| Короткий зміст: |
У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, подано характеристику загального стану її дослідження в юридичній літературі, показано зв’язок з науковими програмами, планами і темами, визначено мету і основні завдання дослідження, охарактеризовано використані в роботі методи, сформульовано наукову новизну одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, а також подано відомості щодо апробації основних положень дослідження, його структуру та обсяг.
У першому розділі “Історико-правові аспекти становлення простору свободи, безпеки та юстиції в рамках Європейського Союзу” досліджено еволюцію міжнародно-правового закріплення співробітництва держав – членів ЄС у сфері забезпечення простору свободи, безпеки та юстиції, висвітлено концептуальну та джерельну базу дослідження, подано правову характеристику поняття і складових “простору свободи, безпеки та юстиції в рамках ЄС”.
Становлення ПСБЮ, в тому числі запровадження єдиних інституційних та правових рамок його функціонування, – це складний багатоетапний процес (який все ще триває), в основу періодизації якого дисертантом покладено установчі договори ЄС, законодавчі акти і документи інститутів ЄС, а також міжнародні угоди (укладені між державами – членами ЄС), що визначають той чи інший рівень співробітництва держав – членів ЄС у сфері забезпечення ПСБЮ.
Точкою відліку у формуванні концепції “простору свободи” стало закріплення Римським договором про Європейське Економічне Співтовариство 1957 р. принципу лібералізму, зокрема свободи руху людей. Інтенсифікація руху осіб зумовила необхідність у співробітництві держав – членів ЄС у сфері боротьби зі злочинністю та тероризмом, яке набуло форми неформального співробітництва між службами безпеки та службами охорони правопорядку (TREVI, Ad Hoc Immigration Group).
З середини 80-х років держави – члени ЄС спрямували свої зусилля на постійну координацію політики у сфері внутрішніх справ. У 1985 р. було підписано Шенгенську угоду про поетапне скасування контролю на внутрішніх кордонах ЄС, а у червні 1990 р. – Конвенцію про виконання Шенгенських угод, що охоплювала такі сфери, як надання політичного притулку, спільний візовий режим, нелегальна імміграція, обмін особистою інформацією про осіб.
Проголошені в Єдиному європейському акті 1987 р. цілі щодо побудови до 1992 р. єдиного внутрішнього ринку ЄС призвели до зростання обсягів транскордонних переміщень людей та, як наслідок, збільшення юрисдикційних проблем у сфері цивільного права (транскордонні шлюби, придбання нерухомості в інших країнах, працевлаштування та пенсії).
За таких умов зростала необхідність правового регулювання співробітництва держав – членів ЄС у сфері становлення ПСБЮ саме на рівні установчих договорів ЄС. Таким правовим інструментом став Маастрихтський договір 1992 р., завдяки якому вперше відбулося міжнародно-правове оформлення співробітництва держав – членів ЄС у сфері свободи, безпеки та юстиції у формі третьої опори, поширено діяльність ЄС на співробітництво у галузі юстиції та внутрішніх справ. Водночас слабкими сторонами третьої опори був механізм прийняття та реалізації рішень, які мали політичний, а не нормативно-правовий характер (обов’язкові нормативні акти мали форму конвенцій, що передбачали тривалу процедуру ратифікації державами-членами), були обов’язковими лише для тих держав, які ці рішення ухвалили, а їх невиконання не могло бути оскаржене в судовому порядку.
Важливим етапом у розвитку ПСБЮ стало підписання у 1997 р. Амстердамського договору, який уперше визначив поняття “ПСБЮ” і проголосив збереження та розвиток ПСБЮ однією з цілей ЄС. Однак, зазначений Договір розділив сфери, охоплені ПСБЮ, на дві опори: до першої опори віднесено питання політики щодо віз, притулку, імміграції та інших політик, пов’язаних з вільним пересуванням осіб, а також питань співробітництва у судовій сфері в цивільних справах, що мають транскордонні наслідки (що означало поширення на зазначену сферу компетенції Співтовариства, інститути якого приймали юридично-обов’язкові акти, що мали пряму дію); до третьої опори – співробітництво судів та поліції у кримінальних справах (що мало міжурядовий характер, водночас розширивши правовий інструментарій за рахунок рамкових рішень, а також компетенцію Суду ЄС – право звернення з преюдиціальним запитом).
Значний внесок у створення європейського простору юстиції було зроблено Ніццьким договором 2001 р., що започаткував співробітництво в рамках Євроюсту.
Вперше ПСБЮ як цілісну політику ЄС було розглянуто у Висновках Ради ЄС у Тампере 1999 р., що містили програму заснування ПСБЮ, а саме – опис політики, практичні цілі, а також часові рамки їх досягнення. Зазначений концептуальний підхід втілено у Лісабонському договорі 2007 р., який став переломним етапом у розвитку ПСБЮ. Адже вказаний установчий договір підпорядкував усі сфери, охоплені ПСБЮ, цілям та принципам діяльності Європейського Союзу (колишня перша опора) з відповідними інституційними та правовими наслідками (забезпечив єдину інституційну основу та ефективну процедуру прийняття рішень, а також поширив на співробітництво поліції та судів у кримінальних справах правовий інструментарій колишньої першої опори та юрисдикцію Суду ЄС). Забезпечення узгодженості та зв’язку між різними складовими ПСБЮ проголошено одним із першочергових завдань Стокгольмської програми “Відкрита та безпечна Європа на службі та захисті громадян” 2009 р., прийнятої з метою реалізації всіх можливостей, які відкриває Лісабонський договір 2007 р.
Як теоретичне підґрунтя виникнення концепції ПСБЮ в дисертації розглянуто сукупність ідей, поглядів і доктринальних підходів, які стоять на засадах: лібералізму, тобто громадянської свободи, яка ґрунтується на реалізації особистих прав і свобод індивіда; космополітизму, на основі якого розвинуто тезу про спільні “європейські цінності”; інтеграції європейських держав, чинниками та результатами якої є як створення умов для миру, безпеки та економічного розвитку держав-членів, так і забезпечення вільного, безпечного та правового середовища для їх громадян.
Сучасна концепція ПСБЮ охоплює три складові – “свободу” (що передбачає забезпечення свободи руху осіб у рамках ЄС, розвиток та імплементацію імміграційної політики, створення Європейської системи притулку, а також політику у сфері прикордонного контролю), “безпеку” (включає заходи із запобігання та боротьби проти злочинності, расизму і ксенофобії та заходи з координування й співпраці органів поліції, правосуддя та інших компетентних органів, а також взаємне визнання судових рішень у кримінальних справах і зближення норм кримінального права) та “юстицію” (створення Європейського простору кримінальної юстиції та Європейського простору цивільного правосуддя), а також має два виміри – внутрішній (в рамках ЄС) та зовнішній (співробітництво з третіми державами та міжнародними організаціями).
Особливе місце в дисертаційному дослідженні відведено вивченню засадничих принципів заснування та розвитку ПСБЮ (лояльності, солідарності, взаємного визнання, недискримінації, надання компетенції, субсидіарності, пропорційності, поваги до суттєвих функцій держави), що дало змогу визначити зміст, особливості та тенденції розвитку правового регулювання ЄС у галузі ПСБЮ.
У другому розділі “Правовий аналіз політики Європейського Союзу щодо забезпечення простору свободи” проаналізовано право громадян ЄС на вільний рух у межах території держав-членів, правове регулювання спільної імміграційної політики ЄС, заходи, закріплені у праві ЄС, щодо функціонування спільної Європейської системи притулку, правові основи політики ЄС у сфері прикордонного контролю.
Право на вільне пересування розглядається в дисертаційному дослідженні у двох вимірах – економічному (як одна з основоположних свобод внутрішнього ринку ЄС) та політичному (як фундаметальне право громадянина ЄС та одна з умов заснування ПСБЮ).
Оскільки регламентація імміграційних питань завжди була одним з фундаментальних аспектів державного суверенітету, держави – члени ЄС тривалий час виступали проти надання наднаціональним органам Європейських Співтовариств будь-яких повноважень у зазначеній сфері. Визначною подією у цьому зв’язку стало підписання Амстердамського договору, який трансформував міжурядове співробітництво в імміграційній сфері у спільну політику ЄС з відповідними повноваженнями інститутів ЄС. У свою чергу, набрання чинності Лісабонським договором мало своїм наслідком зміну процедури ухвалення заходів у сфері спільної імміграційної політики ЄС, що передбачає спільне (Європарламентом та Радою) прийняття рішень та голосування кваліфікованою більшістю (звичайна законодавча процедура).
Правове регулювання спільної імміграційної політики ЄС здійснюється значною кількістю актів вторинного права ЄС, що врегульовують окремі групи імміграційних правовідносин та характеризуються відсутністю уніфікованого підходу до змісту та меж політики в цілому. Тому в дисертації приділено увагу розкриттю слабких сторін законодавства ЄС в імміграційній сфері, а саме: принцип “рівності” застосовується лише в окремих сферах правового регулювання статусу громадян третіх країн, які тривалий час проживають в ЄС (необхідним є максимальне наближення статусу іммігрантів – громадян третіх країн до статусу іммігрантів – громадян ЄС); правові інструменти ЄС щодо об’єднання сім’ї іммігранта залишають неврегульованими на рівні ЄС багато питань, що зумовлює необхідність звернення до національного права держав –членів ЄС, а також визначають низькі (у порівнянні з міжнародними) стандарти щодо права на об’єднання сім’ї; законодавчі акти ЄС у сфері трудової міграції не формують, зважаючи на обмежений предмет правового регулювання, спільної політики ЄС щодо економічної міграції.
Невід’ємною умовою формування простору свободи в рамках ЄС є створення спільної Європейської системи притулку, що має забезпечити єдиний статус, високі спільні стандарти захисту в ЄС та спільну процедуру притулку із запровадженням принципу взаємного визнання як довготермінової мети.
У цьому зв’язку в дисертації зосереджено увагу на оцінці стану правового забезпечення досягнення зазначених цілей. При дослідженні матеріального права притулку окрему увагу приділено визначенню поняття та статусу таких категорій осіб, які потребують захисту, як “біженець”, “особа, яка звертається за допоміжним захистом” та “особа, яка потребує тимчасового захисту”. Встановлено, що “шукачі притулку” не є окремою категорією осіб, які звертаються за міжнародним захистом, а радше – проміжна ланка між статусом громадянина третьої країни чи особи без громадянства та набуттям статусу біженця чи особи, яка перебуває під додатковим захистом.
Як і матеріальне, так і процесуальне право притулку ЄС спрямоване на визначення мінімальних гарантій. Проте гармонізацію процесуальних норм притулку в дисертації подано як один з найскладніших елементів у процесі створення спільної Європейської системи притулку, адже цей процес вимагає перш за все запровадження оновлених підходів не лише до процедур набуття та втрати (позбавлення) статусу біженця, а й міжнародного захисту загалом, модифікації таких концепцій, як “перша країна притулку”, “безпечна третя країна” чи “безпечна третя країна походження”.
На основі аналізу правового регулювання спільної політики ЄС у сфері зовнішніх кордонів у дисертаційному дослідженні розглянуто чотири етапи її розвитку: міжурядове співробітництво у сфері зовнішніх кордонів, що обмежується “спільною координацією” дій держав-членів (інформування та консультування); початок розвитку спільної політики ЄС у сфері прикордонного контролю, необхідність розвитку якої обґрунтовується потребами внутрішнього ринку ЄС; забезпечення безпеки кордонів ЄС, що розглядається в контексті заснування ПСБЮ; поступове впровадження інтегрованого прикордонного менеджменту, метою якого є забезпечення балансу між принципами відкритості та безпеки кордонів ЄС.
Третій розділ “Правові засади діяльності Європейського Союзу у сфері забезпечення безпеки його громадян” присвячено дослідженню компетенції ЄС щодо забезпечення “високого рівня безпеки” його громадян, ролі ЄС у боротьбі з расизмом та ксенофобією, регламентації правом ЄС співпраці поліцейських, митних та інших компетентних органів держав-членів, правових механізмів боротьби зі злочинністю та її попередження в рамках Європейського поліцейського офісу.
Переломним етапом у створенні та розвитку політики ЄС щодо забезпечення високого рівня безпеки громадян ЄС є прийняття 24 лютого 2010 р. Стратегії внутрішньої безпеки ЄС, яка інтегрувала існуючі стратегії та концептуальні підходи у вказаній сфері. Цей документ об’єднує заходи, передбачені установчими договорами щодо внутрішньої безпеки, та підпорядковує їх єдиним цілям та принципам, пропонує модель європейської безпеки, а також запроваджує механізми взаємодії та взаємного доповнення національного та європейського рівнів забезпечення внутрішньої безпеки.
У дисертації піддано критичному аналізу повноваження Постійного Комітету з оперативного співробітництва у сфері внутрішньої безпеки, створеного відповідно до ст. 71 Лісабонського договору про функціонування ЄС, який, будучи покликаний спрощувати, підтримувати та зміцнювати координацію оперативних дій органів держав-членів, компетентних у сфері внутрішньої безпеки, не має права бути залученим ні до проведення операцій (це завдання покладається на держави-члени), ні до участі у підготовці відповідних законодавчих актів ЄС.
При дослідженні первинного та вторинного права ЄС у частині, що стосується поліцейського співробітництва в рамках ЄС, визначено розгалужену структуру останнього: співробітництво органів поліції, основними формами якого є оперативна взаємодія (в рамках спільних слідчих команд, а також шляхом створення спеціальних підрозділів втручання у кризових ситуаціях) та обмін інформацією між компетентними органами держав-членів (для цілей виконання своїх повсякденних завдань, у боротьбі з тероризмом та транскордонною злочинністю, а також забезпечення публічного порядку та безпеки); та співробітництво митних адміністрацій, що включає такі форми надання взаємної допомоги, як обмін інформацією, організаційна підтримка, переслідування по “гарячих слідах”, митний нагляд чи створення спільних спеціальних слідчих команд.
Дедалі більшого значення набуває поліцейське співробітництво держав –членів ЄС в рамках Європейського поліцейського офісу (Європолу), яке зазнало суттєвих реформ. Конвенцію про Європол 1995 р. замінено Рішенням Ради 2009/371 від 6 квітня 2009 р., що спростило процедуру внесення змін до головного правового інструмента Європолу (заміна тривалої процедури ратифікації державами-членами на обмежену в часі процедуру внесення змін до законодавчих актів ЄС). Це дає змогу визначати компетенцію Офісу залежно від встановлених політичних пріоритетів. У дисертації зроблено висновок, що заміна правового інструментарію має своїм наслідком й низку якісних змін щодо структури та мандата цієї організації, а саме: трансформація Європолу в агенцію ЄС з розширенням її компетенції щодо організованої злочинності до всіх форм серйозних транскордонних злочинів; фінансування з бюджету ЄС з одночасним посиленням у цьому зв’язку ролі Європарламенту; можливість використання Європолом нових інструментів опрацювання даних (зокрема прямий доступ національних відділень до Інформаційної системи Європолу); запровадження в рамках Європолу оновленої інституційної структури із захисту персональних даних (створення посади Офіцера із захисту персональних даних); закріплення нових положень щодо зовнішнього виміру діяльності Європолу (йдеться про правові основи співробітництва з третіми державами та міжнародними організаціями); спрощення процедури прийняття рішень Управлінською Радою (більшістю у дві третини голосів).
У четвертому розділі “Заснування та розвиток простору юстиції в рамках Європейського Союзу” розглянуто питання щодо: становлення європейського простору кримінальної юстиції та організаційно-правових засад співпраці національних судів у кримінальних справах; співробітництва держав – членів ЄС у рамках Європейського бюро судової співпраці та Європейської судової мережі у кримінальних справах; правових основ заснування та функціонування Європейської Прокуратури; заходів ЄС стосовно розвитку співпраці судів держав-членів у цивільних справах транскордонного характеру.
Одна з переваг ПСБЮ – ефективний доступ до правосуддя, забезпечується в рамках Європейського простору юстиції, що передбачає цілий комплекс заходів як щодо створення Європейського простору кримінальної юстиції, так і Європейського простору цивільного правосуддя.
Аналіз первинного права ЄС дає змогу дійти висновку, що Лісабонський договір про функціонування ЄС робить значний внесок у розвиток Європейського простору кримінальної юстиції, оскільки розширює сфери (від організованої до тяжкої злочинності) та інституційні рамки (зокрема, закріплюючи можливість створення Європейської Прокуратури та розширюючи завдання Євроюсту) співробітництва органів юстиції держав-членів ЄС у кримінальних справах, а також створює правові передумови ефективності цього співробітництва (закріпивши принцип взаємного визнання національних рішень, розширивши перелік сфер наближення кримінального законодавства держав-членів та запровадивши новий правовий інструментарій, а саме – регламенти, директиви та рішення).
На основі вивчення чисельних актів вторинного права ЄС у дисертації визначено та проаналізовано організаційно-правові форми та особливості співробітництва між національними судовими органами держав-членів у кримінальних справах, а саме: створення спільних слідчих команд, обмін інформацією щодо національних кримінальних записів (вилучених з національного реєстру кримінальних записів) та співробітництво на основі принципу взаємного визнання, вперше імплементованого у Рамковому Рішенні про Європейський ордер на арешт. Досліджено, що принцип взаємного визнання застосовується на різних стадіях кримінального процесу – порушення та розслідування кримінальної справи (Європейський ордер на докази, взаємне визнання щодо наглядових заходів, Європейський ордер про замороження власності чи доказів, Європейський ордер на проведення дізнання), а також її розгляду в суді та виконання судового рішення (взаємне визнання судових рішень у кримінальних справах, які містять вирок про позбавлення волі чи заходи, що включають обмеження свободи; врахування попередніх вироків, винесених у будь-якій державі – члені ЄС у ході будь-якого кримінального процесу, розпочатого в іншій державі-члені, щодо тієї ж особи, за інші скоєні нею діяння; Європейський ордер про конфіскацію; взаємне визнання рішень про фінансове покарання (штраф); взаємне визнання відкладених вироків, альтернативних санкцій та умовних вироків, а також нагляд за їх виконанням; позбавлення прав (дискваліфікація) на підставі кримінального вироку, винесеного в ЄС).
Правовий аналіз структури, завдань, сфери діяльності та порядку роботи Євроюсту дає можливість зробити висновок, що зміни до Рішення Ради 2002/187, внесені Рішенням Ради 2009/426, створюють правові передумови для суттєвого посилення оперативної ефективності Євроюсту: залучення Агенції до розв’язання проблеми конфлікту юрисдикцій; забезпечення постійно діючого зв’язку (який передбачає цілодобове отримання і передачу запитів); гармонізація статусу національних членів; створення національної координаційної системи Євроюсту (забезпечує взаємодію між компетентними національними органами та Євроюстом) та системи менеджменту справ (що спрощує доступ до інформації та підтримки координації розслідувальних і каральних заходів, у яких Євроюст надає допомогу); а також розвиток посиленого співробітництва Євроюсту з Європейською судовою мережею та іншими мережами у кримінальних справах.
У дисертації встановлено, що в рамках ЄС формується європейська система судового співробітництва у кримінальних справах, елементами якої є Євроюст, Європейська судова мережа та інші мережі, кожна з яких має власні завдання, а їх взаємодія відіграє важливу роль у досягненні спільної мети – створенні Європейського простору кримінальної юстиції.
Окрім цього, ст. 86 Лісабонського договору про функціонування ЄС передбачає можливість створення Європейської Прокуратури, а План дій щодо імплементації Стокгольмської програми 2009 р. – часові рамки (до 2013 р.) підготовки Повідомлення щодо заснування цього органу.
У дослідженні визначено правову природу Європейської Прокуратури як системи, що кардинально відрізняється від горизонтальної системи судового співробітництва у кримінальних справах. Традиційне судове співробітництво – це співробітництво між суверенними державами, які діють на основі принципу взаємності, через механізм надання правової допомоги, що вимагає згоди запитуваної держави. Натомість Європейська Прокуратура є вертикальною системою примусу, оскільки їй підпорядковуються національні органи розслідування та звинувачення. В такому разі традиційні процедури співробітництва мають бути замінені прямими діями Європейської Прокуратури на території держав – членів ЄС, що, у свою чергу, зумовить втрату актуальності таких процедур, як визнання європейських ордерів (на арешт і ін.) чи запитів про надання правової допомоги. Ордери Європейської Прокуратури мають прямо виконуватися в рамках ЄС, не залишаючи місця для їх невизнання чи невиконання в тій чи іншій державі-члені, що є притаманним горизонтальній системі судового співробітництва.
Унікальність ЄС як об’єднання особливого роду, однією з пріоритетних цілей якого є створення ПСБЮ, що передбачає, зокрема, забезпечення високого рівня інтегрованості у цивільно-правовій сфері, зумовлює необхідність розвитку судової співпраці держав – членів ЄС у цивільних справах.
Здійснюючи дослідження правових засад співробітництва судів держав –членів ЄС у цивільних справах, які мають транскордонний ефект, відзначено прогрес, досягнутий у поступовому заснуванні Європейського простору цивільного правосуддя: комунітаризація співробітництва судів у цивільних справах; визначення конкретних заходів щодо усунення невідповідності судових та адміністративних систем держав-членів; вироблення механізмів співробітництва судів держав – членів ЄС у цивільних та торгових справах, а також інформування громадян; визначення принципу "взаємного визнання" ключовим принципом співробітництва судів. Водночас у дисертації виокремлено проблеми, які залишаються нерозв’язаними: забезпечення належної та вчасної імплементації європейських правових інструментів у національні правопорядки; подальше спрощення доступу до правосуддя (удосконалюючи існуючі механізми співпраці компетентних органів держав-членів); продовження процесу гармонізації національних правових норм (зокрема у сфері спадкування та заповітів чи права, яке застосовується до шлюбно-сімейних відносин).
У п’ятому розділі “Міжнародно-правові основи зовнішнього виміру простору свободи, безпеки та юстиції” визначено особливості таких форм співробітництва ЄС з третіми державами: допомога країнам-кандидатам та країнам з перспективою членства в ЄС у запровадженні acquis у сфері свободи, безпеки та юстиції; імплементація компонентів свободи, безпеки та юстиції відповідно до Європейської політики сусідства; стратегічне партнерство та інші форми співробітництва ЄС з третіми державами у сфері свободи, безпеки та юстиції. Окрім цього, здійснено правову характеристику співробітництва ЄC з міжнародними організаціями у сфері свободи, безпеки та юстиції.
ЄС застосовує єдину методологію до країн-кандидатів та потенційних кандидатів. Процес стабілізації та асоціації поступово інкорпорував інструментарій процесу розширення, поклавши в основу співробітництва у сфері СБЮ як з країнами Партнерства щодо приєднання, так і Європейського партнерства принцип інтеграції в ПСБЮ. Хоча рівень досягнутого в зазначеному процесі прогресу відрізняється не лише між названими групами країн, а й між країнами однієї групи (більше того, не є співрозмірними результати внутрішньодержавних перетворень, а також законодавчих та інституційних реформ окремих країн Західних Балкан, зокрема Сербії, та деяких країн Європейської політики сусідства, зокрема України).
Співробітництво між ЄС та країнами Європейської асоціації вільної торгівлі має амбітну мету – максимальна участь в ПСБЮ (без євроінтеграційних перспектив). Наразі можна констатувати запровадження між Сторонами спільного простору СБЮ, в рамках якого забезпечено свободу руху осіб (внаслідок приєднання зазначених країн до Шенгенської та Дублінської систем), встановлено Союзні правила, процедури та механізми співробітництва у кримінальних справах, а також універсальні принципи та норми співробітництва в цивільних справах.
Різним є змістове наповнення та інструментарій стратегічного співробітництва ЄС з третіми державами у сфері СБЮ. Так, співробітництво між ЄС та США має на меті встановлення трансатлантичного діалогу у сфері СБЮ, в якому домінують питання безпеки, а міжнародні угоди, що визначають правові рамки взаємодії Сторін, спрямовані на подолання спільних загроз та викликів. Кінцевою ж метою співробітництва ЄС – Росія є запровадження спільного простору СБЮ, однак інструментарій цього співробітництва схожий за своєю формою, структурою та напрямами співробітництва на інструментарій, запроваджений ЄС у рамках ЄПС, за винятком його євроінтеграційного спрямування (яке породжує зобов’язання щодо внутрішніх реформ відповідно до європейських стандартів).
Спільними рисами співробітництва ЄС у сфері СБЮ зі стратегічними та тісними партнерами (США, Росією та державами – членами Європейської асоціації вільної торгівлі) є глибокі партнерські відносини, які ґрунтуються на принципах паритетності та взаємності і здійснюються за всім спектром напрямів свободи, безпеки та юстиції. Проте відмінності у цілях співробітництва ЄС із зазначеними групами країн (встановлення тісного трансатлантичного діалогу зі США; запровадження спільного простору СБЮ з Росією; та залучення країн ЄАВТ до ПСБЮ ЄС) зумовили застосування різного інструментарію (міжнародних договорів, міжнародних актів незобов’язального характеру, приєднання до правового інструментарію, що визначає відносини між державами – членами ЄС).
У свою чергу, до інших форм співробітництва (політично їх окреслено як партнерські, стратегічні чи навіть асоціативні, що не зовсім відповідає їх змістовому наповненню) включено взаємодію з третіми державами, які співпрацюють за окремими напрямами у сфері СБЮ. Характерною є правова регламентація обмеженого кола питань, які становлять інтерес передусім для зовнішньої політики ЄС (реадмісія, боротьба з організованою злочинністю, тероризмом, торгівлею наркотиками). В багатьох випадках співробітництво за напрямом “юстиція” не отримує жодної правової регламентації, а такий компонент, як “свобода” (в разі його наявності), включає візовий діалог або, рідше, перспективу спрощення візового режиму.
ЄПС включає два рівні співробітництва – двосторонній (між ЄС та конкретною державою-сусідом) і багатосторонній (регіональний). Двосторонній рівень запроваджує однакові інструменти співробітництва як для країн Євро-Середземноморського партнерства, так і для держав – учасниць процесу Партнерства та співробітництва. Водночас за змістом співробітництва у сфері СБЮ Плани дій зі Східними державами-сусідами більш схожі до програм Європейського партнерства, оскільки ставлять за мету здійснення докорінних інституційних і законодавчих реформ та адаптацію до європейських норм і стандартів, проте на відміну від програм Європейського партнерства не визначають жодних євроінтеграційних перспектив. У свою чергу, в основі регіонального виміру ЄПС лежить принцип диференціації, який передбачає забезпечення внутрішньо-регіональної синергії, а не запровадження стратегії різношвидкісної інтеграції в ЄС.
Історичні витоки міжнародного співробітництва у сферах СБЮ тісно пов’язані в першу чергу з функціонуванням міжнародних міжурядових організацій. СБЮ є тією цариною, яка безпосередньо впливає на права та свободи людини і громадянина, тому заснування ПСБЮ відбувається у тісному співробітництві та координації позицій Союзу з такими ключовими акторами на міжнародній арені, як ООН (це співробітництво полягає у поширенні Союзом міжнародних стандартів та ратифікації міжнародних конвенцій ООН у зазначеній сфері), Рада Європи (правовий доробок Ради Європи є частиною acquis ЄС, окрім того, це співробітництво має комплементарний характер та здійснюється переважно у формі обміну інформацією та взаємодії на експертному рівні) та ОБСЄ (ЄС тісно співпрацює, зокрема у формі фінансової підтримки, з ОБСЄ щодо розвитку програм сприяння зміцненню прав людини та меншин, верховенства права та ефективності правозастосування у боротьбі з організованою злочинністю, торгівлею людьми й тероризмом), а також Інтерпол (така взаємодія відбувається через Європол та Євроюст і здійснюється у формі обміну інформацією, координації діяльності, обміну офіцерами зв’язку, допомоги Інтерполом у передачі Європейських ордерів на арешт у межах ЄС) та Гаазька конференція з міжнародного приватного права (міжнародні конвенції, прийняті в рамках Конференції, є важливим джерелом уніфікації цивільно-правових норм держав – членів ЄС, а відтак зближення цивільно-правових систем останніх з відповідними правовими системами інших держав – учасниць Конференції).
Шостий розділ “Міжнародно-правове регулювання співробітництва між Україною і Європейським Союзом у сфері свободи” включає: правовий аналіз стану та перспектив співробітництва між Україною і ЄС у сфері свободи руху осіб, характеристику правових передумов розвитку співробітництва між Україною і ЄС у сфері міграції та притулку, дослідження правових основ взаємодії України з ЄС у сфері управління кордонами.
Основним документом співробітництва Україна – ЄС у сфері свободи, безпеки та юстиції є схвалений 18 червня 2007 р. План дій Україна – ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки, який включає перелік погоджених завдань та напрямів діяльності Сторін (які здебільшого стосуються України).
Для України пріоритетом співробітництва з ЄС у рамках компонента “свобода” є запровадження безвізового режиму поїздок українських громадян до ЄС за результатами виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України від 22 листопада 2010 р. Досягнення зазначеної мети – це, більшою мірою, домашнє завдання України, яке має виконуватися відповідно до Національного плану з виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України від 22 квітня 2011 р.
У дисертації розглянуто дві групи заходів України у сфері міграції та притулку. Кінцевою метою першої групи заходів є створення відповідної законодавчої бази для ефективного співробітництва у сфері міграції та притулку відповідно до міжнародних стандартів та стандартів ЄС і робота в напрямі забезпечення ефективної імплементації та застосування цих стандартів. Друга група заходів покликана підвищувати рівень управління міграційними процесами та процесами у сфері притулку.
Важливим кроком у визначенні основних засад і напрямів державної політики у сфері прикордонного менеджменту відзначено схвалення у 2010 р. Концепції інтегрованого управління кордонами. Встановлено, що згадана Концепція ґрунтується на європейських підходах до управління кордонами, оскільки передбачає комплекс механізмів державного управління у сфері прикордонної безпеки, що покликаний забезпечити баланс між ефективною охороною кордону і збереженням відкритості кордонів для законної транскордонної діяльності та осіб, що подорожують.
Запровадження в Україні “інтегрованого управління кордонами” європейського зразка потребує здійснення низки заходів: акцептування європейської чотирирівневої системи "інтегрованого управління кордонами", що включає заходи на міжнародному, міждержавному, національному та прикордонному рівнях (від візової політики держави та аналізу ситуацій у різних регіонах світу, які можуть впливати на потоки незаконної міграції чи контрабанди через Україну, до розбудови пунктів пропуску, взаємодії з місцевими органами влади); забезпечення тісної координації роботи різних структур, які відповідають за прикордонну безпеку; інтеграція інформаційних ресурсів державних органів аж до створення єдиної бази даних правоохоронних органів; використання прикордонними та митними органами новітніх технічних засобів, які сприятимуть пропуску осіб, транспорту і вантажів та забезпечуватимуть надійний контроль за кордоном; стратегічного планування розвитку інтегрованого управління кордонами, яке б спиралося на ті самі принципи, що й “інтегрований прикордонний менеджмент” ЄС, і запроваджувало б аналогічні механізми та інструменти у сфері прикордонного контролю.
У сьомому розділі “Організаційно-правові засади співробітництва Україна – ЄС у сфері безпеки громадян” розкрито правові аспекти співробітництва Україна – ЄС у сфері боротьби з організованою злочинністю та тероризмом, стан нормативно-правового забезпечення та залучення до міжнародного співробітництва України у сфері боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму, особливості приведення антикорупційного законодавства України у відповідність з міжнародними та європейськими стандартами, актуальні проблеми у сфері правового регулювання боротьби з торгівлею людьми в Україні, правову оцінку державної політики України у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Співробітництво між Україною та ЄС у рамках компонента “безпека” полягає у: наданні Європейською стороною допомоги Україні в удосконаленні інституційної та організаційно-правової основ боротьби зі злочинністю, в першу чергу у виробленні відповідної державної політики, приведенні національного законодавства у відповідність з міжнародними та європейськими стандартами; співробітництві правоохоронних органів України та відповідних служб ЄС, що здійснюється у формі обміну інформацією, досвідом та підготовкою особового складу (запровадження оперативної складової цього співробітництва можливе на основі укладення відповідної угоди з Європолом).
У дисертації наголошено, що існуюча система кримінальної юстиції України (під якою слід мати на увазі кримінальне, кримінально-процесуальне та кримінально-виконавче законодавство, а також органи та установи кримінальної юстиції, які розглядають кримінальні справи, проводять досудове розслідування, установи виконання кримінальних покарань, прокуратура та адвокатура) не забезпечує ефективної боротьби з організованою злочинністю.
Встановлено, що реформування системи кримінальної юстиції України має враховувати європейський та міжнародний досвід, що свідчить про необхідність: гуманізації кримінального законодавства та удосконалення кримінально-процесуальних норм; перебудови організаційно-функціональної структури кримінальної юстиції; реорганізації системи органів досудового розслідування; забезпечення ефективності кримінального судочинства; посилення захисту прав та інтересів потерпілих, гарантованого відшкодування завданої злочином шкоди; cтворення умов для гуманізації сфери виконання кримінальних покарань.
У дисертації здійснено аналіз стану правового регулювання боротьби зі злочинністю (оцінку якого проведено на основі критеріїв відповідності міжнародним та європейським стандартам, ратифікації ключових міжнародно-правових актів, а також вироблення на цій основі відповідних політик і стратегій), зокрема з такими злочинами, як відмивання грошей та фінансування тероризму, корупція, торгівля людьми та незаконний обіг наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Восьмий розділ “Правове співробітництво між Україною та ЄС і його державами-членами” включає дослідження судового співробітництва між Україною та ЄС і його державами-членами у цивільних та кримінальних справах, а також процесу реформування судової та пенітенціарної систем України відповідно до європейських стандартів.
Правову основу співробітництва між Україною та державами – членами ЄС у сфері судового співробітництва у цивільних справах становить система міжнародних договорів, що включає: багатосторонні (універсальні та регіональні) міжнародні договори (присвячені окремим інститутам цивільно-процесуального права), учасниками яких є держави – члени ЄС і Україна; та двосторонні договори про правову допомогу в цивільних справах, укладені між окремими державами-членами ЄС та Україною. Водночас наразі так і залишається неврегульованим питання взаємного визнання і виконання судових рішень у цивільних справах між Україною та низкою держав – членів ЄС (Австрія, Бельгія, Великобританія, Данія, Німеччина, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Фінляндія, Франція, Швеція і Мальта).
У дисертації розглянуто можливі варіанти розв’язання цієї проблеми (укладення відповідних двосторонніх договорів із зазначеними державами –членами ЄС; приєднання України до багатосторонніх міжнародних договорів, учасниками яких є всі держави – члени ЄС; укладення між Україною та ЄС спеціальної угоди про взаємне визнання і виконання судових рішень у цивільних справах), проаналізовано їх переваги та недоліки, а також обґрунтовано доцільність укладення угоди про правову допомогу в цивільних справах між Україною та ЄС.
Правове співробітництво у кримінальних справах між Україною та ЄС здійснюється на всіх стадіях кримінального процесу, а його основними формами є: виконання або надання допомоги в проведенні процесуальних дій на території іноземної держави (забезпечення показань свідків, вручення документів, передача предметів, які є речовими доказами, матеріалів судової справи); повідомлення однією зі сторін про злочин з метою розгляду в судах другої сторони; обмін інформацією про всі обвинувальні вироки і подальші заходи, вжиті на території однієї сторони щодо громадян іншої сторони; видача (екстрадиція) осіб, підозрюваних чи обвинувачених у вчиненні злочинів, для притягнення до кримінальної відповідальності або для виконання вироку суду; передача провадження у кримінальних справах; визнання та виконання вироку, винесеного однією договірною державою на території іншої договірної держави; передача засуджених осіб для подальшого відбуття покарання.
На сьогодні Україна налагодила співпрацю з Євроюстом, що здійснюється через контактних осіб і включає здебільшого навчальні програми та візити, а також обмін інформацією (на нерегулярній основі). Нові можливості для співробітництва між Україною та ЄС у кримінальних справах може відкрити стратегічна Угода з Євроюстом, яка б забезпечила: регулярний обмін інформацією у кримінальних справах; правову експертизу національного кримінального законодавства; покращення співробітництва між компетентними органами України та держав-членів (зокрема шляхом спрощення виконання запитів і рішень у сфері судового співробітництва); та направлення до Євроюсту українських офіцерів зв’язку.
Одним з найважливіших завдань України на шляху її інтеграції до європейського правового простору є реформування національної судової системи відповідно до європейських та міжнародних стандартів. Це завдання є не лише зобов’язанням перед Радою Європи та ЄС, яке Україна взяла на себе, а в першу чергу важливим пунктом порядку денного розвитку демократичної правової держави, яка забезпечує високий рівень дотримання прав людини.
У дисертації проаналізовано положення Закону України “Про судоустрій і статус суддів” 2010 р. (та зроблено висновок, що попри низку позитивних новел існують питання, які потребують невідкладного внесення законодавчих змін), особливості формування пенітенціарної системи України (що перебуває на початковій стадії – удосконалення інституційної та нормативно-правової бази), а також наголошено на необхідності як системних внутрішньодержавних перетворень (що включають широкий комплекс правових, інституційних та організаційних заходів), так і політичної волі (до широкомасштабних змін, у тому числі ціннісних) та жорсткого контролю цього процесу з боку громадянського суспільства.
|
