ТЕОРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, виокремлено об’єкт та предмет дослідження, окреслено методи дослідження. Окрім того, поставлено мету дослідження, на підставі якої виокремлено задачі, сформульовано положення, що становлять наукову новизну, висвітлюється практичне значення роботи, апробація отриманих результатів, кількість публікацій за темою дослідження.

Розділ 1 «Методологічні, історико-правові основи формування земельного законодавства та історіографічний огляд досліджень проблем розвитку земельного законодавства» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Методологічні основи дослідження проблем розвитку земельного законодавства України» обґрунтовано, що методологія дослідження сучасного земельного законодавства є відносно самостійною частиною науки земельного права, органічно пов’язаною з понятійно-категорійним апаратом, але не тотожною йому. Автором доводиться, що основний недолік попередніх теоретичних досліджень у сфері методології земельного законодавства полягає в тому, що методологія зводилася до рівня простого сумарного, механічного утворення, що складається з певного набору конкретних юридичних засобів, що використовуються в процесі нормотворчої діяльності. Наслідком такого спрощеного підходу до методології земельного законодавства є істотні протиріччя в розумінні сукупності методів, використовуваних у процесі формування земельного законодавства, помилки у визначенні гносеологічних можливостей окремих загальних і спеціальних методів, що застосовуються в процесі розробки і прийняття законів, які регулюють земельні відносини, відсутність чітких уявлень про методику правотворчості.

Встановлено, що методологічною основою дослідження ефективності та проблем розвитку земельного законодавства є: 1) формально-логічний метод, який забезпечує надійність та науковість отриманої інформації і дає можливість виявити невідповідність тих чи інших земельно-правових норм реаліям суспільного життя, а також суперечності між нормативно-правовими актами; 2) формально-юридичний метод, що передбачає дослідження проблем розвитку земельного законодавства виключно в рамках позитивізму; 3) метод факторного аналізу, який дає змогу враховувати кількісні й якісні зміни земельного законодавства залежно від певних обставин, а також будувати факторні моделі, необхідні в процесі правового прогнозування; 4) функціонально-правовий метод передбачає дослідження земельного законодавства з позицій покладених на нього завдань та функцій; 5) діяльнісний метод, що допомагає вивчити роль, місце і значення окремого нормативно-правового акта в системі земельного законодавства; 6) порівняльно-правовий метод сприяє виявленню загального і особливого, типового і унікального в правовому регулюванні земельних відносин різних країн, що дає змогу застосовувати позитивний досвід правового регулювання земельних відносин зарубіжних країн; 7) соціологічний метод, який дає змогу в процесі розробки актів земельного законодавства вивчати і враховувати загальні закономірності розвитку суспільства, аналізувати економічні, політичні, соціально-психологічні, демографічні та інші явища в житті суспільства; 8) історико-правовий метод, що забезпечує правонаступність розвитку земельного законодавства, дає змогу виявити позитивні та негативні риси історичних джерел земельного права та встановити наслідки їх впливу на земельні відносини; 9) системно-структурний метод, який дав змогу розглядати земельне законодавство як упорядковану, цілісну, логічно побудовану сукупність нормативно-правовових актів, спрямованих на регулювання земельних відносин; 10) логіко-семантичний метод, що ґрунтується на простеженні специфіки формування понятійно-категорійного апарату земельного законодавства; 11) прогностичний метод, який дав можливість скласти науково-обґрунтовані прогнози розвитку земельного законодавства.

Доводиться, що важливою методологічною особливістю дослідження проблем розвитку земельного законодавства є використання міждисциплінарного підходу, що передбачає використання досягнень таких наук, як філософія, економіка, екологія та ін.

Обґрунтовується положення, що наука земельного права поступово починає використовувати методологію синергетики. Ці методологічні ідеї дають змогу краще зрозуміти генезис земельного законодавства, окремих його правових інститутів, оскільки земельні відносини необхідно досліджувати з урахуванням законів самоорганізації та саморозвитку.

У підрозділі 1.2 «Історико-правові засади формування земельного законодавства на території України» аналізується історія розвитку земельного законодавства на території України. У дисертації досліджено земельно-правові норми «Руської Правди»; Литовських статутів 1529 р., 1554 р. і 1588 р.; універсалів Богдана Хмельницького; Березневих статтей 1654 р.; кодексу законів «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р., «Загальних положень про селян, які вийшли з кріпосної залежності» 1861 р., Столипінського указу «Про доповнення деяких постанов діючого закону з питань селянського землеволодіння і землекористування» 1906 р. та інших історичних джерел права. За результатами дослідження зазначено, що саме з 1917 р. з прийняттям Декрету про землю від 26 жовтня 1917 р. почало формуватися земельне законодавство, що заклало підвалини системи сучасного земельного законодавства. Тому обґрунтовується доцільність проведення періодизації розвитку земельного законодавства з 1917 р., на підставі якого виділено такі періоди: 1-й (жовтень 1917–1918 рр.) – земельне законодавство періоду Жовтневої соціалістичної революції; 2-й (1918–1920 рр.) – земельне законодавство періоду іноземної військової інтервенції та громадянської війни; 3-й (1921–1925 рр.) – земельне законодавство періоду переходу на мирну роботу по відновленню народного господарства; 4-й (1926–1929 рр.) – земельне законодавство періоду соціалістичної індустріалізації країни; 5-й (1930–1940 рр.) – земельне законодавство періоду колективізації сільського господарства; 6-й (1941–1945 рр.) – земельне законодавство періоду Великої Вітчизняної війни; 7-й (1945–1967 рр.) – земельне законодавство періоду відновлення і розвитку народного господарства; 8-й (1968–1989 рр.) – земельне законодавство після проведення кодифікації загальносоюзного і республіканського земельного законодавства; 9-й (1990 р. – до цього часу) – сучасний період формування і розвитку земельного законодавства України, що в свою чергу поділяється на два підперіоди: 1990–2001 рр. – розвиток земельного законодавства до прийняття чинного Земельного кодексу України та з 2002 р. і до цього часу – формування земельного законодавства після набрання юридичної сили Земельним кодексом України.

Підрозділ 1.3 «Історіографічний огляд розвитку наукових поглядів на формування земельного законодавства» присвячено вивченню генези розвитку наукової думки про земельне право та земельне законодавство. У результаті проведеного аналізу виділено такі етапи розвитку наукових поглядів щодо земельного законодавства: 1) 1917 р. – середина 30-х років ХХ ст., що характеризувався відсутністю єдиного підходу до розуміння сутності земельного законодавства (основні представники: О. Г. Гойхбарг, Л. І. Дембо, І. І. Євтихієв, С. П. Кавелін, С. Н. Ландкоф, Б. С. Мартинов, Ф. Г. Некрасов, І. Б. Новицький, П. І. Стучка, О. П. Павлов, Д. С. Розенблюм та ін.); 2) кінець 30 – середина 40-х років ХХ ст., коли зріс ступінь відносної самостійності земельного законодавства (основні представники: І. Л. Брауде, М. А. Гурвич, М. Д. Казанцев, А. Н. Нікітін, О. А. Рускол, Ю. А. Станчинський, П. М. Толстой, С. Л. Фукс); 3) кінець 40 – кінець 60-х років ХХ ст. – етап наукового накопичення, що характеризується вивченням напрямів систематизації земельного законодавства (основні представники: А. Т. Абикєєва, Г. О. Аксеньонок, В. К. Григор’єв, П. Д. Індиченко, А. М. Каландадзе, А. В. Карасс, О. Н. Колотинська, А. І. Корольов, І. В. Павлов, Г. Н. Полянська, П. Д. Сахаров, М. М. Страхов, О. М. Турубінер, В. З. Янчук та ін.); 4) початок 70 – кінець 80-х років ХХ ст., що характеризується зростанням науково-методологічних та теоретичних досліджень різноманітних проблем правового регулювання раціонального використання та охорони земель (основні представники: В. П. Балезін, Г. С. Башмаков, З. С. Бєляєва, Ц. В. Бичкова, Н. М. Бороданов, Ю. О. Вовк, І. Б. Дегтярьов, А. Е. Єренов, І. О. Іконицька, М. І. Козир, М. І. Краснов, В. Л. Мунтян, М. Т. Осипов, А. І. Пшеничний, Б. Г. Розовський, І. О. Середа, В. І. Семчик, Я. Я. Страутманіс, Л. П. Фоміна, Л. П. Халевина, В. П. Цемко, В. О. Чуйков, В. С. Шелестов, Ю. С. Шемшученко, В. В. Янчук, В. З. Янчук та ін.); 5) кінець 90-х років ХХ ст. – початок ХХІ ст., що триває досі й характеризується розвитком нових напрямів теоретичного пошуку у зв’язку з проведенням земельної реформи, спрямованої на роздержавлення земельного фонду і відповідно формування нового земельного законодавства суверенної України (основні представники: В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк, В. Д. Басай, А. Г. Бобкова, О. А. Вівчаренко, А. П. Гетьман, В. К. Гуревський, В. М. Єрмоленко, І. І. Каракаш, Т. О. Коваленко, Т. Г. Ковальчук, В. В. Костицький, М. В. Краснова, П. Ф. Кулинич, Н. Р. Малишева, А. М. Мірошниченко, В. Л. Мунтян, В. В. Носік, О. М. Пащенко, О. О. Погрібний, С. О. Погрібний, В. К. Попов, Б. Г. Розовський, І. Ю. Сальман, В. І. Семчик, А. М. Статівка, Н. І. Титова, В. Ю. Уркевич, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга, В. І. Федорович, В. З. Янчук та ін.).

Розділ 2 «Науково-теоретичні основи земельного законодавства України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Теоретичні підходи до обґрунтування поняття земельного законодавства України» досліджено юридичну природу земельного законодавства. Вивчення основних підходів до визначення поняття земельного законодавства дало змогу дійти висновку, що в науковій літературі поняття «земельне законодавство» розглядається в широкому і вузькому розумінні: земельне законодавство в широкому розумінні являє собою сукупність законів і підзаконних нормативно-правових актів, що є формою вираження земельно-правових норм, які містяться в цих актах; відповідно до вузького розуміння земельне законодавство – це лише закони, що приймаються парламентом. Наводяться аргументи на користь «вузького» розуміння поняття земельного законодавства, оскільки «широке» його розуміння підриває верховенство закону, веде до розширення меж регулювання суспільних земельних відносин актами органів виконавчої влади. Одночасно в дисертації зазначається, що в умовах перехідного періоду становлення земельного законодавства широке його розуміння є оптимальним, оскільки дає змогу розглядати закони в єдності, взаємозв'язку і взаємодії з підзаконними нормативно-правовими актами, сворює повну картину стану правового регулювання земельних відносин і сприяє створенню більш досконалого механізму реалізації земельно-правових норм.

У результаті аналізу проблем співвідношення земельного і цивільного законодавства авторка обґрунтовує думку, що механічне перенесення багатьох положень земельного законодавства до цивільного законодавства не сприятиме підвищенню ефективності й належному виконанню землеохоронних приписів. Доводиться, що оптимальне функціонально-правове поєднання земельного і цивільного законодавства передбачає: по-перше, наявність у Земельному кодексі України норм відсилочного характеру до Цивільного кодексу України; по-друге, включення до ЗК України положень ЦК України з урахуванням специфіки землекористування; по-третє, автономне викладення в ЗК України специфічних земельно-правових вимог.

У підрозділі 2.2 «Мета і завдання земельного законодавства України» досліджено основні орієнтири, на досягнення яких спрямовані приписи земельного законодавства України. На підставі проведеного дослідження запропоновано під метою земельного законодавства України розглядати встановлення державних гарантій земельних прав і свобод громадян, розробку дієвих механізмів їх реалізації як передумову переходу від існуючого декларативного характеру правового регулювання земельних відносин до ефективної системи виконання земельно-правових норм.

Виявлено, що основоположними завданнями земельного законодавства на сучасному етапі його розвитку є: створення оптимальних правових умов для реалізації права кожного громадянина на землю і виконання обов'язку охороняти землю як основне національне багатство, дбайливо ставитися до землі; правове забезпечення зниження негативного впливу господарської та іншої діяльності на стан земель; створення правових умов для організації і розвитку системи земельної освіти і виховання, а також правової основи для формування земельно-правової культури; визначення правової основи державної політики в галузі використання та охорони земель, що забезпечуватиме збалансоване вирішення соціально-економічних завдань, зміцнення правопорядку в галузі використання та охорони земель.

Підрозділ 2.3 «Принципи земельного законодавства України» присвячено аналізу принципів, що відображають об'єктивні риси земельного законодавства і зумовлені закономірностями його розвитку. За результатами аналізу виявлено, що принципи земельного законодавства України являють собою вихідні положення, засади і вимоги, закріплені в Конституції України, ЗК України, законах та інших актах земельного законодавства, що зумовлені потребами і закономірностями суспільного розвитку, становлять основу земельного ладу України, є базисом для функціонування і розвитку земельного законодавства та спрямовані на виконання завдань земельного законодавства, є обов'язковими як для законодавчих, так і для правозастосовних органів.

Аргументовано думку, що принципи земельного законодавства виконують такі функції: закріплюють основи земельної політики, безпосередньо регулюють земельні відносини, визначають орієнтири розвитку земельного законодавства, забезпечують стабільність правового регулювання земельних відносин і реалізацію земельного законодавства в контексті верховенства права.

Обґрунтовано доцільність формування земельного законодавства на основі таких принципів: конституційного розвитку земельного законодавства; пріоритету законодавчого регулювання земельних відносин; наступності в розвитку земельного законодавства; систематизації земельного законодавства; розвитку земельного законодавства відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права; належного забезпечення законопроектних робіт.

У підрозділі 2.4 «Стан і проблеми оптимізації системи земельного законодавства України» досліджується характер взаємозв’язків актів земельного законодавства, що складають його систему. На підставі проведеного аналізу обґрунтовується положення, що система земельного законодавства України становить не просто сукупність нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в галузі використання та охорони земель, а являє собою диференційовану систему, засновану на принципах субординації і координації її структурних компонентів, упорядковану за різними об'єктивними критеріями множину нормативно-правових актів, що формується для найбільш ефективного використання земельно-правових норм. У дисертації доводиться, що система земельних прав виступає одним із найважливіших факторів, що визначає побудову і розвиток системи земельного законодавства, розкриває об'єктивно існуючі закономірності суспільного розвитку земельних відносин.

У роботі досліджено співвідношення системи земельного права і законодавства України, а саме обґрунтовано доктринальний характер системи земельного права і практичний характер системи земельного законодавства.

У дисертації досліджено структуру земельного законодавства України, під якою дисертантка розуміє внутрішній поділ земельного законодавства на порівняно відособлені групи нормативно-правових актів. На підставі проведеного дослідження виділено: 1) функціональну структуру земельного законодавства, що складається з головного нормативно-правового акта – ЗК України, що виконує функцію інтегратора нормативно-правових приписів земельного законодавства; інших законів та підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють земельні відносини; 2) вертикальну (ієрархічну) структуру земельного законодавства, яку становлять: а) Конституція України; б) ЗК України; в) закони України; г) постанови Верховної Ради України; ґ) укази Президента України; д) постанови Кабінету Міністрів України; е) нормативні акти міністерств і відомств; 3) горизонтальну (інституційну) структуру земельного законодавства України, яку утворюють: а) законодавство про право власності на землю; б) законодавство про землекористування; в) законодавство про правовий режим земель різних категорій; г) законодавство про набуття, реалізацію, припинення прав на землю; ґ) законодавство про охорону земель; д) законодавство про управління в галузі використання та охорони земель; е) законодавство про землеустрій; є) законодавство про державний земельний кадастр; ж) законодавство про державний контроль у галузі використання і охорони земель; з) законодавство про вирішення земельних спорів та ін.

Запропоновано в законодавчому порядку передбачити, що в ієрархії нормативно-правових актів земельного законодавства ЗК України стоїть після Конституції України і має вищу юридичну силу порівняно з іншими законами в галузі земельних відносин. Аргументується необхідність збагачення системи земельного законодавства України законами «Про ринок земель», «Про консервацію земель», «Про державну інвентаризацію земель», «Про Загальнодержавну програму використання та охорони земель», «Про земельні аукціони», «Про зонування земель», «Про Державний земельний (іпотечний) банк України» тощо.

Розділ 3 «Закономірності розвитку земельного законодавства України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Тенденції розвитку земельного законодавства України» досліджуються такі основні тенденції розвитку земельного законодавства України, як: уніфікація земельного законодавства, яка зумовлена єдністю об'єкта правового регулювання – земель, що вимагає єдності підходів, принципів і механізмів регулювання суспільних земельних відносин, і диференціація земельного законодавства, що відображає прогресивний процес, спрямований на врахування особливостей, специфіки і багатоманітності земельних відносин, урегулювання яких здійснюється певним комплексом юридичних приписів і нормативних актів; проникнення земельно-правового регулювання у сферу правового регулювання інших галузей і, навпаки, багатогалузевого правового регулювання – у сферу земельно-правового регулювання; екологізація земельного законодавства, що здійснюється шляхом впровадження еколого-правових норм у правовий режим різних категорій земель, екологізації правового статусу суб'єктів земельних правовідносин, екологізації засобів виробництва, що впроваджуються в сферу землекористування; посилення юридичної відповідальності за здійснення правопорушень у галузі охорони земель, що вимагає врахування результатів правозастосовної практики для обґрунтування посилення правових санкцій; розвиток та вдосконалення земельного процесуального законодавства, приписи якого створюють необхідні правові форми реалізації матеріальних норм; гармонізація земельного законодавства із європейським законодавством шляхом запровадження в національне земельне законодавство найбільш ефективних правових норм, що мають позитивний досвід реалізації в країнах ЄС.

На підставі проведеного аналізу уніфікованих і диференційованих нормативно-правових актів земельного законодавства встановлено, що в їхньому співвідношенні не слід шукати суперечностей, а тим більше протиставляти їх один одному; перспектива розвитку земельного законодавства України – в їхньому розумному поєднанні, оскільки уніфіковані акти утворюють ядро земельного законодавства, дають змогу закріпити загальні норми, що відображають земельну політику України, а диференційовані наповнюють цю політику реальним змістом, вносять необхідну конкретику в загальні норми.

У підрозділі 3.2 «Конституційні основи земельного законодавства України» досліджуються положення Конституії України, що безпосередньо або опосередковано регулюють земельні відносини.

За результатами дослідження виявлено, що Конституція України закріплює пріоритет суспільних інтересів у раціональному використанні й комплексній охороні земельних ресурсів, що забезпечується публічно-правовим регулюванням, вищим проявом якого є норми Конституції України, які володіють виключним публічно-правовим характером. Встановлено, що земельні норми Конституції України в сукупності становлять основу публічно-правового регулювання в земельному законодавстві. Аргументовано думку, якщо конституційні земельні положення не розвиваються в актах земельного законодавства, то це призводить, з одного боку, до зниження якості земельного законодавства та його неконституційності, а з другого – до зниження рейтингу Конституції України як чинника, що забезпечує єдність земельного законодавства.

Зазначено, що конституційні земельні норми виступають координатором усього земельного законодавства України, забезпечуючи його єдність і конституційність як за формою, так і за змістом. Запропоновано класифікацію норм конституційних основ земельного законодавства України за такими критеріями: 1) за способом регулювання земельних відносин: норми, що опосередковано регулюють земельні відносини, і норми, що безпосередньо регулюють основи земельних відносин; 2) за змістом: норми, що закріплюють земельний характер конституційного ладу; норми, що регулюють конституційні земельні права та обов'язки; норми, що закріплюють право власності на землю; норми, які передбачають повноваження найвищих органів державної влади та управління в галузі земельних відносин; 3) залежно від розділів Конституції України, в яких вони розміщені; 4) за функціями в правовому механізмі реалізації земельного законодавства: вихідні норми, норми-правила і норми-пріоритети.

Підрозділ 3.3 «Динаміка розвитку земельного законодавства України» присвячено дослідженню становлення і розвитку земельного законодавства суверенної України. За результатами дослідження встановлено, що за період незалежності в Україні було прийнято близько 70 земельних законів, більше десятка з яких вже втратили юридичну силу, а майже 40 є законами про внесення змін до законів та ЗК України. В існуючих темпах і обсязі законотворчості виділено як позитивні, так і негативні аспекти. Позитивними є ті, що основні матеріальні земельно-правові норми закріплюються в нормативно-правових актах рівня закону, а також концептуальна модернізація нормативного регулювання земельних відносин. Негативними є ті, що земельне законодавство України стало обсяговим, колізійним, нерідко правові норми, що регулюють одні й ті самі земельні відносини, дублюються в різних нормативно-правових актах, типовими недоліками земельного законодавства є незбалансованість законодавчого процесу, численні порушення процедури прийняття законів і правил законодавчої техніки, суперечності між новоприйнятими і чинними нормативно-правовими актами, між законами і підзаконними нормативно-правовими актами, невідповідність нормативних положень одного й того самого правового акта, спотворення в них основоположних засад і принципів земельного законодавства.

У підрозділі 3.4 «Публічно-правові і приватноправові засади в земельному законодавстві України» досліджується взаємодія і взаємний вплив публічно-правових і приватноправових засад у процесі регулювання земельних відносин. Встановлено, що об'єктом дослідження у проблемі співвідношення публічно-правових і приватноправових засад у земельному законодавстві України є передусім норми об'єктивного права. Цей підхід дає змогу виявити основоположний принцип регламентації земельних відносин, тобто визначити відповідний земельному праву тип правового регулювання. Виявляючи елементи публічно-правового і приватноправового регулювання в земельному законодавстві України і визначаючи їхні характерні риси, слід виходити з того, що основним критерієм розмежування приватного і публічного права є відмінність у прийомах і способах впливу на земельні відносини. Для правильної їх диференціації також необхідно враховувати послідовність факторів, що впливають на формування земельно-правових норм, відповідно до якої інтереси суб'єктів визначають зміст земельних відносин, а специфічні властивості цих відносин, у свою чергу, зумовлюють характер законодавчих приписів

Відзначено, що кардинальні зміни приватноправової частини регулювання земельних відносин не можуть не вплинути на стан публічно-правового регулювання і, навпаки, тому перетворення в галузі приватноправового регулювання обігу земель повинні супроводжуватися аналізом наслідків таких перетворень і в публічних земельних відносинах. Роль земельного законодавства полягає в прийнятному як для приватних, так і для публічних інтересів включенні землі в майнові відносини з обов'язковим урахуванням специфіки землі як об'єкта правовідносин. У зв’язку з цим у дисертації обґрунтовується думка, що широке використання публічно-правових засобів регулювання земельних відносин не можна розглядати як державне втручання у приватноправові відносини. Доводиться, що основне завдання земельного законодавства у вітчизняній правовій системі полягає в правовому забезпеченні балансу приватних і публічних інтересів у використанні землі, який досягається закріпленням сукупності взаємозв'язаних правових механізмів впливу на різні види суспільних земельних відносин.