АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ МІГРАНТІВ: ЗАРУБІЖНИЙ ТА ВІТЧИЗНЯНИЙ ДОСВІД Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами; висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу; визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, подано відомості щодо публікацій; вказано форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 «Адміністративно-правові підходи щодо дослідження прав людини-мігранта в сучасних умовах» складається з чотирьох підрозділів, висновків до цього розділу і присвячений аналізу адміністративно-правових підходів щодо дослідження прав людини-мігранта.

У підрозділі 1.1. «Історіографія проблеми та напрями дисертаційного дослідження» проводиться аналіз наукової літератури, що відображає погляди українських і зарубіжних учених на досліджувану проблему. З’ясовуються основні тенденції сучасної міжнародної міграції, якими є: глобалізація міжнародної міграції; якісні зміни у світових міграційних потоках; визначальна роль економічної, насамперед, трудової міграції; значне зростання нелегальної міграції; збільшення масштабів та розширення географії вимушеної міграції; всезростаюча роль міжнародної міграції в демографічному становищі розвинутих держав; фемінізація міжнародної міграції; подвійний характер міграційної політики на національному, міжнародному регіональному та світовому рівнях.

Досліджуючи адміністративно-правове забезпечення прав мігрантів акцентується увага на тому, що в юридичній літературі вироблено багатий науково-дослідний матеріал, здатний забезпечити послідовність у вивченні проблем, які постають перед суспільством, у тому числі й у сфері дотримання прав мігрантів.

Оцінюючи загалом ситуацію з адміністративно-правовим забезпеченням прав мігрантів у нашій державі і за кордоном зазначається, що захист прав мігрантів здебільшого зводиться до таких стратегічних напрямів: протидія катуванням та жорстокому поводженню; забезпечення прав мігрантів та шукачів притулку; протидія расизму та ксенофобії; протидія наркозлочинності; протидія торгівлі людьми.

У підрозділі 1.2. «Теоретико-методологічні підходи щодо дослідження понять та сутнісних характеристик категорії мігрант» зазначається, що при дослідженні проблем міжнародної міграції загалом та адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів, зокрема необхідно звернутися до питань методологічного та практичного характеру, оскільки такі проблеми перешкоджають вивченню цього важливого суспільно-економічного явища.

Констатується, що розроблені впродовж останніх десятиліть теоретичні концепції, методологічні принципи та методичні підходи, що становлять арсенал необхідних науковцю знань, виявилися нині, на жаль, недостатніми, щоб всесторонньо проаналізувати існуючі та чітко спрогнозувати майбутні міграційні процеси. Тому перед сучасною наукою з цілковитою очевидністю постало надзвичайно важливе завдання – переосмислення багатоманітної теоретичної спадщини та створення на її основі нової конструктивної та дієвої міграційної теорії. Насамперед, на міждержавному рівні науковцям разом з органами державної влади необхідно розробити уніфіковане визначення поняття «міграція населення», узгодити загальноприйняту її класифікацію, застосовувати єдину методику кількісного дослідження міграції і здійснити оцінку наслідків міграції населення.

У підрозділі 1.3. «Демографічні та економічні чинники як об’єктивні передумови виникнення міграційних процесів» акцентується увага на тому, що демографічна ситуація в тій чи іншій державі породжує міграційні потоки різного характеру та спрямування. Переважання рівня смертності над рівнем народжуваності за оцінками експертів ООН, може призвести до того, що значна кількість держав, якщо вони не будуть приймати іммігрантів, до 2050 року «втратять» значний відсоток своїх громадян.

Аналогічна демографічна ситуація спостерігається в багатьох європейських країнах. Очікується, наприклад, що до 2030 року в багатьох європейських країнах на одного пенсіонера припадатиме 1,5 працівника. Поза всяким сумнівом таке становище вкрай негативно впливатиме на якість життя людей і може спричинитися до нової хвилі еміграції.

Водночас, наголошується на тому, що демографія та міграційні процеси – це взаємопов’язані явища. І, якщо надлишок робочих рук змушує людей масово виїжджати із країни, то їх нестача – приймати та облаштовувати мігрантів. Скорочення кількості працюючих, збільшення кількості непрацездатних осіб, переважання смертності над рівнем народжуваності, неминуче тягнуть за собою імпорт «свіжої робочої сили» з-за кордону, а це не завжди призводить до якісного забезпечення їх прав за новим місцем перебування.

У підрозділі 1.4. «Проблеми мігрантів у глобалізаційному світі: перегляд підходів» зазначається, що сучасні тенденції суспільного розвитку досить тісно пов’язані з кардинальними змінами в соціально-політичному житті світової спільноти. Її характерною особливістю є глобалізація, що набула всеохоплюючого планетарного масштабу на зламі тисячоліть. Глобалізація, по суті, виявилася значно ширшою за свій виключно економічний компонент, зачепивши усі сторони господарських зв’язків та міжнародних відносин.

Акцентується увага на тому, що міграція як глобальне явище може: впливати на динаміку змін чисельності населення регіону/країни; змінювати статево-вікову структуру населення; збільшувати гомо- або гетерогенність того або іншого регіону/країни; вирівнювати або збільшувати регіональні диспропорції; змінювати ситуацію на ринках праці і, зокрема, поліпшувати/погіршувати кваліфікаційну структуру ринку праці; керувати освоювальними процесами; змінювати або підтримувати (супроводжувати) зміну господарської спеціалізації території; реалізовувати значні (трансконтинентальні) транспортні проекти; забезпечувати соціокультурну та військово-політичну безпеку тієї чи іншої території, і зокрема – нових державних кордонів.

У сучасному глобалізованому світі міждержавні міграції відбуваються на тлі значної диференціації якості життя населення окремих держав (цей показник складається із трьох головних факторів: середніх показників тривалості життя при доступності якісного медичного обслуговування, рівня освіти та купівельної спроможності населення). Водночас, мають місце досить серйозні негативні наслідки міграції, що викликаються порушенням прав мігрантів, дискримінаційними умовами праці та її оплати, а також ті, що пов’язані із психологічною і соціально-психологічною адаптацією людини в іноетнічному середовищі.

Розділ 2 «Адміністративно-правові засади забезпечення прав мігрантів в зарубіжних країнах та Україні» складається з п’яти підрозділів, висновків до цього розділу і присвячений аналізу адміністративно-правових засад забезпечення прав мігрантів в деяких зарубіжних країнах та Україні.

У підрозділі 2.1. «Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів у Франції» показано, що регулюванню міграційних процесів в розвинутих країнах надається особлива увага. Участь Франції у заходах, що проводяться у сфері міграції ЄС дещо ускладнюють її ситуацію з національними джерелами правового регулювання, адже внутрішній закон Франції залежить від міжнародного права, особливо від права ЄС. Національне право, таким чином, підпорядковане вимогам права ЄС.

У контексті адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів звертається увага на особливості забезпечення режиму законності в міграційних правовідносинах у Франції. Зазначається, що у сфері судового захисту, зокрема і в міграційних правовідносинах законодавство Франції відображає юрисдикційний дуалізм. Крім судів загальної юрисдикції в цій державі розвинена система судів адміністративної юстиції, адміністративних трибуналів. Одночасно в особі генеральних інспекцій діє й адміністративний спосіб контролю за режимом законності. В країні розвинена і має важливе преюдиційне значення судова практика щодо іноземців, забезпечення відносного захисту в умовах специфічних випадковостей певних ситуацій.

Важливим, з огляду на адміністративно-правовий захист прав людини-мігранта, є допоміжний захист біженця, що має місце у Франції. Користування допоміжним захистом надається будь-якій особі, яка не відповідає законодавчо встановленим умовам, щоб її визнали біженцем, але яка стверджує, що піддається в своїй країні одній з серйозних загроз: 1) смертній карі; 2) тортурам, заходам покарання, нелюдському ставленню або такому ставленню, що принижує людську гідність; 3) для цивільної особи – серйозній безпосередній загрозі життю з огляду на поширене насильство, що є результатом збройного конфлікту – внутрішнього або міжнародного.

У підрозділі 2.2. «Правове регулювання міграції в Іспанії» звертається увага на той факт, що у 2003 р. Іспанія перетворилася на рекордсмена серед країн Європейського Союзу з прийому іммігрантів. Для іспанського суспільства масовий притік чужоземців – принципово нове явище і серйозний виклик.

Водночас, законодавство Іспанії містить перелік основних прав і свобод іноземних громадян, до яких віднесені: 1) участь в державному управлінні через вибори до муніципальних органів; 2) право на збори після отримання дозволу на перебування або посвідки на проживання; 3) право на створення організацій; 4) право на освіту; 5) право на роботу і на соціальне страхування; 6) свобода участі в профспілках і страйках після отримання дозволу на перебування або посвідки на проживання, а також дозволи на здійснення трудової діяльності; 7) право на медичне обслуговування; 8) право на житлові субсидії; 9) оподаткування на рівних з громадянами Іспанії умовах; 10) право на недоторканність сім’ї; 11) право на юридичний захист і допомогу; 12) право на апеляцію адміністративних актів; 13) право на безкоштовну юридичну допомогу.

У підрозділі 2.3. «Реалізація державної міграційної політики в Канаді» показано, що Канада має історично довгий і справді унікальний досвід здійснення національної імміграційної політики та її правового закріплення і регулювання, що має вагоме міжнародне значення.

Загальні питання, що стосуються визначення статусів іноземного громадянина і біженця, пріоритетів при відборі постійних резидентів, порядку в’їзду і перебування в Канаді, державних гарантій при захисті прав іноземних громадян і біженців, структури органів, наділених повноваженнями щодо регулювання міграційних відносин, закріплені в Законі про імміграцію і захист біженців (Immigration and refugee protectio Act).

Особливий інтерес і значущість становлять закріплені цим Законом цілі імміграції, які відображають позитивне відношення до імміграції та іммігрантів і прагнення створити сприятливі умови для їхньої інтеграції в канадське суспільство.

У підрозділі 2.4. «Іноземні громадяни і особи без громадянства як суб’єкти адміністративного права Російської Федерації» констатується, що правові зв’язки іноземних громадян і осіб без громадянства під час їхнього перебування в Російській Федерації досить різноманітні – зокрема, це цивільно-правові відносини, участь в трудових правовідносинах тощо. Значну групу складають правовідносини з участю іноземних громадян і осіб без громадянства у сфері дії норм адміністративного права, що регулюють різноманітні зв’язки іноземних громадян та осіб без громадянства з органами державного управління. Безумовно, для того, щоб практика цих відносин відповідала закону, необхідна визначеність, яка досягається шляхом регламентації адміністративно-правового статусу іноземних громадян і осіб без громадянства в РФ.

До основних прав кожної людини на території Росії відноситься і право на охорону здоров’я і медичну допомогу, яка в державних і муніципальних установах охорони здоров’я надається громадянам Росії безкоштовно за рахунок засобів відповідного бюджету, страхових внесків, інших надходжень. Що ж стосується іммігрантів, то ті з них, хто проживає в країні постійно, користуються медичною допомогою нарівні з громадянами Росії. До соціальної сфери відноситься і право на освіту, яким наділені і громадяни Росії, й іноземці.

У підрозділі 2.5. «Вітчизняний досвід адміністративно-правового регулювання міграційними процесами» зазначено, що існує декілька варіантів організації урядових структур, призначених для реалізації державної міграційної політики. Врахування існуючих варіантів розв’язання цієї проблеми у світі має дуже важливе значення для України, де адміністративна реформа залишилася в незавершеному стані. Насамперед, зацікавленим інстанціям треба визначитися з тим, яка модель (єдина, децентралізована чи така, що має змішані функції) є найбільш оптимальною для нашої держави. Деякі країни створили централізовані структури, які виконують низку функцій, пов’язаних з розв’язанням цієї проблеми: планування, виконання відповідних програм, контролю за в’їздом та перебуванням іноземців на території держави, законодавчої ініціативи, збирання, обробки та аналізу інформації. В одних випадках ці функції сконцентровані в декількох державних органах, а в інших – розділені між багатьма з них.

Акцентується увага на тому, що першочерговою метою держави має бути створення ефективної системи управління міграційними процесами ‑ державної міграційної служби, що повинна взяти на себе функції регулювання міграційними потоками, подолання негативних наслідків процесів міграції, які здебільшого розвиваються стихійно, створення належних умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів усіх категорій, а також забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають захисту на території України.

Визначається, що основними завданнями державної міграційної служби в сучасних умовах, повинні бути: захист прав та інтересів усіх категорій мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації імміграційних програм і заходів; постійне удосконалення системи імміграційного контролю; регулювання міграційних потоків з урахуванням соціально-економічного розвитку регіону, який приймає іммігрантів; вивчення національної сумісності та специфіки психології іммігрантів; врахування кліматичних особливостей місць розселення; створення відповідних умов прийому та розміщення іммігрантів, що стимулюватимуть їхню активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного середовища.

Розділ 3 «Роль державних інституцій в адміністративно-правовому забезпеченні прав мігрантів» складається з чотирьох підрозділів, висновків до розділу. У ньому розкривається роль державних інституцій щодо адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів.

У підрозділі 3.1. «Діяльність міжнародних інституцій у сфері захисту прав біженців» зазначається, що початок формування сучасної європейської системи надання практичної допомоги особам, які потребують міжнародного захисту, оскільки не можуть отримати його від власних держав, було закладено у перші повоєнні роки, коли ООН, розробивши низку документів, спрямованих на захист прав людини, попри інші визначила право на притулок серед найважливіших людських прав.

Звертається увага на те, що в більшості європейських країн відсутні регіональні міжнародно-правові документи, що мають своєю безпосередньою метою захист тих біженців, які не підпадають під дію Конвенції 1951 р. та Протоколу 1967 р. про біженців в умовах конфліктів чи внутрішніх потрясінь. Водночас, практично усі європейські держави дотримуються практики надання захисту в тій чи іншій формі тим особам, життя чи свобода яких можуть бути поставлені під загрозу внаслідок збройного конфлікту чи актів насильства, якщо вони будуть проти своєї волі повернуті в країни їх походження.

Ще одним напрямом допомоги біженцям можна вважати сприяння інтеграції в країнах нового проживання за неможливості їхнього повернення на етнічну батьківщину. Передусім, це заходи щодо сприяння самостійній зайнятості біженців або переміщених осіб: надання кредитів або безповоротних позик, організація професійно-технічного навчання, вивчення мови країни перебування тощо.

Констатується, що нові підходи до розв’язання проблем біженців втілювалися, насамперед, через орієнтацію на країни їх походження. На відміну від минулої парадигми (право людини покидати країну в пошуках притулку), сучасна стратегія приділяє не меншу увагу праву повернення додому та новим поняттям – «праву не покидати батьківщину» та «праву не бути зігнаним з місця». Ці підходи не лише дозволяють, але й вимагають вжиття активних заходів щодо попередження, обмеження та «повернення назад» потоків біженців.

У підрозділі 3.2. «Участь Міжнародної організації праці в системі міжнародно-правового захисту прав трудових мігрантів та членів їх сімей» показано, що трудова міграція на сьогодні є проблемою міжнародного значення, на розв’язання якої спрямоване і правове регулювання на національному рівні, і норми міжнародного права.

Провідний внесок у справу захисту трудових мігрантів належить МОП, діяльність якої спрямована на захист працівників взагалі та трудових мігрантів, зокрема. Безпосередньо захисту прав трудових мігрантів присвячені Конвенції МОП № 97 «Про працівників-мігрантів» 1949 р. і Конвенція МОП № 143 «Про зловживання в галузі міграції і про забезпечення працівникам-мігрантам рівних можливостей і рівного ставлення» 1975 р. та Міжнародна Конвенція про захист прав всіх трудящих-мігрантів і членів їх сімей від 18.12.1990 р. Зазначені конвенції забезпечують правовий захист мігрантів від моменту виїзду з країни, під час переїзду, в країні роботи за наймом протягом періоду здійснення трудової діяльності і після повернення на батьківщину.

У підрозділі 3.3. «Місце та роль правоохоронних органів України в адміністративно-правовому забезпеченні прав мігрантів» зазначається, що права та свободи особи – це соціальні блага, які мають найвищу цінність. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Проблема сутності й реалізації поняття «права та свободи людини і громадянина» є ключовою в життєдіяльності суспільства, яке претендує на статус демократичного, гуманного. Саме тому в сучасному світі не існує більш значущої і водночас важко втілюваної в практику ідеї, ніж права та свободи людини й громадянина. Права людини виступають основним критерієм оцінки якості державності, ступеня її демократичності, прихильності до правового підґрунтя, моральності, загальнолюдських цінностей.

Складовою єдиної системи державних органів України є система правоохоронних органів, що покликані забезпечувати права і свободи людини, зокрема і людини-мігранта. Особливе місце серед них належить органам внутрішніх справ, метою діяльності яких є не тільки захист прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, а й активне сприяння здійсненню принципа реальності в реалізації особою своїх прав і свобод.

У діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення реальності здійснення прав та свобод людини і громадянина, зокрема й людини-мігранта виділяється три стадії: забезпечення можливості реалізації прав людини і громадянина; охорона прав; відновлення порушеного права.

У підрозділі 3.4. «Удосконалення адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів в Україні» підкреслюється, що Україна перебуває на шляху формування ефективної системи міграційної політики, однак завдання, що стоять перед державою в цій сфері, вельми актуальні і вимагають негайних рішень. Тому для України видається цікавим європейський підхід щодо питань інтеграції іммігрантів у суспільство.

В Україні, на відміну від інших країн, одним з основних чинників, що породжують проблему адаптації та інтеграції мігрантів у суспільство, є відсутність міграційної політики держави. Водночас, різке зниження чисельності трудових ресурсів, що неминуче прискорюється, створює серйозні проблеми для суспільства і без залучення іммігрантів буде украй складно забезпечити стабільність в державі та її національну безпеку.

Можливими напрямами подальшого удосконалення регулювання міграційних процесів та забезпечення прав мігрантів визначаються: розробка державної стратегії у визначенні та реалізації заходів щодо інтеграції, взаємодія органів державної влади з громадськістю у сфері соціалізації іммігрантів, правове регулювання процесу інтеграції іммігрантів.