| Короткий зміст: |
У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, розкрито мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, окреслено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.
Розділ 1 «Сутність, поняття та зміст ліцензійної діяльності в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких подано історико-правовий огляд ліцензування як механізму адміністративно-правового регулювання господарської діяльності в Україні, проаналізовано сутність та поняття правовідносин у сфері ліцензування через призму визначення суб’єктів, об’єктів та особливостей змісту досліджуваного явища, охарактеризовано ліцензування як форма реалізації державної виконавчої влади.
У підрозділі 1.1. «Історико-правовий огляд ліцензування як механізму адміністративно-правового регулювання господарської діяльності в Україні» досліджено історичний аспект становлення понять «ліцензія», «ліцензування» в нашій державі. Ґенеза поняття ліцензування та його розвитку як правового інституту на території української держави дала змогу виділити декілька етапів розвитку інституту ліцензування з урахуванням історичних етапів розвитку українського суспільства та відповідних історичних подій. Так, починаючи з виникнення та розвитку Київської Русі і прийняття «Руської правди», інститут ліцензування тільки-но починав виникати, але недосконала податкова та митна системи, що мали місце у той час, не могли не відобразитись на його зупинці. Після цього інститут ліцензування в Україні адаптувався до загальноєвропейських та російських норм права. Пізніше, в період непу, цей інститут посідає важливе місце, хоча й перебуває під контролем держави. Починаючи з 1991 р. ліцензування на рівні компетенції органів державної влади почало більш активно впроваджуватись в усі сфери економіки й торговельної діяльності та пристосовуватись до реалій сьогодення. На даному історичному етапі розвитку нашого суспільства воно набуває особливого значення, оскільки реалії сучасного життя та економічної ситуації, що виникла у світі, потребували більш повного та змістовного розгляду даної проблеми і впровадження норм, що змогли б урегулювати відносини в цій сфері державного управління, закріплюючи їх на законодавчому рівні, у виданні спеціального права на зайняття спеціальним видом діяльності, яка має всі властивості, притаманні поняттю ліцензійної діяльності. Проведення в Україні економічних реформ, спрямованих на впровадження ринкових принципів регулювання господарської діяльності, мало наслідком запровадження в господарсько-правовій практиці правових інститутів, властиві для ринкової економіки, які встановлювали додаткові вимоги (обмеження) до підприємців при здійсненні ними підприємницької діяльності, зокрема інститут ліцензування.
У підрозділі 1.2. «Сутність та поняття правовідносин у сфері ліцензування: суб’єкти, об’єкти, особливості змісту» на підставі аналізу сучасної вітчизняної правової літератури наголошено, що проблема визначення місця інституту ліцензування в науці адміністративного права чітко не визначена і має дискусійний характер. Висловлено думку про те, що виділяти інститут ліцензування як підгалузь адміністративно-господарського права у самостійну галузь права ще зарано, але не виключено, що з часом він сформує свій самостійний предмет та метод. Аналіз наукових праць та чинного законодавства, яке закріплює та регулює питання ліцензування, дає підстави вказати на необхідність удосконалення законодавства, що стосується як закріплення базового поняття «ліцензування», так і інших понять. Зокрема, на думку дисертанта, ліцензування можна віднести до правових форм виконавчої діяльності, оскільки воно оформлюється і здійснюється на основі правового акта (ліцензії), у результаті якого настають юридичні наслідки, що виражаються у виникненні адміністративно-правових відносин між ліцензіатом та органом виконавчої влади, що видав ліцензію (контроль з боку органу, що ліцензує, можливість притягнення ліцензіата до адміністративної відповідальності у випадку порушення умов, що становлять зміст ліцензії). Ліцензування також можна розглядати і як правовий інститут, тобто сукупність правових норм, що регулюють такі групи відносин: 1) відносини, що виникають у сфері створення системи органів, які мають право видавати ліцензії на провадження окремих видів господарської діяльності; 2) відносини щодо організації діяльності органів, які здійснюють ліцензування; 3) відносини, що виникають між органами виконавчої влади й особою, яка бажає одержати, одержала чи втратила ліцензію на провадження того чи іншого виду господарської діяльності. У роботі зазначено, що інститут ліцензування є комплексним, оскільки містить у собі норми адміністративного і цивільного права, де наявність ліцензії є підставою для виникнення правоздатності і майнових відносин при здійсненні окремих видів діяльності. На підставі вищевказаного виділено особливості інституту ліцензування.
У підрозділі 1.3. «Ліцензування як форма реалізації державної виконавчої влади» зазначено, що відносини ліцензування виникають у межах адміністративно-правових відносин між ліцензіатом (заявником) та органом державної влади, який видав ліцензію, на всіх стадіях процедури ліцензування та урегульовуються нормами саме адміністративного права. Доведено, що законодавець, уживаючи термін «ліцензування», часто підмінює його словосполученням «видача ліцензій». Визначено особливість ліцензування як правового явища, а саме: ліцензійна діяльність належить до системи державно-виконавчих відносин, змістом яких є організація діяльності громадян і юридичних осіб у тих сферах діяльності, де потрібне неухильне дотримання певних вимог і визначеної правової поведінки. Зазначено, що ліцензування – це правовий режим початку здійснення окремого, визнаного законодавством виду підприємницької діяльності, що припускає: державне підтвердження і визначення меж права на ведення господарської діяльності; державний контроль за здійснюваною діяльністю; можливість припинення діяльності на особливих підставах органами держави. Виділено основні елементи ліцензування певних видів господарської діяльності, а саме: 1) видача ліцензій; 2) переоформлення ліцензій; 3) видача дублікатів ліцензій; 4) ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів; 5) контроль за дотриманням ліцензійних умов з боку тих суб’єктів підприємницької діяльності, які одержали ліцензії; 6) видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов; 7) видача розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування; 8) анулювання ліцензій. Зроблено висновок про те, що ліцензування є формою виконавчої діяльності, вираженої в санкціонуванні, офіційному визнанні за визначеними суб’єктами прав на зайняття окремими видами діяльності, коли потрібен високий професіоналізм і кваліфікація, а також здійснення контролю за фактично вчинюваними діями. Ліцензійна діяльність є основним і необхідним засобом управлінського впливу, за допомогою якого громадяни нашої держави отримують змогу розширювати свою діяльність, спираючись на наявність відповідних нормативних актів у даній сфері господарської діяльності.
Розділ 2 «Система органів ліцензування: компетенція і повноваження» містить три підрозділи, у яких науковому аналізу піддано систему органів ліцензування в Україні та їх нормативно-правове регулювання, а також адміністративно-правові особливості діяльності ліцензіатів.
У підрозділі 2.1. «Адміністративно-правовий статус суб’єктів ліцензування» з’ясовано, що реалізацію державної політики у сфері ліцензування здійснюють Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, а також органи виконавчої влади, визначені Кабінетом Міністрів України і спеціально уповноважені виконавчі органи рад, уповноважені провадити ліцензування певних видів господарської діяльності. На сьогодні в Україні існує близько 40 органів, які здійснюють ліцензування у різних сферах господарської діяльності, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2000 р. № 1698. Компетенцію вказаних органів визначено ст. 6 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності». Вони, зокрема, видають та переоформлюють ліцензії, видають дублікати ліцензій на певний вид господарської діяльності, приймають рішення про визнання ліцензій недійсними; здійснюють у межах своєї компетенції контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов; видають розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов; анулюють ліцензії на певний вид господарської діяльності.
Спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування є Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва. На підставі ліцензії, виданої центральним органом виконавчої влади, господарська діяльність провадиться на всій території України, а на підставі ліцензії, виданої місцевим органом виконавчої влади, – на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Він, зокрема, розробляє основні напрями розвитку ліцензування; розробляє проекти нормативно-правових актів з питань ліцензування; здійснює нагляд за додержанням органами ліцензування та ліцензіатами законодавства у сфері ліцензування та надає роз’яснення щодо його застосування; визначає форми документів у сфері ліцензування та правила їх оформлення; затверджує спільно з органами ліцензування ліцензійні умови провадження певного виду господарської діяльності та порядок контролю за їх додержанням.
На підставі аналізу робіт сучасних адміністративістів зазначено, що юридичних підстав введення ліцензування або переліку критеріїв, відповідно до яких той чи інший вид господарської діяльності можна визначити таким, що потребує ліцензування, на сьогодні не розроблено ні в теорії адміністративного права, ні на практиці. Доведено, що проведення економічної реформи об’єктивно потребує посилення ролі законів у правовому регулюванні господарської діяльності, у тому числі ефективного правового регулювання ліцензування. Під час аналізу системи органів ліцензування в Україні зроблено висновок, що система ліцензування в Україні знаходиться на етапі становлення, закладено її нормативну базу, триває формування системи органів, які здійснюють ліцензування.
У підрозділі 2.2. «Адміністративно-правове регулювання діяльності суб’єктів ліцензування» встановлено, що формування інституту ліцензування певних видів господарської діяльності в Україні відбувалось поступово, шляхом об’єднання взаємозалежних правових норм в окрему групу. На першому етапі формування цього інституту, що включає перші десять років незалежності (1991–2000 роки), правові засади ліцензування визначались Законом України «Про підприємництво». У ньому було передбачено ліцензування всього 12 видів підприємницької діяльності. На сьогодні вищевказаний Закон втратив свою чинність, окрім ст. 4, що стала основою для формування нового правового інституту, а основна його частина була трансформована у Господарський кодекс України. Подальший розвиток інституту ліцензування характеризувався внесенням доповнень і конкретизацією положень вищевказаного Закону переважно в підзаконних нормативно-правових актах, розширенням нормативно-правової бази ліцензування. Далі сфера ліцензування (практично до 1997 р.) формувалася хаотично і мала єдину тенденцію – постійно розширюватись. Як результат, на той період підлягало обмеженню вже 212 видів підприємництва та майже 1500 видів робіт, тобто фактично всі сфери діяльності. Більш того, до 22 жовтня 2000 р. сфера ліцензування видів підприємницької діяльності регламентувалася 79 законами України, 204 постановами Кабінету міністрів України, 79 інструкціями і 61 відомчим актом (загалом 423 актами). Це створювало надмірний адміністративний та фіскальний тиск на підприємництво і стримувало його розвиток.
На сьогодні ліцензування в Україні регулюють Господарський кодекс України, Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 р., а також численні підзаконні нормативно-правові акти, що враховують особливості ліцензування конкретних видів діяльності. У роботі зроблено висновок, що законодавство України про ліцензування певних видів господарської діяльності є частиною сукупності галузей національного права – адміністративного та господарського, у зв’язку із цим законодавець вносив зміни та коригував не лише види господарської діяльності, які потребують ліцензування, а й назву та компетенцію деяких органів ліцензування.
Умовою дійсності ліцензії є дотримання ліцензіатом ліцензійних умов. Ліцензійні умови являють собою обов’язкові вимоги як до ліцензіата, так і до порядку провадження ним діяльності, що підлягає ліцензуванню. Вони мають вигляд нормативно-правового акта, що приймається Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва спільно з профільним міністерством чи відомством залежно від виду діяльності. Усі ліцензійні умови містять однакові підстави для прийняття рішення про відмову у видачі ліцензії.
У підрозділі 2.3. «Адміністративно-правові особливості діяльності ліцензіатів» обґрунтовано підхід, згідно з яким поняття «ліцензіат», його права та обов’язки, загальні засади для здійснення ліцензованої діяльності визначені в нормативно-правових актах у сфері ліцензування і є похідними від тих, що вказані в Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності». У роботі розглянуто окремі види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, а також органи, до компетенції яких входить його здійснення, стадії ліцензування, подано перелік необхідних документів для отримання ліцензій тощо. Проаналізувавши певні ліцензійні умови, дисертантом зроблено висновок, що ліцензування певних видів господарської діяльності має свій, так би мовити «власний», нормативно-правовий акт, виданий органом ліцензування у певній сфері регулювання суспільних відносин, у якому визначено поняття, умови здійснення ліцензованої діяльності, права та обов’язки ліцензіата, вимоги до провадження діяльності відокремленими підрозділами ліцензіата, порядок видачі, переоформлення ліцензії, анулювання, порядок контролю за здійснюваним видом ліцензованої діяльності тощо. Але в окремих випадках процедура оформлення має досить ускладнений характер, що спричинює колізію норм. Отже, на нашу думку, слід уніфікувати процедуру отримання ліцензії суб’єктами господарської діяльності, створивши при цьому єдиний нормативно-правовий акт, що діятиме в даній сфері суспільних відносин.
У розділі 3 «Правові засади контролю та відповідальності у сфері ліцензування господарської діяльності», який складається з трьох підрозділів, дисертантом проаналізовано правові та організаційні засади контролю і нагляду за діяльністю ліцензіата та органу ліцензування, а також заходи примусу, що застосовуються до зазначених суб’єктів.
У підрозділі 3.1. «Правові та організаційні засади контролю та нагляду за діяльністю ліцензіата» розглянуто правові та організаційні засади контролю та нагляду за діяльністю ліцензіата. В науці до останнього часу існувала думка, що контроль являє собою особливий вид діяльності відповідних державних органів, спрямований на виявлення існуючих порушень у виконанні підконтрольними суб’єктами покладених на них завдань і реалізації визначених функцій та покарання порушників. На відміну від контролю, нагляд вважається більш «м’яким», оскільки не передбачає втручання в діяльність піднаглядного суб’єкта. Але із набуттям України незалежності, проголошення в Конституції України держави як найвищої соціальної цінності, і нагляд, і контроль набули дещо іншого значення. Сьогодні вони сприймаються не як «превентивно-каральні» заходи (хоча превентивна функція не втратила свого значення), але як заходи, у ході яких викриваються свідомі чи несвідомі порушення в діяльності підконтрольних та піднаглядних суб’єктів та вказуються можливі шляхи усунення таких порушень. Тобто серед функцій контролю з’явилася інформаційна функція, у ході якої суб’єкту пояснюються суть та характер недоліків його роботи та визначаються шляхи їх подолання.
Сутність контролю полягає в спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного суб’єкта тим розпорядженням, які він (об’єкт) одержав від суб’єкта управління (відповідного державного органу чи посадової особи) та у втручанні в таку діяльність у тих випадках, коли це законодавчо необхідно та процесуально можливо. Мета контролю полягає в тому, що в ході її реалізації виявляються допущені відхилення від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації управління, причини цих відхилень, а також визначаються шляхи подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи.
Серед основних ознак державного нагляду виділено наступні: 1) суб’єктом, уповноваженим здійснювати державний нагляд, є спеціально уповноважений орган з питань ліцензування; 2) суб’єктом, стосовно якого здійснюється нагляд, є орган ліцензування; 3) предметом нагляду є дотримання вимог законодавства у сфері ліцензування; 4) формою здійснення нагляду є перевірки; 5) підстави проведення перевірок передбачені в Законі; 6) результатом проведення перевірки є акт, а у випадку виявлення порушень – також розпорядження про усунення органом ліцензування порушень законодавства у сфері ліцензування; 7) орган ліцензування зобов’язаний надавати у встановлений у розпорядженні строк інформацію про усунення виявлених порушень.
У підрозділі 3.2. «Правова відповідальність суб’єктів господарювання за порушення законодавства у сфері ліцензування» розглянуто проблему притягнення до відповідальності суб’єктів господарювання, які своїми діями порушили норми чинного законодавства у сфері ліцензування господарської діяльності. Зокрема зазначено, що охорона даних відносин забезпечується за допомогою дисциплінарних, кримінальних, цивільних та адміністративно-правових санкцій. Доведено, що забезпечення законності та дисципліни у сфері ліцензування здійснюється переважно на підставі норм адміністративного права шляхом застосування визначених адміністративно-правових санкцій, і вказано, що останні мають найбільшу питому вагу в системі заходів відповідальності за порушення умов у сфері ліцензування. Також визначено недоліки нормативних актів, які передбачають відповідальність за правопорушення у сфері ліцензування. Порушення режимних вимог ліцензування може виражатись у різних формах: відхилення від порядку й умов набуття спеціального правового статусу (ліцензіата); використання прав, що надаються виключно в ліцензійному порядку (діяльність без ліцензії); порушення встановлених ліцензійних вимог та умов. Розмежовано поняття «анулювання ліцензії» та «визнання ліцензії недійсною» як один із видів адміністративних санкцій. Виходячи із цього, можна стверджувати, що відповідальність за порушення норм ліцензійного законодавства може накладатись як на загальних суб’єктів (фізичну чи юридичну особу), які є винними у здійсненні діянь, що об’єктивно порушують вимоги нормативно-правових актів в сфері ліцензування, так і на спеціальних суб’єктів (ліцензіатів), а так само на осіб, які втратили статус ліцензіата, але мають невиконані зобов’язання перед іншими суб’єктами чи перед державою.
У підрозділі 3.3. «Правові засади контролю та нагляду за діяльністю органів ліцензування» зазначено, що з метою забезпечення законності у сфері ліцензування господарської діяльності контроль та нагляд здійснюється прокуратурою і Державним комітетом з питань регуляторної політики та підприємництва. Розглянуто компетенцію цих органів, процедуру та етапи перевірок, найбільш поширені зловживання у сфері ліцензування тощо. Вказано, що питання про контроль та нагляд за діяльністю органів ліцензування є найменш урегульованим чинним законодавством України. Звернення громадян є важливим і необхідним способом забезпечення законності в сфері господарської діяльності. Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» передбачає можливість судового оскарження неправомірних рішень органів ліцензування. Вказаний Закон, на жаль, у ст. 20 не закріплює можливості здійснення судового нагляду, натомість відсилає до ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України. Вважаємо, що ст. 20 зазначеного Закону, яка не передбачає здійснення контролю за діяльністю органів ліцензування, суперечить змісту ст. 55 Конституції України, котра вказує на можливість судового оскарження незаконних дій чи бездіяльності державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, тобто передбачає здійснення судового контролю.
|
