ОСКАРЖЕННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Юридична природа процедури оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві» присвячено уточненню поняття та значення процедури оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві, дослідженню правових положень, якими врегульовано процедуру оскарження правових актів в Україні та деяких інших країнах світу, визначенню засад процедури оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві, окресленню відмінностей досліджуваної процедури від процедури оскарження актів індивідуальної дії.

У підрозділі 1.1 «Поняття і значення процедури оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві» проаналізовано зміст правової категорії «нормативно-правовий акт», а також здійснено розмежування понять «оскарження» і «процедури оскарження нормативно-правового акта», встановлено їх взаємозв’язок. Особливу увагу приділено значенню процедури оскарження нормативно-правових актів у забезпеченні реалізації конституційного права на судовий захист від зловживань з боку суб’єктів владних повноважень.

Конституцією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Авторка зауважує, що оскарження нормативно-правового акта полягає у безпосередньому зверненні особи до суду в разі порушення її прав, свобод чи інтересів цим актом. Процедуру оскарження нормативно-правового акта визначено як сукупність послідовних дій, які врегульовані процесуальними нормами, реалізуються у ході адміністративного судочинства та спрямовані на вирішення поставленого фізичною чи юридичною особою питання про законність такого акта.

Оскаржуючи нормативно-правовий акт, громадянин ініціює розгляд адміністративно-правового спору, в якому є дві сторони: з одного боку – суб’єкт владних повноважень – автор акта; з другого – особа, щодо якої застосовано цей акт, або інші особи – суб’єкти правовідносин, на регламентацію яких спрямовано цей акт. Окремо звертається увага на поняття суб’єктів владних повноважень та визначено тих осіб, які до них належать. Підкреслено, що предметом спору є підзаконні нормативно-правові акти, законність або відповідність правовим актам вищої юридичної сили яких оцінює суд. Розгляд питань щодо конституційності законів, а також постанов парламенту, правових актів нормативного характеру глави держави, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради АРК не належить до юрисдикції адміністративного суду.

Авторкою підкреслено, що процедуру оскарження нормативно-правових актів можна визнати окремим правовим інститутом, наповненим нормами, реалізація яких дозволяє гарантувати дотримання законів всіма суб’єктами права. Доводиться, що зазначена процедура є дуже важливою для правової держави, де кожен громадянин спроможний самостійно законними засобами реагувати на порушення своїх прав і свобод. Така процедура реалізується через функціонування адміністративних судів й спрямована на вдосконалення правотворчої діяльності суб’єктів владних повноважень.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання процедури оскарження нормативно-правових актів: історичний аспект і досвід України й інших зарубіжних країн» досліджено зміст нормативно-правових актів, що визначали правові засади інституту судового оскарження в Україні з 1963 р., розмежовано адміністративний і судовий порядок оскарження та вивчено зарубіжне законодавство щодо оскарження правових актів.

Вирізняють адміністративний і судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів. Адміністративний порядок передбачає звернення фізичної чи юридичної особи зі скаргою до органу, який безпосередньо порушив її права, або до вищого органу. Судовий порядок визначається як звернення фізичної чи юридичної особи зі скаргою безпосередньо до суду. Наголошується, що судовий порядок має низку переваг над адміністративним, тому оскарження нормативно-правових актів відбувається, як правило, у судовому порядку.

Аналізуючи історичні етапи становлення та розвитку інституту судового оскарження, авторка звернула увагу, що протягом майже всієї історії розвитку нашої держави законодавство тією чи іншою мірою надавало особам можливість захистити свої права, свободи та інтереси від порушень із боку органів влади, їхніх посадових осіб.

Зроблено висновок про існування трьох етапів становлення та розвитку інституту судового оскарження нормативно-правових актів: становлення інституту (1963 – 1991 рр.), розвиток (1991 – 2005 рр.) та сучасний етап (2005 р. – до сьогодні). Для етапу становлення інституту, що тривав протягом 1963-1991 рр., характерним було звернення особи зі скаргою до вищого органу і тільки потім до суду. Із проголошенням незалежності в Україні розпочався період реформування законодавчої бази, у тому числі і з питань, що стосувалися судового оскарження. Протягом 1991 – 2005 рр. було прийнято низку нормативних актів, однак повністю інститут судового оскарження ще не був сформований. Нині в Кодексі адміністративного судочинства України закріплено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктами владних повноважень щодо оскарження рішень останніх та встановлено особливості провадження з оскарження нормативно-правових актів.

Авторкою розглянуто моделі оскарження правових актів на прикладі таких країн, як Естонська Республіка, Латвія, Болгарія, Польща, Австрія, Німеччина. Критичне осмислення досвіду інших країн, творчий підхід до визначення шляхів його використання можуть стати потужними чинниками забезпечення злагодженого та ефективного функціонування інституту судового оскарження нормативно-правових актів в Україні.

У підрозділ 1.3 «Засади процедури оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві та її відмінності від процедури оскарження актів індивідуальної дії» визначено сутність та особливості принципів адміністративного судочинства, вказано на їх значення для розгляду і вирішення справ з оскарження нормативно-правових актів, встановлено критерії для розмежування процедур оскарження актів нормативно-правових і актів індивідуальної дії.

Авторкою охарактеризовано принципи судочинства, що закріплені в Кодексі адміністративного судочинства України, а саме, принципи верховенства права, законності, рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності, офіційного з’ясування всіх обставин у справі, гласності й відкритості, забезпечення апеляційного й касаційного оскарження рішень адміністративного суду, обов’язковості судових рішень. Виділено особливості застосування окремих принципів під час розгляду справ з оскарження нормативно-правових актів. Зокрема, для реального втілення принципу рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом та судом у нормах Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у досліджуваних справах обов’язок щодо доказування правомірності рішення суб’єкта владних повноважень покладається на представника влади, якщо він заперечує проти позову. Принцип диспозитивності полягає в тому, що при розгляді справ з оскарження нормативно-правових актів суд може визнати незаконними навіть ті акти, про які не йдеться в адміністративному позові, але вони впливають на прийняття рішення у справі, щодо якої відкрито провадження. Принцип швидкості розгляду адміністративної справи не закріплено в нормах Кодексу адміністративного судочинства України, але він є характерним для правосуддя за даною категорією справ та виявляється в тому, що справа з оскарження нормативно-правових актів має бути вирішена протягом розумного строку, однак не пізніше одного місяця після відкриття судового провадження.

Порівняння норм, якими врегульовано процедури оскарження актів нормативно-правових і актів індивідуальної дії, дозволило зробити висновок, що існують відмінності у підсудності й порядку вирішення відповідних спорів.

Розділ 2 «Засади провадження з оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві» присвячено розкриттю змісту і визначенню структури провадження з оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві, окресленню правового становища його учасників та встановленню особливостей забезпечення законності під час провадження.

У підрозділі 2.1 «Зміст і структура провадження з оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві» виокремлено та охарактеризовано стадії, етапи і дії, що формують провадження з оскарження нормативно-правових актів, визначено завдання даного провадження.

У підрозділі авторка досліджує підходи вчених-юристів до визначення стадій адміністративного процесу та пропонує у провадженні з оскарження нормативно-правових актів виокремити такі стадії: порушення адміністративної справи (звернення до адміністративного суду та відкриття провадження у справі); підготовка справи до судового розгляду (підготовче провадження); судовий розгляд справи; перегляд судового рішення (апеляційне та касаційне оскарження); виконання судового рішення. Звертається увага на окремі особливості розгляду даної категорії справ. Так, справи, де предметом оскарження є рішення Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їх посадових чи службових осіб, вирішуються колегією у складі трьох суддів. Справи, предметом оскарження в яких є акти Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів вирішуються колегією суддів у складі не менше п’яти суддів. Інші справи щодо оскарження нормативно-правових актів можуть розглядатися у складі трьох суддів за відповідним клопотанням однієї зі сторін або за ініціативою суду в разі їх особливої складності. У місцевих загальних судах досліджувані справи розглядаються суддею одноособово.

Авторка обґрунтовує доцільність доповнення ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України положеннями про те, що позивачами у справах з оскарження нормативно-правових актів можуть бути особи, щодо яких ці акти застосовано, а також особи – суб’єкти відносин, на регламентацію яких ці акти спрямовано. Право на оскарження зберігається протягом дії нормативно-правового акта. Строк на оскарження обчислюється з моменту, коли позивач став учасником урегульованих нормативно-правовим актом відносин. Пропонується також закріпити в законі обов’язок суду надсилати рішення, якими акт визнано незаконним, до органів, що здійснили його реєстрацію.

У підрозділі 2.2 «Правове становище учасників провадження у справах з оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві» зосереджено увагу на розкритті змісту прав та обов’язків, якими наділяються учасники досліджуваного провадження.

Авторка констатує, що категорії «адміністративно-правовий статус» та «адміністративно-процесуальний статус» тісно пов’язані між собою, адже адміністративно-процесуальний статус є складником статусу адміністративно-правового. Під адміністративно-процесуальним статусом у межах цього дисертаційного дослідження пропонується розуміти сукупність прав та обов’язків фізичних чи юридичних осіб, закріплених нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

Серед учасників провадження з оскарження нормативно-правових актів вирізнено: зацікавлених у ході справи осіб (позивач, відповідач, сторони процесу, треті особи, представники сторін і третіх осіб); осіб, які сприяють здійсненню адміністративного судочинства (секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач); прокурора або його заступників; заінтересованих осіб, що беруть участь у справі, та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Проаналізовано права та обов’язки кожного з учасників та відзначено, що: 1) не всі особи мають право на апеляційне, касаційне оскарження рішень у справі; 2) обов’язок щодо доказування правомірності оскаржуваного рішення покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, отже, у справах з оскарження нормативно-правових актів запроваджено презумпцію винуватості відповідача; 3) фізичні чи юридичні особи мають право заявляти в одному провадженні поряд із вимогою про визнання незаконним нормативно-правового акта вимогу про відшкодування шкоди, завданої цим актом.

Зазначено, що Міністерство юстиції України доцільно залучати як третю особу лише за окремими справами з оскарження нормативно-правових актів.

Запропоновано виокремлювати серед учасників провадження з оскарження нормативно-правових актів заінтересованих осіб, визначено їх процесуальний статус.

На підставі аналізу прав та обов’язків третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги, зроблено висновок про доцільність задоволення обґрунтованих вимог, що висуваються такими особами, незалежно від того, чи будуть задоволені вимоги позивача у справі з оскарження нормативно-правового акта.

Підрозділ 2.3 «Забезпечення законності під час провадження з оскарження нормативно-правових актів» присвячено характеристиці засобів забезпечення законності під час досліджуваного провадження.

У підрозділі увагу зосереджено на таких засобах забезпечення законності під час провадження з оскарження нормативно-правових актів, як звернення, контроль і нагляд. Зазначено, що законність під час провадження забезпечується через звернення у випадках, коли особа подає апеляційну чи касаційну скаргу, в якій фактично просить усунути порушення, що вплинули на постановлене у справі рішення. Кодексом адміністративного судочинства України встановлено, що апеляційний адміністративний суд переглядає рішення місцевих загальних судів як адміністративних судів та окружних адміністративних судів в апеляційному порядку. Вищий адміністративний суд України переглядає рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку. Верховний Суд України переглядає рішення адміністративних судів після їх перегляду у касаційному порядку. У роботі відзначено, що є остаточними, тобто не підлягають перегляду, рішення, ухвалені Вищим адміністративним судом України за результатами розгляду скарг на акти Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Через контроль забезпечується законність, насамперед на стадії виконання рішення у справі, коли суд має спостерігати за реалізацією ухваленого ним рішення. Кодекс адміністративного судочинства України зобов’язує відповідача, не на користь якого постановлене рішення, звітувати перед судом щодо його виконання. Авторка пропонує доповнити ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України положенням, відповідно до якого резолютивна частина рішення у справі з оскарження нормативно-правового акта має обов’язково вміщувати вказівку про надання суду відповідачем звіту щодо виконання ухваленого не на його користь рішення.

Нагляд як засіб забезпечення законності під час провадження у справах з оскарження нормативно-правових актів реалізується через участь у даному провадженні як представник прокурора, який, на відміну від осіб, уповноважених на представництво в адміністративному процесі, вправі здійснювати закріплені повноваження на будь-якій стадії досліджуваного провадження.