КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ В УКРАЇНІ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами та темами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації, публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади контролю за діяльністю правоохоронних органів» присвячено уточненню поняття та системи способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні, визначенню їх особливостей, з’ясуванню сутності та особливостей контролю як одного із способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні; визначенню поняття та ознак контролю за діяльністю правоохоронних органів, уточненню системи його принципів та характеристиці сучасного стану.

У підрозділі 1.1 «Поняття способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні» сформульовано поняття «дисципліна», «службова дисципліна» та «законність», визначено ознаки, за якими дисципліну можна відмежувати від законності.

Зроблено висновок, що в дисциплінарних статутах та інших положеннях про дисципліну повинно бути закріплено, що вимоги щодо її дотримання передбачаються законодавчими та підзаконними актами, у тому числі контрактами (договорами) про проходження служби, а також усними наказами (вказівками, розпорядженнями) керівників та начальників усіх рівнів. Сформульовано поняття способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні, визначено їх загальні ознаки.

Підкреслено, що способи забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні (контроль, нагляд та розгляд звернень) об’єднує єдина мета та завдання. Проте вони відрізняються один від одного: рівнем правової регламентації їх процедур; видом та обсягом компетенції суб’єктів, які їх реалізують; об’єктом та предметом, на які спрямований їх вплив; заходами та методами впливу на порушників дисципліни та законності.

У підрозділі 1.2 «Сутність та особливості контролю як одного із способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні» охарактеризовано контроль як основний та найбільш дієвий спосіб забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні. Незважаючи на його досить часте використання у назві та тексті законодавчих та підзаконних актів, сутність, значення та особливості контролю як одного із найпоширеніших способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні не з’ясовано й дотепер.

Сформульовано поняття контролю в державному управлінні, визначено його особливості. Здійснено розмежування нагляду та контролю, у зв’язку з чим запропоновано нагляд розглядати як окрему форму контролю. Зроблено висновок, що варто розрізняти два види нагляду: загальний, який є окремою формою контролю і здійснюється будь-яким суб’єктом державного управління; спеціальний – який здійснюють лише органи прокуратури.

У підрозділі 1.3 «Поняття, призначення та ознаки контролю за діяльністю правоохоронних органів» наголошено, що незважаючи на велику кількість наукових досліджень, присвячених проблематиці контролю за діяльністю правоохоронних органів, його сутність та особливості потребують поглибленого вивчення.

Сформульовано поняття контролю за діяльністю правоохоронних органів, охарактеризовано його особливості. Уточнено його призначення, під яким запропоновано розуміти сукупність мети та завдань, що визначають його місце та роль серед інших функцій управління (державного управління), особливості форм та методів його реалізації, а також наслідки для підконтрольного об’єкта.

Доведено, що значення контролю у демократичному суспільстві полягає у поєднанні заохочувальних та примусових заходів та методів під час його здійснення, переважати у ході реалізації яких мають перші.

Запропоновано визначення мети та завдань контролю за діяльністю правоохоронних органів.

У підрозділі 1.4 «Система принципів контролю за діяльністю правоохоронних органів» наголошується, що дослідження таких принципів та їх нормативне закріплення мають безсистемний характер, у законодавчих актах та науковій літературі називаються різні їх види, деякі із таких принципів ототожнюються із завданнями та функціями.

Сформульовано поняття та визначено ознаки принципів контролю за діяльністю правоохоронних органів.

Принципи контролю за діяльністю правоохоронних органів запропоновано об’єднати у такі групи: 1) основні, які є похідними від загально-правових принципів; 2) загальні, які є похідними від загальних принципів державного управління та принципів організації та діяльності державного апарату; 3) спеціальні, які характерні для всіх видів контролю (державного, міжнародного, самоврядного, громадського) та їх підвидів залежно від предмета контрольної діяльності.

Ґрунтовній характеристиці піддано саме спеціальні принципи контролю за діяльністю правоохоронних органів, до яких запропоновано віднести: нормативну урегульованість; незалежність суб’єктів контролю; оперативність (раптовість); спеціалізацію; об’єктивність; деполітизацію та деідеологізацію контролю; доцільність; комплексність; обізнаність; неупередженість; універсальність; результативність; офіційність; принцип взаємодії; раціональність розподілу контролюючих повноважень; відповідальність контролюючого органу.

У підрозділі 1.5 «Сучасний стан контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» основну увагу приділено характеристиці стану дисципліни та законності у правоохоронних органах, факторів, які впливають на скоєння службових правопорушень; особливостей правової регламентації способів забезпечення дисципліни та законності в діяльності правоохоронних органів, насамперед, контролю; практики реалізації окремих видів та форм контролю за діяльністю правоохоронних органів.

Встановлено фактори, що впливають на скоєння службових правопорушень працівниками правоохоронних органів, які запропоновано об’єднати у такі групи: правові; службово-професійні та морально-етичні; економічні; організаційні.

Беручи до уваги характер таких факторів, обґрунтовано, що заходи протидії також повинні бути: правовими, що спрямовані на удосконалення відповідного законодавства; службово-професійними та морально-етичними, що спрямовані на удосконалення службової діяльності, а також на виховання працівників правоохоронних органів; економічними, що спрямовані на удосконалення соціального захисту працівників правоохоронних органів; організаційними, що спрямовані на удосконалення контролю за поведінкою підлеглих.

Розділ 2 «Загальнотеоретична характеристика правоохоронних органів як об’єкта контролю» містить три підрозділи, в яких уточнюються поняття та ознаки правоохоронних органів в державі як об’єкта контролю, визначається система правоохоронних органів в Україні, з’ясовуються особливості органів внутрішніх справ як об’єкта контролю.

У підрозділі 2.1 «Поняття та ознаки правоохоронних органів в державі як об’єкта контролю» визначено фактори, які обумовлюють необхідність уточнення поняття та ознак правоохоронних органів в державі.

Аналіз нормативно-правових актів дав змогу встановити, що законодавець пропонує різні підходи до визначення поняття «правоохоронні органи», які об’єднано у чотири групи: шляхом наведення їх переліку; шляхом визначення їх ознак; шляхом зазначення того, що такі органи виконують правозастосовні та (або, чи) правоохоронні функції; шляхом визначення того чи іншого органу як правоохоронного. Проте жоден із наведених підходів, на думку автора, не дав бажаного результату, оскільки питання про те, які органи є правоохоронними, залишається відкритим.

Сформульовано поняття правоохоронних органів як об’єкта контролю, встановлено їх ознаки.

Запропоновано критерії розрізнення таких понять як «правоохоронні функції», «правоохоронна діяльність» та «правоохоронні органи».

У підрозділі 2.2 «Система правоохоронних органів в Україні» доведено, що правоохоронними є ті державні органи, які виконують завдання із протидії злочинності, уповноважені здійснювати оперативно-розшукову діяльність та проводити досудове слідство. Щодо інших державних органів, наприклад, тих, які мають право проводити дізнання, накладати адміністративні стягнення, то тут є певні застереження.

Правоохоронні органи запропоновано об’єднати у дві групи: 1) опосередковано правоохоронні, серед яких: органи внутрішніх справ, органи прокуратури, Служба безпеки України, Державна митна служба України, Державна податкова служба України, Державна прикордонна служба України, Управління державної охорони, Військова служба правопорядку у Збройних Силах України, Служба зовнішньої розвідки України, Розвідувальний орган Міністерства оборони України, Державна кримінально-виконавча служба України, органи державного пожежного нагляду; 2) безпосередньо правоохоронні, до яких запропоновано віднести відповідні підрозділи вищенаведених опосередковано правоохоронних органів, які спеціально створені з метою забезпечення охорони та захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави, насамперед, від злочинних посягань.

У підрозділі 2.3 «Особливості органів внутрішніх справ як об’єкта контролю» визначено їх загальні та спеціальні ознаки. Наприклад, до спеціальних ознак органів внутрішніх справ як об’єкта контролю віднесені: мета утворення та функціонування органів внутрішніх справ; система законодавства, яке регламентує діяльність органів внутрішніх справ; специфічна організаційно-штатна структура, яка не характерна для інших органів влади та правоохоронних органів, зокрема; специфічні напрями правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ; характер правоохоронних завдань, функцій та обов’язків, які вони виконують, та прав, які вони реалізують; виконання ними найширшого кола завдань та функцій у порівнянні з іншими правоохоронними органами; найбільша кількість нарікань на професійну діяльність органів внутрішніх справ з боку громадськості; наявність розгалуженої системи внутрішньовідомчих та комплексних спеціалізованих органів (підрозділів, служб) з контролю за дотриманням чинного законодавства в діяльності ОВС.

Уточнено мету діяльності органів внутрішніх справ, яка, на думку автора, полягає в реалізації державної політики у сфері охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб та інших колективних суб’єктів, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань. На перший погляд може здатися, що така мета характерна й для інших правоохоронних органів, але це не так, оскільки специфіка інших правоохоронних органів полягає у протидії окремим видам злочинів та правопорушень.

Розділ 3 «Види контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» складається із п’яти підрозділів, в яких характеризуються окремі види контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні: державний, самоврядний, громадський та міжнародний, формулюються їх поняття та визначаються особливості.

У підрозділі 3.1 «Проблеми класифікації контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» наголошено, що комплексний підхід до визначення видів контролю в державному (публічному) управлінні відсутній, наслідком чого є ототожнення окремих видів контролю, визначення їх різного суб’єктно-об’єктного складу, предмета тощо.

Зазначено, що класифікація (типологія) контролю в державному управління та за діяльністю правоохоронних органів зокрема, може здійснюватися за різними ознаками (підставами), тобто за так званими критеріями класифікації, під якими запропоновано розуміти певні риси та особливості того чи іншого об’єкта (суб’єкта, діяльності), на підставі яких можливе його об’єднання у певні класифікаційні групи, визначення як спільних, так і відмінних його ознак.

Обґрунтовано, що необхідно виокремити узагальнюючий критерій, який надав би змогу охопити усі види та підвиди контролю за діяльністю правоохоронних органів. Таким критерієм, на думку автора, є суб’єкт (група суб’єктів) його здійснення, за яким стало можливим визначення таких комплексних його видів як: державний, самоврядний (представницький), громадський та міжнародний.

У підрозділі 3.2 «Поняття, види та особливості державного контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» доведено, що як у чинному законодавстві, так і у науковій літературі поняття державного контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні не визначене, особливості такого контролю з’ясовані фрагментарно. Досить часто державний контроль розглядається як синонім термінів «контроль в державному управлінні», «цивільний контроль», «контроль органів виконавчої влади», що, на думку автора, є необґрунтованим. Адже державний контроль є одним із видів контролю в державному управлінні та цивільного контролю, а контроль органів виконавчої влади це лише один із його підвидів, який найбільш чітко вказує на його призначення та особливості в державі.

Сформульовано поняття державного контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні та визначено його загальні ознаки.

До підвидів державного контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні віднесено: парламентський, президентський, здійснюваний органами виконавчої влади (контроль Кабінету Міністрів України, міністерств та відомств, місцевих державних адміністрацій та інших місцевих органів влади), судовий контроль.

Уточнено призначення та визначено особливості кожного із вищенаведених підвидів державного контролю, охарактеризовано проблеми взаємодії та координації між суб’єктами його здійснення.

У підрозділі 3.3 «Самоврядний контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні» сформульовано його поняття та визначено особливості, якими названо таке: 1) його суб’єктами є територіальна громада, ради різного рівня та їх голови; виконавчі органи таких рад (крім районних та обласних); органи самоорганізації населення; 2) здійснюючи контроль за роботою правоохоронних органів, органи місцевого самоврядування не втручаються в їх оперативно-розшукову, слідчу, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність; 3) органи місцевого самоврядування як суб’єкти контролю за діяльністю правоохоронних органів виконують установчі та погоджувальні функції з питань діяльності окремих правоохоронних органів; 4) здійснюють контроль за дотриманням правоохоронними органами, розташованими на підвідомчій їм території, земельного, будівельного, податкового, господарського, трудового, житлового законодавства та законодавства з питань охорони довкілля, тобто є комплексними суб’єктами контролю, відповідні повноваження яких, на відміну від органів державного контролю, зосереджені в одному органі ― радах та їх виконавчих комітетах; 5) виконують як власні (самоврядні), так і делеговані контрольні повноваження, перелік яких визначений чинним законодавством, а останні з яких характерні для органів державної влади; 6) управлінські рішення нормативного характеру, зокрема, і ті, в яких реалізуються контрольні повноваження рад та їх виконавчих комітетів, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, що постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

У підрозділі 3.4 «Громадський контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні» сформульовано його поняття та визначено особливості, якими названо таке: 1) він є механізмом участі недержавних суб’єктів в управлінні правоохоронною справою; 2) його суб’єкти не можуть втручатись у професійну діяльність правоохоронних органів, а незначний обсяг контрольних повноважень переважної більшості з них обумовлює необхідність введення у законодавчий обіг такого терміна як «громадський нагляд»; 3) рішення суб’єктів громадського контролю, як правило, мають рекомендаційний характер; 4) має профілактичну та попереджувальну спрямованість; 5) отримав фрагментарне нормативне визначення у національному законодавстві.

Суб’єктів громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів запропоновано класифікувати за такими критеріями: кількісним складом (колективні чи індивідуальні); організаційним зв’язком з підконтрольним об’єктом (зовнішні, внутрішні, комплексні); предметом контролю (предметом контролю яких є переважно зовнішня правоохоронна діяльність, переважно внутрішня діяльність; як зовнішня (правоохоронна), так і внутрішня діяльність правоохоронних органів).

У підрозділі 3.5 «Міжнародний контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні» доведено, що становлення міжнародного контролю у цілому та за діяльністю правоохоронних органів зокрема пов’язане з розробкою й ухваленням міжнародних актів універсального характеру, а також із формуванням системи міжнародних організацій та їх органів захисту цих прав.

Сформульовано поняття міжнародного контролю за діяльністю правоохоронних органів, визначено такі його особливості: 1) його суб’єктами є міжнародні організації та їх окремі органи, що наділені контрольними повноваженнями (урядові або неурядові (недержавні); універсальні або регіональні); 2) їх система є досить розгалуженою, передбачає діяльність як державних, так і недержавних контролюючих органів з міжнародним статусом; 3) об’єктом такого контролю є не лише правоохоронні органи, а й держава у цілому, її законодавство, правозастосовна та судова практика; 4) його змістом є перевірки виконання правоохоронними органами договірних та інших зобов’язань; 5) здійснюється в рамках компетенції міжнародних організацій або їх органів, рішення яких за результатами міжнародного контролю можуть мати обов’язковий або рекомендаційний характер з відповідними юридичними чи політичними (матеріальними чи нематеріальними) наслідками для держави; 6) за його допомогою здійснюється захист права особи, порушеного державою в особі правоохоронних органів; 7) передбачає спеціальні форми реалізації (вивчення доповідей України щодо виконання міжнародних зобов’язань; проведення інспекцій на території України; судовий розгляд індивідуальних і колективних скарг про порушення прав людини правоохоронними органами тощо); 8) передбачає спеціалізовані санкції, найпоширенішою серед яких є рішення Європейського Суду про відшкодування шкоди, завданої особі незаконними діями правоохоронних органів.

Розділ 4 «Адміністративно-правовий механізм організації контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» включає чотири підрозділи, в яких висвітлено правове регулювання контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні, його предмет та форми, визначено особливості адміністративних процедур здійснення контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні, його організаційні засади.

У підрозділі 4.1 «Правове регулювання контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні: сучасний стан та шляхи вдосконалення» наголошено, що насамперед мова повинна йти про систему правових актів, які регламентують контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні, оскільки саме за їх допомогою реалізується його регулятивна функція.

Такі правові акти класифіковано за такими критеріями: 1) форма зовнішнього вираження: нормативні, ненормативні (індивідуальні), конклюдентні, комплексні; 2) спрямування правових актів: внутрішньо-організаційні, зовнішньо-професійні; 3) суб’єкт їх прийняття: зовнішні, внутрішні, комплексні; 4) предмет правового регулювання: що стосуються об’єкта контролю, що стосуються суб’єкта контролю; 5) сфера дії: міжнародні, загальнодержавні, регіональні, локальні; 6) характер норм: матеріальні, процесуальні.

Визначено недоліки сучасного правового регулювання контролю за діяльністю правоохоронних органів, запропоновано шляхи їх подолання.

У підрозділі 4.2 «Проблеми визначення предмета та форм контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» сформульовано поняття предмета контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні, визначено його особливості.

Наголошено, що значна кількість різновидів предмета контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні обумовлює доцільність його класифікації за такими критеріями: залежно від виду правового акта, який передбачає вимоги до діяльності правоохоронних органів; за видом правоохоронного органу; за рівнем закріплення вимог, дотримання яких є обов’язковим під час діяльності правоохоронних органів; за характером завдань та функцій підконтрольного об’єкта.

Сформульовано поняття форм контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні, визначено їх загальні ознаки.

Форми контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні об’єднано у дві групи: загальні, які характерні для всіх суб’єктів контролю; спеціальні, які уповноважені реалізовувати лише деякі із суб’єктів контролю за діяльністю правоохоронних органів.

У підрозділі 4.3 «Адміністративні процедури здійснення контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» сформульовано їх поняття та ознаки, до яких віднесено таке: 1) передбачають порядок (етапність, стадійність) реалізації форм контролю та контрольних заходів; 2) реалізуються під час простих та складних стадій контрольних процедур, останні з яких отримали нормативне визначення; 3) досить різноманітні, оскільки залежать від видів та підвидів контролю, його форм та методів, компетенції суб’єктів контролю, мети та завдань контролю, його предмету; 4) визначають умови здійснення контролю за діяльністю правоохоронних органів; 5) регламентують діяльність як суб’єктів контролю, так і поведінку підконтрольних об’єктів; 6) передбачають терміни реалізації контрольних заходів, види та форми документів, які приймаються за результатами контролю, відповідальність суб’єктів контролю, порядок оскарження їх дій та рішень за результатами контролю; 7) з одного боку, дисциплінують діяльність суб’єктів контролю, з іншого, – є однією із гарантій об’єктів контролю від протиправного втручання контролюючих суб’єктів.

У підрозділі 4.4 «Організаційні засади забезпечення контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні» сформульовано поняття «організація контролю за діяльністю правоохоронних органів», визначено її особливості: 1) вона є окремою функцією управління; 2) необхідною умовою ефективної управлінської діяльності; 3) є основою внутрішньо-організаційної діяльності суб’єктів контролю; 4) спрямована на забезпечення чіткої та ефективної роботи суб’єктів контролю; 5) має допоміжне та забезпечувальне спрямування, оскільки її основне призначення полягає в обслуговуванні самої процедури контролю; 6) виконує чотири функції: забезпечувальну; узгоджувальну; координаційну та функцію взаємодії; 7) стосується усіх без винятку етапів (стадій) процедури контролю; 8) не пов’язана з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій; 9) здійснюються спеціальними підрозділами, які отримали назву забезпечувальних, та керівниками і начальниками усіх рівнів.

Доведено, що у вузькому значенні організація контролю передбачає його планування; визначення виконавців, інструктаж та розподілення між ними повноважень; забезпечення взаємодії та координації між ними; організаційно-штатне, інформаційне, документально-технічне та економічне забезпечення контролю.