ПРАВОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ ТА ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ЇЇ УДОСКОНАЛЕННЯ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, охарактеризовано ступінь її наукового опрацювання, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету та завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1. «Загальна характеристика та юридичні засади правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з трьох підрозділів і присвячений організаційно-правовій характеристиці місцевих державних адміністрацій в якості суб’єктів правотворчої діяльності, аналізу цієї діяльності як форми здійснення виконавчої влади, а також дослідженню юридичних засад правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 1.1. «Місцеві державні адміністрації як суб’єкти правотворчої діяльності» проведений аналіз правового статусу місцевих державних адміністрацій: розглянуто місце цих органів у системі органів виконавчої влади, їх функції та повноваження, порядок призначення керівників та проблемні питання, пов’язані з реалізацією їх компетенції, а також особливості актів місцевих державних адміністрацій, у тому числі в контексті проекту Закону України «Про нормативно-правові акти».

За результатами проведеного аналізу виявлені особливості місцевих державних адміністрацій як суб’єктів правотворчої діяльності, що обумовлюють особливості їх правотворчої діяльності, а саме: 1) ці органи реалізовують принцип поєднання централізації та децентралізації у здійсненні функцій державної влади; 2) функціям даних органів притаманний дуалізм, який містить загальнодержавну та місцево-самоврядну складові; 3) для їх діяльності характерне співпідпорядкування одночасно двом владним центрам, що обумовлює особливості призначення їх керівників; 4) галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій реалізуються через структурні підрозділи, які знаходяться в подвійному підпорядкуванні як безпосередньо цим органам, так і відповідним центральним органам виконавчої влади.

Значну увагу приділено розмежуванню понять «рішення голови місцевої державної адміністрації», «акти місцевих державних адміністрацій», «нормативно-правовий акт місцевої державної адміністрації». Аналіз чинного законодавства України показує, що не існує правових підстав для прийняття інших рішень голів місцевих державних адміністрацій, окрім розпоряджень голів. При цьому «рішення голови місцевої державної адміністрації» можна застосовувати як родове поняття, охоплюючи ним такі різновиди цих рішень як розпорядження голови нормативно-правового характеру та розпорядження голови, які не містять правових норм (оперативно-розпорядчого та іншого характеру).

До актів місцевої державної адміністрації пропонується відносити тільки розпорядження її голови, оскільки лише ця посадова особа повноважна діяти та, відповідно, видавати акти від імені даного органу. У зв’язку з цим із ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» пропонується виключити положення щодо наказів керівників відділів, управлінь та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Нормативно-правовий акт місцевої державної адміністрації можна визначити як викладене в письмовій формі одностороннє юридично-владне волевиявлення в рамках закону, що встановлює, змінює чи скасовує правові норми з метою реалізації виконавчої влади або делегованих повноважень на місцевому рівні. На цій підставі робиться висновок, що лише розпорядження голови нормативно-правового характеру є результатом правотворчої діяльності місцевої державної адміністрації як єдиноначального місцевого органу виконавчої влади, який в особі голови виступає суб’єктом правотворчості.

У підрозділі 1.2. «Правотворча діяльність місцевих державних адміністрацій як форма здійснення виконавчої влади» з урахуванням принципу поділу влади розглядається значення і сутність термінів «виконавча влада», «органи виконавчої влади», функції цих органів та форми їх управлінської діяльності, однією з яких є правотворчість, аналізуються різні підходи в розумінні цього терміну, а також його співвідношення з поняттями «правотворення», «законотворчість», «нормотворчість», «правотворча діяльність», «правотворчий процес».

Для визначення терміну, що характеризуватиме діяльність держави, спрямовану на офіційне встановлення (санкціонування) і зміну норм права компетентними органами, яка виражається в підготовці, прийнятті і оприлюдненні нормативно-правових актів, на думку дисертанта, слід виходити з основних правових форм діяльності держави, якими є: правотворча, правозастосовна, правоохоронна, установча, контрольно-наглядова діяльність.

Під правотворчим процесом пропонується розуміти офіційну процедуру здійснення правотворчої діяльності, організаційними формами котрої виступають стадії, які відрізняються колом учасників процесу, відмінністю правотворчих дій та процесуальними відносинами. Отже, правотворчість є діяльністю, процедура здійснення якої становить зміст правотворчого процесу.

Дисертант пропонує термін «правотворчість» застосовувати як родове поняття, котре охоплює два різні види створення правових норм: «законотворчість» – створення органом законодавчої влади правових норм, що одержують закріплення в актах вищої юридичної сили – законах, та «підзаконна правотворчість» – діяльність органів виконавчої влади з прийняття правових норм на основі та відповідно до законів. Правотворча діяльність органів виконавчої влади, в тому числі місцевих державних адміністрацій, має підзаконний характер, в процесі якої проводиться деталізація і конкретизація норм законів та інших нормативно-правових актів. Значення правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій як форми здійснення виконавчої влади також полягає у тому, що вона визначає зміст інших форм її здійснення. У зв’язку з цим всебічне вдосконалення правотворчої діяльності цих органів безпосередньо пов’язане з подальшим поліпшенням інших форм виконавчо-розпорядчої діяльності та державного управління в цілому.

Дослідження дозволило зробити висновок, що норми, створені в процесі правотворчої діяльності органів виконавчої влади, забезпечують виконання функцій управління через регулювання суспільних відносин. Основним призначенням правотворчої діяльності, у тому числі місцевих державних адміністрацій, є нормативно-правове забезпечення реалізації функцій управління. Правова норма як конкретний результат правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій виступає інструментом виконавчо-розпорядчої діяльності даних органів, а правотворча діяльність, відповідно, є однією з правових форм її здійснення. Сутність правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій полягає в створенні правової основи управління – правових норм, які покликані врегулювати суспільні відносини, що формуються у ході забезпечення цими органами реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління у відповідних сферах.

У підрозділі 1.3. “Юридичні засади правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій” розглядається комплекс юридичних заходів, за допомогою яких держава визначає права і обов’язки місцевих державних адміністрацій під час здійснення ними правотворчої діяльності, та порядок їх реалізації.

Змістовний аналіз юридичних засад правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій дозволив виявити певні недоліки, які пов’язані з проблемами сучасної практики забезпечення законності у сфері виконавчої влади, та полягають у недостатньому структуруванні та впорядкуванні відносин у сфері правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій, відсутності чіткої регламентації цього процесу, неналежному рівні правової культури та кваліфікації фахівців з правотворчості, що негативно впливає на юридичну гарантованість правових засобів, які діють в механізмі правового регулювання.

З метою підвищення ефективності правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій дисертантом обґрунтовується необхідність істотного доопрацювання законопроекту «Про нормативно-правові акти» через його недосконалість та суперечливість, а також пропонується внести зміни до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з метою його узгодження із нормами Закону України «Про місцеві державні адміністрації» в частині врахування особливостей прийняття та скасування актів місцевих державних адміністрацій.

Розділ 2. “Основні напрямки удосконалення правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій” складається з чотирьох підрозділів і присвячений проблемам додержання принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій, удосконаленню змісту стадій цієї діяльності, висвітленню вимог юридичної техніки при її здійсненні та обґрунтуванню необхідності їх виконання, а також аналізу практики і виявленню недоліків правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій в окремих сферах державного управління.

У підрозділі 2.1. “Додержання принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій” досліджується зміст принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій. На основі аналізу існуючої в науковій літературі класифікації принципів правотворчості автором пропонується поділ принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій на загальні, які визначені в Законі України «Про місцеві державні адміністрації», та спеціальні, які пропонується закріпити в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації.

Істотна увага приділяється обґрунтуванню пропозицій щодо шляхів вирішення проблем додержання принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій, які, на переконання дисертанта, вимагають наступного: визнання принципу верховенства права найважливішим принципом здійснення правотворчої діяльності даних органів; законодавчого закріплення поняття правотворчої діяльності органів виконавчої влади та вимог до здійснення такої діяльності; широкого використання засобів масової інформації (місцеве телебачення, радіо, преса) при обговоренні проектів нормативно-правових актів; надання місцевими державними адміністраціями вищого рівня методичної допомоги нижній ланці органів виконавчої влади; проведення систематизації нормативно-правових актів; підвищення професійного рівня працівників юридичних служб та належного виконання поточної правотворчої роботи; проведення правової експертизи на відповідній стадії правотворчого процесу; правильного і обґрунтованого визначення необхідного обсягу фінансових ресурсів для забезпечення правотворчого процесу; повного та якісного узагальнення інформації при здійсненні правотворчої діяльності місцевими державними адміністраціями.

Додержання принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій при підготовці проектів нормативно-правових актів є обов’язковою передумовою високої якості таких актів, їх повноти та узгодженості, а закріплення в законодавстві вказаних принципів сприятиме ефективному застосуванню актів місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 2.2. “Удосконалення змісту стадій правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій” запропонована авторська класифікація (поділ) правотворчого процесу місцевих державних адміністрацій на шість стадій: 1) встановлення необхідності (доцільності) видання (зміни або скасування) нормативно-правового акта; 2) підготовка проекту нормативно-правового акту; 3) погодження проекту нормативно-правового акту, обговорення з зацікавленими особами; 4) прийняття нормативно-правового акту (підписання); 5) державна реєстрація нормативно-правового акту; 6) набрання чинності нормативно-правовим актом.

З метою підвищення ефективності та якості управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій внесені й обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення її правового регулювання шляхом упорядкування та закріплення в законодавстві стадій цієї діяльності, а також стосовно удосконалення змісту цих стадій.

В дисертаційному дослідженні доведено, що зміст першої стадії правотворчого процесу, яка є підставою для здійснення всіх інших його стадій, становить сукупність підготовчих дій лише якщо їх наслідком стало прийняття суб’єктом правотворчості рішення про підготовку проекту нормативно-правого акту. Пропонується, що проведенню комплексу процедур з підготовки проекту на відповідній стадії має передувати визначення завдання, в якому повинні зазначатися: мета видання нормативно-правового акту; основні засоби її досягнення, якими володіє місцева державна адміністрація; коло осіб (органів, організацій), які беруть участь у розробці проекту акту; строки підготовки проекту; основні джерела отримання інформації, необхідні для розробки проекту. Отримання розробниками проекту акта такого завдання дозволить визначити основні напрямки його розробки і водночас дисциплінувати учасників правотворчого процесу.

З метою посилення результативності зовнішнього погодження проекту акту пропонується вимоги щодо такого погодження закріпити на законодавчому рівні для обов’язковості їх виконання всіма учасниками; встановити дисциплінарну відповідальність посадових осіб, які винні в порушенні термінів погодження проекту чи в непогодженні та/або ненаданні до нього обґрунтованих зауважень і пропозицій; запровадити обов’язкову наукову експертизу проектів актів місцевих державних адміністрацій, стосовно яких виникли обґрунтовані неузгоджені розбіжності між співрозробниками та іншими зацікавленими органами або особами, для визначення зауважень, які доцільно враховувати в кінцевій редакції проекту, а які залишити неврахованими.

Пропонується також здійснити належне правове регулювання стадії прийняття нормативно-правового акту (підписання) в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації.

У підрозділі 2.3. “Виконання вимог юридичної техніки при здійсненні правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій” наводяться різні підходи до сукупності правил і методів підготовки, викладення та оформлення правових норм у відповідних нормативних актах з метою досягнення оптимальної, стандартної форми їх зовнішнього прояву, які становлять зміст вимог юридичної техніки (в юридичній літературі вживаються також поняття «правотворча техніка», «законодавча техніка», «нормопроектна техніка» тощо), та зазначається, що недооцінка зазначених вимог тягне за собою недоліки і суттєві помилки як у правотворчій, так і в правозастосовчій діяльності місцевих державних адміністрацій.

Зміст вимог юридичної техніки при здійсненні правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій розкривається дисертантом з огляду на їх структурування на три групи: 1) правила зовнішнього оформлення (реквізитні правила) актів місцевих державних адміністрацій; 2) вимоги до змісту та структури акту; 3) вимоги щодо форми проектів актів, які охоплюють правила і прийоми викладення норм права (мова нормативних актів). Неухильне виконання зазначених вимог в їх сукупності характеризуватиме проект нормативно-правового акта місцевої державної адміністрації як досконалий з юридико-технічної точки зору та свідчитиме про належну правову культуру при його підготовці й оформленні.

Дисертантом зроблено висновок, що потреба в надійному та ефективному інструментарії юридичної техніки існує на кожній стадії правотворчого процесу. Частота або специфіка використання окремих елементів (засобів) зазначеного арсеналу може визначатись особливостями відповідної стадії правотворчого процесу. Ключовими моментами, які характеризують рівень впливу юридичної техніки на правотворчу діяльність місцевих державних адміністрацій є: а) повнота системи чинних нормативно-технічних стандартів; б) вміння вчасно і ефективно використовувати існуючий інструментарій юридичної техніки; в) періодичне наукове обґрунтування його вдосконалення.

Вирішенню низки проблем, пов’язаних із виконанням вимог юридичної техніки при здійсненні правотворчої діяльності місцевими державними адміністраціями, на думку дисертанта, сприятимуть наступні заходи: орієнтація правознавців на системне і цілісне дослідження цих проблем та наукову розробку шляхів їх вирішення; затвердження постановою Кабінету Міністрів України правил підготовки проектів актів місцевих державних адміністрацій; систематичне підвищення кваліфікації осіб, які беруть участь у правотворчій діяльності, а також підготовка у вищих навчальних закладах фахівців із правознавства за відповідним курсом «Юридична техніка».

У підрозділі 2.4. “Подолання існуючих недоліків правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій в окремих сферах державного управління” проводиться аналіз практики правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій в межах їх функціональних та галузевих повноважень.

За результатами даного аналізу виявлені типові недоліки, які свідчать про недостатнє або неналежне використання місцевими державними адміністраціями своїх правотворчих можливостей, зокрема: правотворча бездіяльність, яка полягає в невикористанні місцевими державними адміністраціями наданої їм можливості впливати на рівень цін на ліки та інші товари; вихід за межі наданих повноважень при встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, у зв’язку з чим порушуються права і законні інтереси громадян, що є підставою скасування таких актів; підміна деталізації та конкретизації нормативно-правових актів органів влади вищого рівня зміною їх змісту актами місцевих державних адміністрацій, що призводить до їх невиконання або порушення їх вимог та створення умов для існування корупційних діянь у сфері управління майном, приватизації та підприємництва; відсутність єдиного підходу у визначенні місцевими державними адміністраціями порядку набуття прав на землю на конкурентних засадах; перевищення компетенції місцевими державними адміністраціями шляхом безпідставного розширення переліку платних послуг, які надаються лікувально-профілактичними державними і комунальними закладами охорони здоров’я; використання адміністративних методів у сфері надання окремих соціальних пільг для вирішення питання недофінансування відповідних соціальних програм.

Для комплексного подолання вказаних недоліків дисертант вважає за необхідне запровадити системне законодавче врегулювання як правотворчого процесу органів виконавчої влади в цілому, так і узгодження повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади в зазначених сферах державного управління. Крім того, необхідним є неухильне додержання місцевими державними адміністраціями принципів правотворчої діяльності, її послідовне здійснення відповідно до стадій правотворчого процесу, а також виконання цими органами при підготовці нормативно-правових актів вимог юридичної техніки.

У Висновках сформульовані найбільш істотні наукові результати та положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення наукового завдання щодо визначення змісту й особливостей правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій та удосконалення юридичних засад цієї діяльності. До найголовніших з них можна віднести:

1. Виявлені особливості місцевих державних адміністрацій як суб’єктів правотворчої діяльності обґрунтовують одноосібну форму роботу цих органів. До актів місцевих державних адміністрацій запропоновано відносити тільки розпорядження голів, оскільки лише ці посадові особи повноважні діяти та, відповідно, видавати акти від імені цього органу. У зв’язку з цим зі ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» запропоновано виключити положення щодо наказів керівників відділів, управлінь та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Термін «рішення голови місцевої державної адміністрації» має застосовуватись як родове поняття і охоплювати такі різновиди цих рішень як розпорядження голови адміністрації нормативно-правового характеру, а також розпорядження голови адміністрації, які не містять правових норм.

2. Результатом правотворчої діяльності місцевої державної адміністрації як єдиноначального місцевого органу виконавчої влади, який в особі голови виступає суб’єктом правотворчості, запропоновано вважати лише розпорядження голови адміністрації нормативно-правового характеру. Нормативно-правовий акт місцевої державної адміністрації – це викладене в рамках закону в письмовій формі одностороннє юридично-владне волевиявлення, що встановлює, змінює чи скасовує правові норми з метою реалізації виконавчої влади або делегованих повноважень на місцевому рівні. Зміст правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій виявляється в їх здатності реалізовувати надані їм повноваження, зокрема, шляхом встановлення відповідних правових норм.

3. Правотворча діяльність є однією з правових форм здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади та є частиною (стадією) процесу державного управління, яка має визначальний характер. Створені в процесі правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій норми забезпечують виконання функцій державного управління через регулювання суспільних відносин, що формуються в ході забезпечення цими органами реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відповідних сферах державного управління.

4. Правотворча діяльність органів виконавчої влади має виключно підзаконний характер. Термін «правотворчість» запропоновано застосовувати як родове поняття, що охоплює два різні види створення правових норм: «законотворчість» та «підзаконна правотворчість». Результатом останньої є деталізація і конкретизація норм законів та інших нормативно-правових актів. Основне значення правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій як форми здійснення виконавчої влади полягає в тому, що вона визначає зміст інших форм її здійснення, а тому вдосконалення правотворчої діяльності в подальшому призводить до поліпшення інших форм виконавчо-розпорядчої діяльності цих органів та державного управління в цілому.

5. Аналіз юридичних засад правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій дозволив узагальнити законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, які стосуються регулювання цієї діяльності, виявити існуючі недоліки та сформулювати пропозиції щодо удосконалення правового регулювання цієї діяльності. В ході дослідження обґрунтовано, що відсутність Закону України «Про нормативно-правові акти в Україні» не дозволяє комплексно врегулювати систему нормативно-правових актів, а істотні недоліки проекту цього Закону вимагають уточнення предмету його правового регулювання. З метою підвищення ефективності правового регулювання правотворчої діяльності, в тому числі місцевих державних адміністрацій, запропоновано розділ VII «Особливості здійснення регуляторної діяльності» Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» доповнити новою статтею наступного змісту:

«Стаття 39-1. Особливості здійснення регуляторної діяльності регуляторними органами, які діють на підставі законів, що визначають організацію, повноваження та порядок їх діяльності

Підготовка, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів здійснюється регуляторними органами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом, законами, які визначають організацію, повноваження та порядок діяльності цих органів, та іншими нормативно-правовими актами».

6. Додержання принципів правотворчої діяльності місцевими державними адміністраціями є обов’язковою умовою належної якості, повноти та узгодженості актів, що є її результатом. Це може бути досягнуто за наявності механізму реалізації таких принципів, який слід розуміти як цілісну систему взаємодіючих нормативно закріплених елементів, що визначають і забезпечують реальну можливість їх дії та втілення в практичній діяльності місцевих державних адміністрацій. Першочерговим елементом цього механізму необхідно визнати систему принципів правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій, яка має бути закріплена, зокрема, в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації, із урахуванням стилю викладення якого запропоновано п. 55 розділу «Порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації» доповнити абзацем другим наступного змісту:

„Видання розпоряджень голів місцевих держадміністрацій ґрунтується на засадах діяльності місцевих держадміністрацій, а також на принципах демократизму, наукової обґрунтованості, системності, дотримання вимог юридичної техніки, використання правового досвіду, поєднання динамізму та стабільності, оперативності, планування та прогнозування, професіоналізму, ефективності та послідовності, фінансового, матеріального, інформаційно-правового забезпечення та врахування соціальної, історичної або іншої специфіки регіону».

7. На підставі аналізу існуючих в юридичній літературі точок зору щодо процесу створення і видання відповідних нормативно-правових актів та з урахуванням правового статусу місцевих державних адміністрацій, запропоновано авторську класифікацію стадій правотворчого процесу місцевих державних адміністрацій. Даний процес, на переконання дисертанта, складається з шести стадій, які доцільно закріпити в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації шляхом доповнення п. 55 розділу «Порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації» абзацем третім наступного змісту:

«Процес видання розпоряджень голови місцевої держадміністрації здійснюється за процедурою, що складається з таких обов’язкових стадій: 1) встановлення необхідності видання (зміни або скасування) розпорядження; 2) підготовка проекту розпорядження; 3) погодження проекту розпорядження, обговорення з зацікавленими особами; 4) прийняття розпорядження (підписання); 5) державна реєстрація розпорядження; 6) набрання чинності розпорядженням».

8. В ході дисертаційного дослідження обґрунтовано висновки та сформульовано низку пропозицій щодо розуміння змісту окремих із запропонованих стадій правотворчого процесу місцевих державних адміністрацій, зокрема:

початком і підставою для здійснення правотворчого процесу є рішення суб’єкта правотворчості про підготовку проекту нормативно-правового акта, яке є підсумком аналітично-пошукової роботи з виявлення потреб у правовому регулюванні відповідних суспільних відносин. При цьому підготовчі дії складають зміст першої стадії правотворчого процесу лише якщо їх наслідком стало прийняття такого рішення;

визначення завдання на підготовку проекту акта, в якому мають міститися відомості організаційно-цільового характеру, дозволить визначити основні напрямки розробки проекту акта та дисциплінувати учасників правотворчого процесу;

з метою удосконалення порядку погодження проектів актів пропонується: 1) закріпити на законодавчому рівні вимоги щодо зовнішнього погодження; 2) встановити дисциплінарну відповідальність посадових осіб, які винні в порушенні термінів погодження проекту чи його непогодженні та/або ненаданні до проекту обґрунтованих зауважень і пропозицій; 3) запровадити проведення обов’язкової наукової експертизи для проектів актів з обґрунтованими неузгодженими розбіжностями і суперечностями;

вирішальна стадія правотворчого процесу місцевих державних адміністрацій, якою є прийняття розпорядження (підписання), потребує належної правової регламентації в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації, для чого, зокрема, запропоновано п. 68 розділу «Порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації» викласти у такій редакції:

«68. Проект розпорядження візується працівниками апарату місцевої держадміністрації, які здійснювали його опрацювання (в обов’язковому порядку керівником юридичного відділу, першим заступником голови або заступником голови місцевої держадміністрації, що відповідає за його підготовку, а також у разі потреби іншими заступниками голови), та передається заступникові голови – керівникові апарату обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, керівнику апарату іншої місцевої держадміністрації, який подає проект розпорядження на підпис голові місцевої держадміністрації.

Голова місцевої держадміністрації може повернути проект розпорядження головному розробнику для доопрацювання, внесення до нього необхідних змін із зазначенням зауважень і строку доопрацювання.

У разі відсутності зауважень, голова місцевої держадміністрації підписує проект розпорядження.

У разі, якщо відпали підстави видання розпорядження, голова місцевої держадміністрації може відхилити проект розпорядження».

9. Вирішенню низки проблем оптимізації правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій можуть сприяти наступні заходи:

орієнтація правознавців на системне та цілісне дослідження проблем юридичної техніки та наукову розробку шляхів вирішення цих проблем;

розробка і затвердження постановою Кабінету Міністрів України Правил підготовки проектів актів місцевих державних адміністрацій, які визначатимуть загальні підходи до підготовки проектів актів цих органів, їх форму, структуру та розглянуті вище техніко-юридичні особливості їх розроблення з урахуванням нормопроектувальної техніки;

підвищення професійного рівня осіб, які беруть участь у правотворчій діяльності, шляхом проведення постійно-діючих семінарів, що проводитимуться провідними науковими та навчальними закладами, а також досвідченими фахівцями-практиками;

включення до Державного стандарту вищої юридичної освіти в якості обов’язкової дисципліни курсу «Юридична техніка».

10. Результатом правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій є нормативно-правові акти в різних сферах державного управління, які є юридичним підґрунтям для нормального функціонування підприємств, установ та організацій, що знаходяться на відповідній території, а також для діяльності громадян, які там проживають. При виданні таких актів допускаються певні типові недоліки, які виявляються в подальшій правозастосовчій діяльності. Комплексному подоланню недоліків сприятиме системне законодавче врегулювання як правотворчого процесу органів виконавчої влади в цілому, так і узгодження повноважень центральних та місцевих органів виконавчої влади у відповідних сферах державного управління, неухильне додержання суб’єктом правотворчості принципів правотворчої діяльності, здійснення цієї діяльності послідовно відповідно до стадій правотворчого процесу, а також виконання вимог юридичної техніки при підготовці нормативно-правових актів.

11. Удосконалення правотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій має дві основні складові – організаційну та правову. Організаційна складова охоплює розробку та впровадження в повсякденну практику принципів та основ юридичної техніки при здійсненні правотворчої діяльності, а правова – регламентацію запровадження науково обґрунтованої правотворчої процедури. Впровадження цих заходів стане дієвим фактором у підвищенні якості та ефективності всієї роботи місцевих державних адміністрацій з виконання покладених на них завдань і функцій, у тому числі функцій правотворчої діяльності.