, що для побудови ефективної системи муніципального контролю, адекватної цілям і завданням органу місцевої влади необхідно імплементувати систему існуючих принципів формування ефективного контролю місцевого самоврядування (достовірність, своєчасність, економічність, гнучкість, обґрунтованість критеріїв і їх множинність, об'єктивність, стратегічна спрямованість), а також впровадити специфічні принципи – модальної мотивації та професійного скептицизму.

Вивчивши світовий досвід щодо організації контролю у системі місцевого самоврядування, виявлено необхідність його використання для України. Встановлено, що у світі використовується поділ зарубіжних країн на країни англосаксонської, континентально-європейської та євразійської муніципальної традиції. Для всіх зазначених моделей характерний контроль, адміністративний нагляд держави за діяльністю місцевого самоврядування, що відрізняються характером, його конкретними формами, ступенем втручання держави в сферу місцевого самоврядування.

Виходячи з цього, запропоновано використовувати певні засади світового досвіду в економіці України зокрема: розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації муніципального контролю; вироблення дієвих механізмів контролю за формуванням місцевих бюджетів; організацію нагляду та контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування; запровадження принципів та методів реалізації державного контролю на регіональному та місцевому рівнях; становлення ефективного інституту контролю в органах місцевого самоврядування.

У другому розділі «Аналіз реалізації контролю у системі місцевого самоврядування України» досліджено багатофункціональні залежності та фактори впливу на організацію контролю у системі місцевого самоврядування, здійснено аналіз особливостей розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, що забезпечують контроль бюджетних коштів, опрацьовані сучасні аспекти оцінки ефективності контролю в системі місцевого самоврядування України.

З’ясовано, що місцева публічна влада в Україні представлена, з одного боку, органами державної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, з іншого – органами місцевого самоврядування в особі відповідних рад різного рівня, які формуються територіальними громадами, та їхніх виконавчих комітетів. Відзначено, що згідно з Конституцією України, де знайшли відображення принципові засади місцевого самоврядування, сформульовані у Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місцевого самоврядування, здійснюється децентралізація влади. Вказується, що у зв’язку зі зміщенням управлінських акцентів щодо розподілу компетенції та відповідальності виникає проблема і стосовно розпорядження місцевими фінансовими ресурсами, і питаннями фінансової децентралізації.

Слід зазначити, що розвиток місцевого самоврядування стримується відсутністю реального суб’єкта місцевого самоврядування – самодостатньої територіальної громади; відсутності нових механізмів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з територіальною громадою та її підрозділами, громадськими організаціями приватного сектора і недостатній рівень саморегуляції територіальної громади.