АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФОРМУВАННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

Основний зміст

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, встановлено ступінь її наукової розробки, визначено об’єкт, предмет, мету, завдання і методи дослідження, сформульовано основні положення роботи, винесені на захист, а також вказано апробацію, опублікування, практичне значення одержаних результатів.

Розділ 1 «Публічна служба в органах державної податкової служби як умова їх формування та функціонування» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття публічної служби в органах державної податкової служби» йдеться про реформування законодавства про державну службу в цілому та публічну службу в податковій сфері зокрема. Обґрунтовано, що саме пуб­лічна служба є умовою формування та функціонування органів ДПС.

В юридичній науці існують різні думки з приводу розмежування правовідносин на державній службі на публічно-правові (регулюються нормами конституційного та адміністративного права) і приватноправові відносини (урегульовані нормами трудового права). Аргументується, що адміністративно-правові відносини за участю органів ДПС є передусім публічними відносинами.

Найчастіше публічну службу визначають через професійну діяльність державних службовців. Іноді використовується широке розуміння публічної служби як діяльності усіх осіб, які отримують заробітну плату з державних коштів і виконують публічні функції, що обов’язково обумовлено в законі. У деяких країнах прийнято спеціальні закони про публічну службу (наприклад, Естонія, Грузія, Вір­менія). Азербайджанське законодавство прямо оперує поняттям «служба в податкових органах».

Зазначено, що ефективне функціонування органів публічної служби в цілому та органів ДПС зокрема можливе за умови наявності кваліфікованих, професійно підготовлених, політично-нейтральних кадрів – державних службовців, а та­кож забезпечення ефективного управління всією системою ДПС. Мета публічної служби в цих органах полягає у практичній реалізації певних фінансових функцій держави у сфері фінансової, бюджетної та податкової політики, у задоволенні пуб­лічних інтересів й вирішенні завдань державного управління у фінансовій сфері.

Доведено, що служба у органах ДПС є спеціалізованою державною (публічною) службою, будь-який орган цієї служби одночасно має риси органу управління, правоохоронного органу, а також органу державної влади.

У підрозділі 1.2 «Види публічної служби в органах державної податкової служби» досліджено такі ознаки, характерні для видів публічної служби в ДПС: специфіка завдань та функцій, що вирішуються ними відповідно до податкового законодавства (формування та реалізація податкової політики, податковий контроль, реєстрація та облік платників податків, ліцензування); наявність умов організації служби в ДПС; особливі умови служби (наявність професійної специфіки та ризику для життя; особливі службові обов’язки, залежно від виду служби в ДПС – цивільної чи мілітаризованої); особливі умови вступу, проходження, припинення служби в органах ДПС, присвоєння звань; спеціальні відомчі заохочення; наявність визначеної у податковому законодавстві компетенції, прав та обов’язків осіб, які проходять службу в органах ДПС; наявність спеціального речового забезпечення та грошового утримання, пільг, форменого одягу тощо.

Підтримано висновок про те, що служба в органах податковій міліції є спеціальною мілітаризованою. Світовий досвід свідчить, що статус органів, подібних до податкової міліції, залежить від функцій законодавства про відповідальність за податкові правопорушення. У разі переваги каральної функції за вчинення податкових злочинів такі підрозділи, як правило, підпорядковуються Міністерству внут­рішніх справ, прокуратурі або іншим правоохоронним органам. У разі гуманізації податкового законодавства, пріоритетом діяльності правоохоронного органу, що забезпечує кримінальне переслідування за ухилення від сплати податків, є стимулювання до добровільної сплати податків.

Зазначено, що доцільно відокремити і реорганізувати податкову міліцію у самостійний орган кримінальної юстиції – фінансову поліцію, яка успішно функціонує в деяких іноземних державах (Італія, Грузія, Казахстан, Киргизстан). Таке реформування можливе після удосконалення чинного законодавства у сфері
діяльності органів ДПС та правоохоронних органів з урахуванням досвіду іноземних країн.

У підрозділі 1.3 «Принципи публічної служби як керівні засади формування та функціонування органів державної податкової служби» наголошено, що публічна служба в органах ДПС має відповідати конституційно та законодавчо виз­наченим цілям держави і ґрунтується на відповідних принципах.

Принципи публічної служби в органах ДПС визначаються з принципів державної служби та публічного управління, які містяться в законодавстві та вироблені адміністративно-правовою наукою. Підтримано науковий підхід, за якого принципи державної служби, визначені у ст. 3 Закону України «Про державну службу», належать до групи загальних принципів публічної служби.

Проаналізовано доктринальне групування принципів державної (публічної) служби: конституційні, організаційні, допоміжні; загальні, організаційні, функціо­нальні; організації й діяльності державного апарату. Особлива увага приділяється групі організаційно-функціональних принципів (основні організаційні засади функ­ціонування інституту публічної служби) та констатується відсутність єдиного нау­кового підходу щодо віднесення тих чи інших принципів до цієї групи.

Оскільки органи ДПС України можна віднести до органів публічної адміністрації, то їх формування та функціонування має відбуватися згідно із принципами так званої «належної адміністрації».

Зазначено, що необхідно на законодавчому рівні не лише визначити принципи формування та функціонування органів ДПС, а й передбачити відповідальність за їх порушення. Лише за умови дотримання вказаних принципів діяльність цих органів відповідатиме рівню цивілізованого суспільства та правової держави.

Під принципами формування та функціонування органів ДПС слід розуміти вихідні, фундаментальні та керівні наукові засади, а також систему норм, закріплених у чинному законодавстві, яка відображає напрями організації та здійснення її органами і посадовими особами покладених на них державою завдань і функцій. Зміст цих принципів полягає у тому, що вони характеризують сутність та специфіку служби в органах ДПС, відображають відносини та взаємозв’язки в них, забезпечують ефективність механізму реалізації й захисту прав і свобод людини й громадянина, а також прав юридичних осіб у податкових правовідносинах. Тому проявом принципів публічної служби у формуванні та функціонуванні системи органів ДПС є стабільність їх діяльності, нормативне закріплення компетенції, завдань та функцій, повноважень посадових осіб цих органів. На основі цих принципів здійснюється увесь процес управління ДПС.

Визначено, що принципами публічної служби в органах ДПС є загальноправові та інші спеціальні принципи, а саме: державного управління та  державної служби, останні, у свою чергу, також можуть мати певний поділ (конкретизацію, деталізацію), зважаючи на особливість такого складного правового інституту, як державна, зокрема публічна, служба.

Розділ 2 «Адміністративно-правове регулювання формування (комплектування) органів державної податкової служби в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Вступ на службу в органи державної податкової служби як початковий етап їх формування» розглянуто такі способи вступу на службу до органів ДПС: призначення, проведення конкурсу, вступ на службу до органів податкової міліції.

Визначено, що шляхом призначення комплектуються керівні посади в ДПС України та керівні посади в територіальних органах ДПС. Частина посад в цих органах підлягає конкурсному заміщенню на підставі Закону України «Про державну службу». Визначення поняття «конкурс» у законодавстві відсутнє, однак встановлено порядок його проведення.

Сьогодні процедура оголошення конкурсу має недоліки у механізмі її реалізації. Так, не визначено списку друкованих видань, у яких повинні публікуватися повідомлення про конкурс на заміщення вакантної державної посади. Така ситуація обмежує кількість претендентів, оскільки інформацією про проведення конкур­су фактично володіють особи, які працюють на керівних посадах в органах ДПС, та пов’язані з ними особи (близькі, родичі, знайомі), що порушує конституційне право рівного доступу громадян України до державної (публічної) служби.

Конкурсний відбір не стосується осіб, які претендують на зайняття вакантних посад начальницького складу податкової міліції (згідно з ч. 1 ст. 24 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» особи начальницького скла­ду податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ). Прийом на службу в органи податкової міліції України здійснюється шляхом призначення на відповідну посаду з подальшим укладанням контракту.

Відповідно до ст. 28 Закону України «Про державну службу» виникненню службових відносин з державними службовцями передує процедура перебування у кадровому резерві державної служби. Формування кадрового резерву передбачає добір осіб, здатних відстоювати права людини і громадянина, професійні навички яких ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях і аналітичних здібностях, сприяють прийняттю й успішному виконанню управлінських рішень. Визначено за доцільне на законодавчому рівні закріпити єдиний порядок резервної форми добору кадрів.

У підрозділі 2.2 «Процедури проходження служби в органах державної податкової служби» висвітлено основні та супроводжувальні процедури проходження публічної служби в органах ДПС. До основних віднесено такі: атестація, призначення на посаду, стажування, випробування, просування по службі (кар’єр­не зростання), ротація (переведення), переміщення по службі на нижчі посади. До супроводжувальних процедур належать: заохочення та стимулювання, гарантії проходження служби, заходи попередження.

Встановлено, що атестація особи, яка проходить службу в органах ДПС, є процедурою, що, як правило, передує призначенню на посаду. За результатами атестації вказана особа може бути визнана такою, яка відповідає посаді, їй може бути рекомендовано проходження стажування, підвищення кваліфікації чи зарахування до кадрового резерву, щоб обійняти вищу посаду.

Особа, яка проходить службу в органах ДПС, для успішного проходження атестації повинна бути: компетентною, тобто володіти відповідним обсягом знань та мати досвід, володіти організаторськими здібностями; постійно займатися державною службою (без відволікання на політику, підприємництво та інші аналогіч­ні види діяльності); бути дисциплінованою, своєчасно виконувати накази вищих органів. Керівники органів ДПС повинні володіти фундаментальними теоретичними знаннями з економіки, податкового права та мати практичну підготовку, що свідчитиме про виконання вимоги щодо професіоналізму, яка міститься в Законі України «Про державну службу».

Стажування в органах ДПС може і повинно сприяти зростанню професіоналіз­му, що відображає саму сутність публічної служби як суспільно корисної діяльності.

Особа, яка успішно проходить службу в органах ДПС, має право на просування по службі, однією з форм якого може бути переведення на більш відповідаль­ну та високооплачувану посаду. У цьому контексті досліджується питання щодо переміщення у формі ротації, яке нині є вельми актуальним в Україні, а також переміщення на нижчі посади (найчастіше застосовується при проходженні служби в органах податкової міліції).

Заходи попередження як супроводжувальна процедура проходження публіч­ної служби в органах ДПС виявляються у застосуванні санкцій за порушення законодавства. Гарантії проходження служби в органах ДПС мають на меті матеріальне, майнове, правове та особисте забезпечення працівників вказаних органів. Важливим у проходженні служби в органах ДПС є застосування заохочень (стимулювань) на рівні органу ДПС і шляхом присвоєння державної нагороди (спеціальні відомчі заохочувальні відзнаки).

У підрозділі 2.3 «Порядок припинення служби в органах державної податкової служби» вказано на те, що припинення державної (публічної) служби в органах ДПС можливе лише на підставі стст. 30, 31 Закону України «Про держав­ну службу»: смерть державного службовця; вихід на пенсію; звільнення державного службовця з причин, передбачених чинним законодавством (хоча даний Закон не дає визначення поняття «припинення державної служби»). Недоліком у законодавстві, яке визначає статус органів ДПС, є те, що воно не врегульовує питання припинення проходження служби, натомість містить бланкетну норму з вказівкою, що проходження служби посадовими особами органів ДПС регламентується законодавством про державну службу (ч. 5 ст. 15 зазначеного Закону). Особи, які проходять службу в органах ДПС, можуть бути звільнені як на загальних підставах, передбаченими ст. 28, 36, 37, 38, 39, 40, 45 Кодексу законів про працю України, так і додаткових – пп. 1, 2 ст. 41 цього ж Кодексу.

Підтримано пропозицію щодо встановлення законодавчих тимчасових обмежень на комерційну і консультаційну діяльність осіб, які проходили службу в органах ДПС, після їх звільнення з метою попередження зловживань при використанні конфіденційної і секретної інформації, раніше доступної по роду служби.

Розділ 3 «Забезпечення порядку функціонування органів державної
податкової служби в Україні: проблемні питання» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Отримання та збереження інформації в органах державної податкової служби» визначено, що органи ДПС є розпорядниками публічної інформації, отриманої у зв’язку з виконанням інформаційно-аналітичних функцій. Інформація, отримана від платників податків, узагальнена уповноваженою посадовою особою, фактично може бути визнана службовою інформацією, неналежне поводження з якою передбачає застосування заходів юридичної відповідальності щодо винної особи. Законодавство покладає на органи ДПС та її службових осіб обов’язок не розголошувати інформацію, яка є державною таємницею, що стала їм відома при виконанні своїх посадових функцій, та зобов’язує вживати заходів із охорони таємниці, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням посадових обов’язків.

Наголошено що в органах ДПС потрібно вживати посилених заходів щодо запобігання несанкціонованому доступу до інформації, її розголошення, втрати, знищення або заміни ступеня доступності інформації, її перекручення, незаконного використання та тиражування. Це можливо здійснювати шляхом застосування комплексу правових, організаційних, інформаційно-телекомунікаційних засобів і заходів, спрямованих на запобігання неправомірним діянням щодо інформації. Ефективним методом спонукання особи ДПС до збереження відомостей, що становлять таємницю, є встановлення конкретних заходів відповідальності щодо неї у випадках, якщо заздалегідь визначено, ясно і недвозначно було повідомлено, які відомості складають таємницю, і саме такі відомості особа розголосила. Крім того, необхідно контролювати стан створення і дотримання режиму збереження засекречених відомостей (нанесення спеціальних грифів).

Підтримано доцільність окремого врегулювання питань податкового консультування, що сприятиме поглибленому правовому регулюванню податкових відносин та ліквідовуватиме недоліки Податкового кодексу України.

У підрозділі 3.2 «Дотримання дисципліни та дисциплінарна відповідальність як запорука належного функціонування органів державної податкової служ­би» заз­начено, що забезпечення дисципліни в органах ДПС є запорукою нормального функціонування держави, повноцінної реалізації її фіскальної функції, взаємоповаги з боку платників податків тощо. Дотримання дисципліни та законності в цих органах фактично неможливе без наявності ефективного правового механізму їх реалізації.

Держава визначає різні гарантії діяльності органів ДПС, користуючись якими вказані органи самі дотримуються дисципліни і створюють умови для підвищення дисципліни серед платників податків. Проте на практиці часто від­буваються порушення, які негативно відбиваються на дисципліні всередині системи цих органів. У зв’язку з цим невипадково, що основним різновидом відповідальності осіб, які проходять службу в органах ДПС, на сьогодні є дисциплінарна відповідальність за вчинення посадового проступку. Дотримання службово-тру­дової дисципліни та зміцнення державної дисципліни – це важливі обов’язки службовців, які працюють в органах ДПС.

Дисциплінарна відповідальність осіб, які проходять службу в органах ДПС, реалізується в дисциплінарних стягненнях, що встановлені законами України, Кодексом законів про працю України, правилами внутрішнього трудового розпорядку чи регламентами роботи державного органу.

Розглядаються такі заходи дисциплінарної відповідальності: усне зауваження; письмове зауваження; догана; сувора догана; попередження про неповну посадову відповідність; звільнення з посади; пониження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ (для тих, хто проходить служ­бу в органах податкової міліції).

Публічний характер службової діяльності в органах ДПС вимагає реальної відповідальності і більшого контролю за особами, винними у вчиненні проступків під час проходження служби. З метою усунення проблем у застосуванні дисциплінарної відповідальності доцільною є  уніфікація норм, які визначають умови та порядок дисциплінарної відповідальності.

У підрозділі 3.3 «Подолання корупції в органах державної податкової служ­би у контексті дотримання правил етики» вказано, що проблемним питанням дію­чої системи публічної служби в органах ДПС є подолання корупційних ризиків в діяльності посадових осіб та нормативне врегулювання вимог щодо їх професійної етики. Визначення морально-етичних принципів службової поведінки та нормативне закріплення механізму їх запровадження та дотримання може стати основною тенденцією сучасного розвитку інституту публічної служби в органах ДПС.

Сфера протидії корупції тісно пов’язана із дотриманням правил етики та честі осіб, які займають посади державних службовців, та потребує подальшого належного врегулювання в законодавстві щодо питань доброчесної поведінки на державній (публічній) службі. Нормотворча діяльність у цьому напрямі має відбуватися з урахуванням європейських і міжнародних стандартів щодо протидії корупції та норм Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб.

У контексті подолання корупції в органах ДПС потрібно посилити заходи адміністративної відповідальності, що вимагають адекватного організаційного забезпечення – створення та функціонування компетентних структур з розв’язання конфліктів у сфері публічної служби. Також необхідно здійснювати процедури оцінювання етичності поведінки службовця, тому підтримано пропозицію створення постійних комісій з етичних питань.

У підрозділі 3.4 «Застосування заходів матеріальної відповідальності у процесі функціонування органів державної податкової служби» наголошено, що інститут матеріальної відповідальності державних службовців органів ДПС є комплексним правовим інститутом, що включає норми різних галузей права.

Матеріальна відповідальність державних службовців органів ДПС застосовується на умовах, визначених трудовим законодавством, за винятком осіб, які проходять службу в органах податкової міліції. Останні несуть матеріальну відповідальність на умовах, визначених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затвердженим постановою Верховної Ради України від 23 червня 1995 р. Зважаючи на значні зміни у податковому законодавстві, запропоновано прийняти спеціальний закон, який би врегулював питання майнових правопорушень і матеріальної відповідальності військовослужбовців (зокрема, тих, які  проходять службу в органах податкової міліції) за шкоду, заподіяну державі.

Майнова та моральна шкода, завдана фізичним чи юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державного службовця органів ДПС під час здійснення ним своїх повноважень, має відшкодовуватися за рахунок держави. Держава ж має також право зворотної вимоги (регресу) до винного державного службовця у розмірі та порядку, визначених законом (зокрема, Цивільним кодексом України). У разі застосування зворотної вимоги (регресу) державний службовець несе майнову відповідальність лише за шкоду, заподіяну його власними протиправними діями або бездіяльністю. Вимагає вирішення питання регресу до державного службовця (зокрема, у випадку звільнення зі служби в органах ДПС) чи його родичів (у випадку його смерті).