ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ ТА ПРАВОПОРЯДКУ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, описано наукову новизну одержаних результатів та їх практичну значущість.

У розділі 1 – “Місцеве самоврядування й основні засади забезпечення законності та правопорядку в Україні” – визначено те, що у період демократичних перетворень суспільного життя, реформування державних інститутів першочерговими стають питання побудови демократичної, правової держави. Важливою передумовою успіху демократичних реформ у державі є забезпечення законності в системі місцевого самоврядування.

Організаційні питання забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні необхідно розглядати в контексті загальної проблематики місцевого самоврядування. Слід зазначити, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється відповідно до Конституції і Законів України. Але, після вступу України до Ради Європи на засадах країни-учасниці ратифіковані міжнародні договори є частиною національного законодавства України. Тому після прийняття Закону України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” виникла необхідність приведення чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні у відповідність з її нормами. Конституційно-правова регламентація місцевого самоврядування в Україні ще не повною мірою відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, що, зокрема, стосується статусу районних, обласних рад у зв’язку з відсутністю в них власних виконавчих органів.

Треба зазначити, що, хоча Конституція та Закони України щодо місцевого самоврядування в цілому визначили систему місцевого самоврядування, засади організації та діяльності, правовий статус його органів та посадових осіб, практика їх застосування виявила суперечності деяких статей, неузгодженість та нечітке визначення механізмів реалізації окремих положень, які потребують свого вирішення. Пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є надзвичайно актуальним завданням сьогодення. Виділено пріоритетні причини, що зумовлюють неефективну діяльність органів місцевого самоврядування.

На місцевому рівні потрібно мати єдиний комплекс стратегії розвитку. Тобто управлінські рішення, які приймаються на різних щаблях влади, повинні узгоджуватися і поширюватися по всьому місцевому простору.

Законність як режим громадсько-політичного життя, що заснований на принципах гуманізму та справедливості, при якому забезпечується реальне дотримання і виконання правових приписів усіма без винятку учасниками суспільних відносин, формує у громадян впевненість у стійких суспільних відносинах, у надійності та захищеності їх прав, свобод і законних інтересів.

Поняття законність правознавці трактують по-різному. Пропонується законність визначати як принцип додержання законів держави всіма державними органами та органами місцевого самоврядування, громадянами, іншими суб’єктами права. Немає у фахівців одностайної думки і щодо визначення поняття “правопорядок”. Пропонується трактувати “правопорядок” як систему суспільних відносин у державі, що здійснюються відповідно до норм права.

Слід зазначити, що Конституція України та чинне законодавство України реалізацію функції забезпечення законності та правопорядку покладають як на органи державної влади, так і на органи місцевого самоврядування. Це зумовлено певними чинниками. Так, з одного боку, діяльність, яка спрямована на боротьбу зі злочинністю, забезпечення громадської безпеки, потребує певної централізації і має проводитися в межах усієї території держави на основі дотримання загальнодержавних правил і стандартів. Вона передбачає застосування специфічних форм та методів роботи, пов’язаних з застосуванням примусу, певним обмеженням прав і свобод окремих осіб, дії яких призводять до порушення законності та правопорядку, що, у свою чергу, вимагає особливого контролю за такою діяльністю з боку держави. Із іншого боку, питання забезпечення законності, підтримки належного правопорядку в конкретному населеному пункті мають і місцеве значення, оскільки безпосередньо зачіпають інтереси територіальних громад і через це не можуть залишатися поза увагою органів місцевого самоврядування.

На місцевому рівні забезпечення законності та правопорядку, охоронних прав, свобод і законних інтересів громадян є пріоритетним для органів місцевого самоврядування. Саме на місцевому рівні можна оперативніше, порівняно з органами державної влади, вирішувати питання щодо забезпечення законності та правопорядку.

Забезпечення законності потребує гарантій законності. Гарантії законності поділяють на загальні (економічні, політичні, ідеологічні, соціальні, моральні та інші засоби й умови, в яких функціонує правова система й підтримується відповідний правопорядок), спеціально-юридичні (гарантії правопорушень, запобігання правопорушенням, припинення неправомірних діянь, захисту від правопорушень, відтворення порушеної законності, юридичної відповідальності) та умови (удосконалення правової системи, ефективна система контролю і нагляду за законністю, якісна й ефективна робота юридичних органів тощо). Пропонується визначати гарантії законності як комплексну систему умов, які сприяють прийняттю суспільством правових норм.

Необхідною передумовою функціонування та розвитку місцевого самоврядування є гарантованість прав місцевого самоврядування. Слід зазначити, що науковці ще не мають єдиної точки зору щодо поняття “гарантії місцевого самоврядування”. Пропонується визначати гарантії місцевого самоврядування як комплекс правових, організаційних та матеріально-фінансових заходів, спрямованих на реалізацію завдань та повноважень місцевого самоврядування територіальними громадами як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

У світлі забезпечення законності та правопорядку серед гарантій місцевого самоврядування необхідно виділити гарантії захисту їх прав, які спрямовані на забезпечення умов, які б виключали будь-які порушення прав і законних інтересів територіальних громад з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо. Центральне місце серед гарантій захисту прав місцевого самоврядування займає судовий захист.

Аналіз практики судового захисту прав місцевого самоврядування показав, що серед чинників, які стримують його широке впровадження, необхідно виділити такі: відсутність спеціалізованих судів; неповна реалізація принципу незалежності судів; у цілому недостатньо високий рівень правової культури посадовців органів місцевого самоврядування та громадян; недосконалість правової регламентації процедури судового розгляду позовів і заяв з питань захисту прав та інтересів місцевого самоврядування.

В практиці, наявні випадки, коли місцеві органи виконавчої влади намагаються підпорядкувати собі органи місцевого самоврядування, вчинити адміністративний тиск навіть у сфері тих повноважень, які Конституція України та чинне законодавство відносять до власних повноважень органів місцевого самоврядування. Наслідком цього стають численні конфлікти, пов’язані з порушенням прав територіальної громади.

У розділі 2 – „Сучасний стан забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування” – визначено, що для вирішення важливих проблем функціонування місцевого самоврядування з питань забезпечення законності та правопорядку науково обґрунтованим є використання функціонального підходу. Розвиток та функціонування в нашій країні інституту місцевого самоврядування, формування територіальної громади на основі нового чинного законодавства потребує аналізу функцій місцевого самоврядування та їх систематизації.

Важливою характеристикою функцій місцевого самоврядування є напрями діяльності його суб’єктів. Отже, під функціями місцевого самоврядування в першу чергу слід розуміти напрями діяльності, які характеризують зміст муніципальної діяльності.

Відповідно, можна стверджувати, що функції і повноваження територіальних громад місцевого самоврядування виступають джерелом функцій та повноважень його представницьких органів і посадових осіб, тобто інших суб’єктів місцевого самоврядування. Отже, функції і повноваження територіальних громад мають основний (загальний) характер, персоніфікуються шляхом внутрішнього делегування іншим суб’єктом локальної демократії відповідно до наданої компетенції. Це, у свою чергу, свідчить, що між цілями і завданнями територіальних громад місцевого самоврядування та функціями їх представницьких органів і посадових осіб існує прямий зв’язок. Отже, функції останніх похідні від цілей і завдань цих спільнот, та мають недержавну (громадську) природу. Але поряд з власними (самоврядними) функціями і повноваженнями, органи місцевого самоврядування виконують окремі делеговані державні, які можуть надаватися органами виконавчої влади (в цих повноваженнях здебільшого представлені як інтереси територіальних громад, так і загальнодержавні інтереси). Тому можна стверджувати, що подібний дуалізм функцій і повноважень вказує на риси громадсько-державної природи функцій суб’єктів системи місцевого самоврядування.

Виходячи з наведеного, зазначимо, що цілі і завдання місцевого самоврядування, диференціюючись у функціях суб’єктів місцевого самоврядування, будучи специфічними елементами змісту кожної окремої функції, впливають на його суб’єкти, а саме: на їх внутрішню побудову, форми і методи, організацію й ефективність муніципальної діяльності.

У реальній дійсності всі функції як внутрішні, так і зовнішні діалектично пов’язані, взаємозумовлені їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення. Таким чином, види діяльності показують сутність функцій місцевого самоврядування, дають уявлення про соціальне призначення місцевого самоврядування як специфічної форми організації публічної влади.

Наведені міркування дають змогу запропонувати дефініцію функцій місцевого самоврядування під якою ми розуміємо основні напрями і види внутрішньої та зовнішньої муніципальної діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, у яких виражається сутність і призначення цієї специфічної форми організації публічної влади, показують місце в системі народовладдя та державного механізму.

У результаті організаційної регламентації функцій виникає таке юридичне явище, як компетенція. За своєю природою компетенція є юридичним виразом функцій (при цьому вона їх у себе не включає) шляхом закріплення за певним органом у спеціальних правових актах завдань та необхідних для їх виконання повноважень. Тому слід підкреслити органічний зв’язок у змісті муніципальної діяльності функцій і повноважень, що виражені в компетенції відповідних суб’єктів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування як автономна форма публічної влади характеризується власною компетенцією. В Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції та Законах України застосовуються терміни “компетенція місцевого самоврядування”, “сфера компетенції місцевого самоврядування”, “компетенція органів місцевого самоврядування” тощо. Але через відсутність нормативних визначень цих термінів наявні різні тлумачення щодо сутності компетенції місцевого самоврядування та змісту цього поняття. Це визначає необхідність комплексного аналізу поняття “компетенція місцевого самоврядування”.

Запропоновано визначення компетенції місцевого самоврядування як комплексу сфер нормативно визначених і закріплених у чинному законодавстві завдань та повноважень, у межах яких функціонують територіальні громади, їх виконавчі органи та посадові особи, районні й обласні ради. Відповідно до поняття “компетенція місцевого самоврядування”, територіальної громади, їх виконавчі органи й посадові особи, районні та обласні ради повинні мати законодавчо визначену сферу завдань та повноважень щодо забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні.

Необхідно підкреслити, що ефективне забезпечення законності та правопорядку неможливе без надання суб’єктам системи самоврядування необхідних повноважень. У загальному вигляді найважливіші питання здійснення місцевого самоврядування визначені Конституцією України. Конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, в галузевому законодавстві та інших правових актах. Необхідно зазначити, що більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

У ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено коло власних (самоврядних) та делегованих повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Обсяг цих повноважень досить значний, проте їх реалізація не забезпечена належними організаційними, матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами.

У сучасній державно-управлінській літературі, на жаль, мало уваги приділяється правовстановлюючим (нормотворчим) повноваженням органів місцевого самоврядування, які дають їм змогу оперативно впливати на нормативно визначені групи суспільних відносин шляхом встановлення загальнообов’язкових правил поведінки, пов’язаних з безпосередньою життєдіяльністю мешканців відповідної території. Мова йде не про прийняття органами місцевого самоврядування (радами) будь-яких нормативних актів, що суперечило б чинному законодавству, а про конкретизацію норм права, які вже встановлені законами, іншими нормативними актами відповідних державних органів, за допомогою локальних норм права, не змінюючи при цьому сам зміст і загальну спрямованість правової норми, що створює реальні гарантії більш ефективного забезпечення законності, правопорядку на відповідній території.

У цілому поняття “повноваження місцевого самоврядування” можна трактувати як визначене Конституцією та Законами України, іншими законодавчими актами право територіальних громад, їх виконавчих органів, районних й обласних рад на здійснення місцевого самоврядування.

Оскільки відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження місцевого самоврядування розмежовані за сферами їх діяльності, то повноваження місцевого самоврядування щодо забезпечення законності та правопорядку можна трактувати як визначене Конституцією та Законами України, іншими законодавчими актами право територіальних громад, їх виконавчих органів, районних й обласних рад на здійснення місцевого самоврядування з питань щодо забезпечення законності та правопорядку.

У розділі 3 – “Шляхи вдосконалення засобів забезпечення законності та правопорядку в діяльності органів місцевого самоврядування” – зазначено, що органи місцевого самоврядування у взаємодії з правоохоронними органами і місцевими державними адміністраціями повинні забезпечувати законність та правопорядок на рівні місцевого самоврядування. Законодавство, розвиваючи конституційні норми і принципи організації і діяльності місцевого самоврядування, повинно наділяти його виконавчі органи необхідними повноваженнями щодо забезпечення законності та правопорядку на відповідній території. Тобто органи місцевого самоврядування у взаємодії з правоохоронними органами повинні забезпечувати законність і правопорядок на рівні місцевого самоврядування. В цьому плані важливе значення у сфері забезпечення законності та правопорядку має взаємодія органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами.

Необхідно підкреслити, що, як показав аналіз законодавчих актів, законодавець суперечливо визначає перелік правоохоронних органів у різних Законах України. Це негативно впливає на діяльність правоохоронних органів, на правове регулювання їх компетенції, правовий статус їх працівників і в кінцевому підсумку, на законність і правопорядок як у державі, так і в регіонах.

У ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні повноваження, як сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури.

Але аналіз Законів України “Про судоустрій України”, “Про прокуратуру”, “Про службу безпеки України”, “Про міліцію”, “Про адвокатуру” показав, що є суттєві розбіжності між вищенаведеними законами і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” з приводу вирішення питань щодо забезпечення законності та правопорядку на місцевому рівні. Тому необхідно надати пропозиції щодо внесення змін до вищезазначених Законів України у сфері забезпечення законності та правопорядку.

Щодо взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями у сфері забезпечення законності й правопорядку, то в умовах розбудови демократичної держави важливого значення набуває проблема оптимального розподілу влади між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення.

На сьогодні чинне законодавство щодо функціонування місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій містить широке коло повноважень, які значною мірою збігаються. Необхідно чітко визначити, які сфери суспільного життя на місцях є спільним предметом відання обох підсистем публічної влади.

Для вирішення питань щодо взаємодії меж органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями необхідна координація діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, вироблення узгоджених рішень правового або організаційного характеру, матеріально-фінансове забезпечення спільних завдань тощо.

Тобто в сучасних умовах вирішення питань ефективного здійснення діяльності місцевого самоврядування, забезпечення законності і правопорядку неможливо вирішити без взаємодії органів місцевого самоврядування, державних адміністрацій та правоохоронних органів.

З огляду на це пропонується створення в областях координаційної ради. Метою координаційної ради є проведення спільних консультацій органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, розробка узгоджених проектів рішень з найважливіших питань.

До складу ради можуть входити: голова обласної державної ради, заступники голови обласної державної адміністрації й обласної ради, мери міст, голови районних рад, депутати обласної ради, представники наукових організацій.

З метою вирішення конкретних питань щодо забезпечення законності і правопорядку в області пропонується створення робочої групи, до складу якої входили б представники: кваліфікаційно-дисциплінарної комісії; колегії адвокатів; відділення спілки адвокатів; управління служби безпеки; державної митної служби; державної податкової адміністрації; органів внутрішніх справ; відділу транспортної міліції; обласної і транспортної адвокатури; обласного суду; управління юстиції.

Створені органи можуть координувати діяльність місцевих органів самоврядування та державних адміністрацій. Це буде сприяти стабілізації суспільно-політичної ситуації на місцях та забезпеченню законності.

Запропоновано та обґрунтовано положення, на основі яких повинні базуватися взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державними виконавчими органами.

Практично на рівні місцевого самоврядування законність і правопорядок повинні забезпечувати регіональні міліцейські структури. Щодо формування регіональних міліцейських структур в Україні, то пропонуються два основних підходи – формування місцевої міліції в системі Міністерства внутрішніх справ або в системі місцевого самоврядування. Перший варіант дає змогу зберегти єдину систему органів міліції і не призводить до радикальних структурних перетворень, що можуть ускладнити взаємодію різних служб та підрозділів, знизити ефективність боротьби із злочинністю. Крім того, такий підхід дасть змогу зберегти єдину загальнодержавну систему підбору, підготовки й перепідготовки кадрів міліції, її матеріально-технічне забезпечення, в тому числі забезпечення зброєю та спеціальними засобами. Найважливішим аргументом на користь другого варіанта є те, що утворення в системі місцевого самоврядування міліцейських структур дасть змогу організаційно забезпечити належне виконання визначених законом повноважень місцевого самоврядування у сфері забезпечення законності, правопорядку. До того ж можна було б максимально враховувати криміногенну ситуацію на місцях, соціально-економічні, демографічні й інші особливості тих чи інших територіальних громад.

Отже, місцева міліція являтиме собою озброєний підрозділ у системі Міністерства внутрішніх справ України, а міліція місцевого самоврядування –озброєний підрозділ у системі місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю місцевої міліції або міліції місцевого самоврядування повинні здійснювати як органи місцевого самоврядування, так і відповідні органи Міністерства внутрішніх справ України. Для функціонування міліції місцевого самоврядування було розроблено Положення про міліцію місцевого самоврядування де визначено. Запропоновано структурні підрозділи, які може мати орган міліції місцевого самоврядування.

Вищенаведене дасть змогу значно підвищити рівень забезпеченості законності та правопорядку на регіональному рівні.