ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОЛОГІЧНИХ ПОДАТКІВ В УМОВАХ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі автор обґрунтовує актуальність теми дослідження, її наукову новизну, аналізує ступінь розробленості теми у науковій літературі, визначає мету і завдання дослідження, його теоретичну і практичну значимість, вказує використані методи. Також наводяться дані про апробацію роботи.

Перший розділ – «Екологічні податки: поняття, розвиток, функції» розкриває ключові аспекти становлення екологічних податків як економічного інструменту охорони навколишнього природного середовища.

У першому підрозділі «Становлення ідей і практики правового регулювання екологічних податків» відмічається, що у контексті євроінтеграційних процесів для держав-кандидатів важливим є семантична інтерпретація поняття «екологічні податки». Незважаючи на тривалі наукові дискусії, вітчизняні нормативно-правові документи і наукова література не виробили узгодженого підходу. У Податковому кодексі України вони трактуються як загальнодержавний обов’язковий платіж, що справляється з певних видів діяльності. Натомість у законодавстві ЄС на сьогодні загальноприйнятим є тлумачення екологічного податку через базу оподаткування (до екологічних відносять податки, базою оподаткування яких є фізична одиниця (або сукупність) чогось, що має доведений, особливо негативний вплив на довкілля).

Як показало дослідження, процес становлення екологічних податків можна розглядати як шлях від усвідомлення проблем навколишнього природного середовища та необхідності його захисту до пошуку і реалізації ефективних інструментів для цього. Із різким загостренням екологічних проблем упродовж 60–70-х років минулого століття поряд із створенням централізованих адміністративних систем управління охороною довкілля розпочався процес пошуку ефективних ринкових механізмів його захисту. Акцент робився на законодавчі обмеження шкідливих впливів на довкілля.

У 80-і роки в екологічній політиці ЄС посилилися намагання використати для стимулювання природоохоронної діяльності в умовах ринкової економіки екологічні податки, базовані на основоположному принципі «забруднювач платить», який і надалі залишився визначальним у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Зміна екологічної та економічної ситуації в 90-і роки (відмова від екстенсивної моделі економічного розвитку) сприяла переходу до моделі сталого (екологічно-економічного та соціально збалансованого) розвитку, проведенню еколого-трудової податкової реформи. Таким чином, екологічні податки як інструмент захисту довкілля еволюціонували у міру глобальних екологічних змін та суспільно-економічного й політичного розвитку держав.

У другому підрозділі «Функціонально-правове призначення та проблеми впровадження екологічних податків» розглянута поліфункціональна природа екологічних податків у контексті цілей щодо охорони навколишнього середовища.

Аналіз вітчизняних та зарубіжних досліджень підтверджує, що у податковій системі України переважає орієнтація екологічного оподаткування на вирішення фіскальних завдань, на противагу європейським підходам, спрямованим на стимулювання позитивних зрушень в економіці та захист довкілля.

Досвід країн ЦСЄ стосовно впровадження екологічних податків свідчить, що важливими бар’єрами на цьому шляху є послаблення конкурентоспроможності економіки, труднощі дотримання справедливості у механізмах оподаткування та особливості національного сприйняття. Проте у контексті вітчизняних реалій, на нашу думку, не менш проблемним є дотримання трьох принципів: перестороги і профілактичних дій; усунення шкоди навколишньому середовищу шляхом звернення передусім до її джерела; «забруднювач платить» (ст. 191 Договору про функціонування ЄС). Ці позиції не знайшли відображення у Податковому кодексі України.

Другий розділ – «Порівняльно-правовий аналіз екологічних податків у праві ЄС та України» – складається із трьох підрозділів. Ключові формулювання щодо особливостей регулювання різних видів екологічних податків у праві ЄС та України обґрунтовані за результатами порівняльно-правового аналізу. Він проведений з допомогою формату порівняльних таблиць, розроблених на основі бази даних Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) і Європейського екологічного агентства (ЄЕА) інструментів, що використовуються для екологічної політики та раціонального використання природних ресурсів у державах-членах ЄС і норм Податкового кодексу України (станом на вересень 2011 року).

Підрозділ 2. 1 «Практика правового регулювання справляння екологічних податків у сфері енергетичних ресурсів» характеризує податки на електроенергію, енергетичні продукти, що використовуються як для транспортних (бензин і дизельне паливо), так і стаціонарних джерел (природний газ, вугілля та електроенергія), а також податки на викиди CO_2,які у ЄС включені до енергетичних податків (у Податковому кодексі України – до категорії податків на забруднення).

Законодавство ЄС у сфері оподаткування енергетичних ресурсів, як і інших видів екологічних податків, приймалося переважно з метою усунення юридичних і податкових перепон в умовах спільного ринку. Не менш важливим фактором був і залишається захист навколишнього природного середовища як одна з ключових європейських цінностей. Директива Ради 2003/96/ЄС про реструктуризацію системи Співтовариства щодо оподаткування енергоносіїв та електроенергії встановлює систему мінімальних ставок для податків з енергетичних продуктів, передбачає можливість надання компаніям податкових пільг в обмін на конкретні зобов’язання щодо скорочення викидів, регулює певні обмеження та звільнення від оподаткування тощо.

Оскільки серед пріоритетів Лісабонського договору визначено боротьбу з глобальною зміною клімату, податки енергетики у ЄС відносять до найбільш вагомих серед тих, що стосуються довкілля. Підвищена увага приділяється стягненню податку на CO_2.Проте результати порівняльного дослідження вказують, що податки на CO₂ стягуються лише в чотирьох (Фінляндії, Ірландії, Словенії та Швеції) з двадцяти семи держав-членів ЄС. У даному випадку йдеться про ідентичність назв, оскільки елементи визначення дозволених обсягів викидів CO₂ зустрічаються, наприклад, у ряді транспортних податків (бонусна система реєстрації транспортних засобів залежно від рівнів викидів CO₂ та щорічний податок на автомобілі з високим рівнем викидів CO₂). Аналогічно в законодавстві України відсутнє визначення податків на CO₂, натомість Податковим кодексом України встановлено ставки за викиди двоокису вуглецю в межах екологічного податку, що справляється за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними джерелами забруднення.

В усіх державах-членах ЄС справляються такі енергетичні податки або хоча б один з їх видів: податки з електроенергії чи податки на паливо (акцизні податки на нафтопродукти, що використовуються як в якості моторного палив, так і з метою опалення). Ситуація в Україні не є відмінною, оскільки Податковим кодексом також встановлено ряд інструментів, які збігаються за назвою з європейськими (акцизний податок з нафтопродуктів та скрапленого газу) та такі, що не збігаються за самою назвою і в ЄС їх відносять до категорії податків на забруднення і використання природних ресурсів – це, насамперед, екологічний податок, що справляється за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення у разі використання ними палива, та рентна плата за нафту, природний газ і газовий конденсат, що видобуваються в Україні.

Не зважаючи на специфічність порядку справляння збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну і теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками, опосередковано можна говорити про наявність в Україні податку на електроенергію.

Нині положення Директиви 2003/96/ЄС частково враховані у законодавстві України. Зокрема, це стосується дозволу звільняти від оподаткування або зменшувати його обсяги з метою стимулювання виробництва та використання біологічних видів палива.

Підрозділ 2. 2 «Еколого-правові проблеми використання податкових інструментів у сфері транспорту» характеризує групу транспортних податків ЄС, які поділені на дві категорії: податки на транспортні засоби (включаючи збори при купівлі, реєстрації тощо); плата за використання інфраструктури (наприклад, за використання доріг). Податки на транспортне паливо (відповідно з різними ставками щодо видів палива) у ЄС віднесені до енергетичних податків.

У сфері оподаткування автомобільного транспорту законодавство на рівні ЄС регулює, в основному, транскордонні питання. Чинними є дві директиви стосовно оподаткування приватних транспортних засобів у випадку переміщення осіб тимчасово чи на постійній основі з однієї держави-члена до іншої (Директива Ради ЄЕС 83/182/ЄЕС, Директива Ради ЄЕС 83/183/ЄЕС). У більшості випадків вказана галузь врегульована національними нормами держав-членів ЄС.

Збори з комерційних транспортних засобів загальною масою більше 12 тонн регламентуються на європейському рівні згідно Директиви 1999/62/ЄC про стягнення плати з вантажного транспорту за використання деяких доріг (“Eurovignette”), до якої Директивою 2006/38/ЄC внесено зміни. Їх прийняття обґрунтовано необхідністю запобігання зловживанням з боку країн-членів ЄС, зокрема через встановлення дискримінаційних щодо іноземних перевізників податків, а також негативний вплив на функціонування внутрішнього ринку. Ними встановлені порядок запровадження та функціонування зборів, а також їх максимально допустимі рівні. При цьому Директива диференціює різноманітні збори з користування інфраструктурою на основі допустимих норм викидів, але не передбачає включення до їх ціни екологічних витрат, за винятком витрат на інфраструктуру, передбачених для подальших інвестицій з метою захисту від шуму.

Порівняльний аналіз показує, що однойменні податки збору за першу реєстрацію транспортного засобу, які справляються в Україні, впроваджені також у половині держав-членів ЄС (Австрії, Бельгії, Болгарії, Данії, Ірландії, Іспанії, Італії, Литві, Нідерландах, Румунії та Фінляндії). За користування транспортними засобами в державах-членах ЄС передбачено різноманітні види податків і зборів, які в загальному можна розподілити на такі групи: 1) податки на користування автомобільним транспортом (акцизний податок на легкові автомобілі (Болгарія), податок на транспортні засоби (Фінляндія) і т.д.); 2) податки на авіатранспорт (податок на повітряний транспорт (Австрія), авіаційний податок (Німеччина) і т.д.); 3) податки на морський транспорт (щорічний реєстраційний збір із суден (Мальта) та ін.); 4) особливі податкові інструменти (податок на страхування автомобілів (Австрія), мито на обов’язкове страхування автомобілів (Данія) і т.д.). В Україні справляється акцизний податок на автомобілі легкові, кузови до них, причепи та напівпричепи, мотоцикли.

Податки з інфраструктури, які відносять до транспортних податків, в ході проведення дослідження умовно було розподілено на три категорії: 1) платежі за користування дорогами; 2) платежі за паркування автомобілів; 3) платежі за в’їзд до окремих частин міста.

Перший вид податків є найбільш поширеним. Плата за дороги в різних варіаціях (плата за користування автомагістралями, електронний дорожній грошовий збір тощо), зустрічається в десяти державах-членах ЄС. Платежі за паркування автомобілів встановлено у трьох державах-членах ЄС (Австрії, Фінляндії і Мальті). В Україні справляється збір за місця для паркування транспортних засобів. Плата за в’їзд до конкретно визначених населених пунктів чи окремих частин населених пунктів встановлена в Чехії та Словацькій Республіці.

Серед специфічних податкових інструментів у сфері транспорту слід назвати встановлену Податковим кодексом України рентну плату за транспортування нафти і нафтопродуктів магістральними нафтопроводами, транзитне транспортування трубопроводами природного газу та аміаку територією України.

В якості перспективних для України можуть виступити залізничний податок, податок на затори та податок на відпрацьовані (виведені з експлуатації) автомобілі, що сплачуються з нових автомобілів, згідно Директиви 2000/53/ЄС.

Підрозділ 2. 3 «Особливості справляння податків за використання природних ресурсів та забруднення» розкриває податки з виміряних або розрахованих викидів у повітря та водойми, утилізацію твердих відходів та управління у галузі попередження шумового забруднення довкілля. Винятком є податки за викиди CO₂ – податки, які включені до енергетичних податків.

Порівняльно-правовий аналіз екологічних податків у сфері охорони та раціонального використання водних ресурсів у державах-членах ЄС показав, що вони застосовуються у 23 країнах ЄС (регулюються Рамковою водною директивою ЄС 2000/60/ЄC). Умовно ці податки можна розподілити на п’ять груп. Серед найбільш поширених – це податки за забруднення і плата за перевищення нормативів забруднення водних ресурсів. В Україні також діють ці два види основних податків, причому майже повністю збігаються як назва, так і самі бази оподаткування.

Дещо рідше у ЄС зустрічаються збори за використання води та збори з пестицидів. Існують також унікальні податкові інструменти: за перевиробництво, імпорт а також недотримання вимог обов’язкової переробки чи експорту гною (Бельгія), акцизний збір на антибіотики і стимулятори росту, що застосовуються як добавка в корм тваринам (Данія). Податки цих двох груп в Україні не практикуються.

У сфері управління оподаткуванням за використання природних ресурсів встановлена в Україні система, що складається з екологічних податків, збору за спеціальне використання води, збору за спеціальне використання лісових ресурсів та плати за користування надрами, в цілому збігається з системою платежів за даними категоріями в державах-членах ЄС.

У зв’язку із загостренням проблеми забруднення довкілля шумом, для її вирішення у ЄС залучаються податки, які справляються у восьми державах-членах, зокрема в Болгарії (плата за недотримання нормативів забруднення шумом), Франції (податок на авіаційне шумове забруднення), Німеччині (збори за авіаційний шум), Угорщині (мито на зниження шуму), Італії і Нідерландах (податки на авіаційний шум), Румунії (збір за недотримання нормативів забруднення шумом) і Швеції (збори за забруднення шумом, пов’язане з посадкою літаків). Отже, забруднення довкілля шумом у державах-членах ЄС пов’язують здебільшого з використанням авіатранспорту, телекомунікаційних та радіолокаційних пристроїв. Податковим кодексом України встановлено збір за користування радіочастотним ресурсом.

Особливої уваги також заслуговують питання попередження забруднення атмосферного повітря і відповідність податкових інструментів, встановлених за шкідливі викиди в атмосферне повітря та недотримання нормативів викидів. До першої групи в Україні віднесено екологічний податок, що справляється за викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення, та за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення у разі використання ними палива. До другої групи – екологічний податок, що справляється за викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення. Дані фінансові інструменти зустрічаються в більшості держава-членів ЄС.

У системі податків за забруднення довкілля в Україні переважають ресурсні збори (рентна плата за транспортування нафти і нафтопродуктів магістральними нафтопроводами та нафтопродуктопроводами, транзитне транспортування трубопроводами природного газу та аміаку територією України; рентна плата за нафту, природний газ і газовий конденсат, що видобуваються в Україні; плата за користування надрами, плата за землю).

Третій розділ – «Запровадження екологічного оподаткування як передумова європейської інтеграції України» – складається із трьох підрозділів.

У першому підрозділі «Еколого-економічні критерії членства та процедура вступу до ЄС» автор аналізує ці аспекти з урахуванням того, що у процесі європейської інтеграції захист довкілля виступає одним із пріоритетних напрямів життєдіяльності ЄС, який реалізується на основі спільної з державами-членами компетенції ЄС (ст. 4 Договору про функціонування ЄС). З метою забезпечення сталого розвитку потреби охорони навколишнього середовища включаються до визначення і реалізації політики і діяльності ЄС (ст. 11 Договору про функціонування ЄС).

Копенгагенський економічний критерій характеризується крізь призму сучасних європейських стратегій (сталого розвитку, еколого-трудової податкової реформи), згідно з якими для захисту довкілля передбачено інтенсивне використання екологічних податків як ринкових інструментів. Проте їх запровадження містить і певні ризики. Останні пов’язані з послабленням конкурентоспроможності економіки і негативним впливом на бідні прошарки населення. Таким чином, Копенгагенський економічний критерій має екологічний зміст, враховує існування діючої ринкової економіки та її спроможність впоратись із конкурентним тиском та виступає вагомим викликом для держав-кандидатів, про що свідчить досвід держав ЦСЄ. Для більшості з них впровадження директив, що регулюють різні аспекти екологічного оподаткування, ускладнювало можливість вирішення проблем економічного зростання.

Аналіз положень чинного нині Лісабонського договору вказує, що загальна процедура вступу до ЄС базується на правових засадах універсального характеру, яка не деталізує проходження етапів і не має ані чіткої структури, ані обмежень у терміні її застосування. Проте ця процедура регулюється вимогами дотримання цінностей ЄС (ст. 49 Договору про ЄС). У свою чергу, політика досягнення високого рівня охорони довкілля тісно пов’язана з дотриманням ключових принципів, серед яких і принцип «забруднювач платить» (ст. 191 Договору про функціонування ЄС). Загалом переговорний напрям «Навколишнє середовище» у процесі інтеграції до ЄС нових держав враховує масштабність сучасних екологічних проблем, прагнення мінімізувати екологічні втрати і забезпечити економіко-екологічний баланс безпеки у Європі, тому охоплює велику кількість сфер.

Досвід попередніх розширень ЄС засвідчує, що серед п’яти основних етапів процесу вступу до ЄС (консультативний, оціночний, переговорний, ратифікаційний, імплементаційний) на першому країни-претенденти укладали один з трьох типів асоціативних угод, зокрема, Угоду про асоціацію. Вступ України до Світової організації торгівлі та виконання вимог даної організації у галузі екологічної безпеки розглядається як «нульовий» етап або передумова європейської інтеграції.

У другому підрозділі «Адаптація acquis communautaire у сфері навколишнього середовища та екологічного оподаткування» наводиться аналіз сучасних стратегій наближення правових систем держав-кандидатів до законодавства та політик ЄС.

Регулювання оподаткування в ЄС характеризується відсутністю загального документа (наприклад, Податкового кодексу), в якому було б систематизовано основні норми податкового законодавства ЄС. Водночас європейська податкова гармонізація ґрунтується на чітко встановлених принципах пропорційності, субсидіарності, недискримінації, нейтральності податків для учасників єдиного ринку, затверджених в установчих договорах (Договорі про ЄС і Договорі про функціонування ЄС), які є актами первинного права. Держави-члени ЄС застосовують екологічні податки, які регулюються нормами національного законодавства, з дотриманням цих принципів. Стаття 191 Договору про функціонування ЄС регулює діяльність з охорони навколишнього середовища, закріплює принципи політики у сфері охорони довкілля (перестороги і профілактичних дій, усунення шкоди навколишньому середовищу шляхом звернення передусім до її джерела, «забруднювач платить»). Стаття 114 Договору про функціонування ЄС передбачає загальні положення механізму гармонізації законодавства держав-членів безвідносно до конкретної сфери. Ці статті є основою для проведення в ЄС заходів щодо екологічних податків.

Правовий доробок ЄС щодо екологічного оподаткування у сферах енергетики, транспорту, використання ресурсів та забруднення включає відповідні директиви, які поряд із визначеними пріоритетами, цілями, основними напрямами і строками їх досягнення вимагають транспозиції. Перенесення ключових положень цих актів вторинного права ЄС до національного законодавства передбачає затвердження шляхів і засобів досягнення закріплених у них цілей та пріоритетів. Відпрацьований у середині 90-х років минулого століття для держав ЦСЄ та Кіпру у «Порядку денному 2000» доробок отримав роз’яснення щодо обсягів гармонізаційних робіт, їх основних напрямів і пріоритетів. Передбачається, що до моменту вступу в ЄС держава-кандидат повинна розробити стратегії уніфікації і розпочати її реалізацію. Строки і конкретні етапи гармонізації встановлюються Актом про приєднання індивідуально для кожної країни-кандидата.

Імплементація правових норм ЄС до національних правових систем кандидатів на вступ передбачає узгодження кожного з 31 розділів acquis communautaire, серед яких у процесі приєднання держав ЦСЄ були виокремлені «Оподаткування» і «Навколишнє середовище». Порівняно з іншими, ці сфери були вразливими з точки зору гармонізації і можливостей впровадження норм ЄС, потребували значно більшого часу й коштів. Серед основних вимог були: зменшення забруднення навколишнього середовища, зменшення обсягів, утилізація і безпечне знищення відходів, збереження біологічної різноманітності територій, що охороняються, раціональне використання біологічних ресурсів, прийняття і дотримання сучасних екологічних стандартів. З огляду на згадані труднощі, у державах ЦСЄ для екологічних acquis були встановлені перехідні періоди. У результаті тривалих переговорів окремі держави отримали можливості тимчасових відступів від положень Директиви 2003/96/ЄC, яка регулює оподаткування енергетичних продуктів. Вони набули чинності з 2004 року і обмежені в часі до 2012 року, коли передбачається досягнення відповідних мінімальних податкових ставок на рівні ЄС.

Збереження євроінтеграційного курсу в Україні забезпечило (з формально-юридичного погляду) формування нормативно-правової бази та інституційного механізму адаптації законодавства у сфері екологічного оподаткування з урахуванням норм ЄС. У цьому контексті важливими є ратифікація Кіотського протоколу, затвердження Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року, розробка Проекту Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та Порядку денного асоціації Україна – ЄС, розробка Прогресивного плану адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2010), які окреслили юридичні зобов’язання України у сфері адаптації законодавства.

У третьому підрозділі «Питання охорони довкілля та екологічних податків в діяльності інституцій ЄС» зазначається, що вони невідривні від інституційних реформ, останні з яких відбулися у зв’язку із ратифікацією Лісабонського договору.

Політика екологічного оподаткування розробляється і реалізується передусім спільними зусиллями політичних інституцій як керівних інстанцій. Посилення ролі Європейського парламенту як законодавчого органу забезпечило йому право на участь у спільній з Радою ЄС (так звана процедура «спільного рішення») розробці та ухваленні законодавчих актів. Статтею 113 Договору про функціонування ЄС передбачено, що Європейська Рада, постановляючи одноголосно відповідно до спеціальної законодавчої процедури і після консультацій з Європейським парламентом та Економічним і соціальним комітетом, приймає положення з метою узгодження державами-членами норм в галузі непрямого оподаткування, оскільки непрямі податки можуть створювати перешкоди на шляху вільного руху товарів та надання послуг у рамках внутрішнього ринку, а також спричиняти спотворення конкуренції. На основі цієї статті узгоджено директиви та законодавчу стратегію Комісії щодо екологічного оподаткування.

Попри це Договір про ЄС (параграф 2 статті 192 розділу ХХ «Навколишнє середовище») визначає, що положення податкового характеру може приймати Рада ЄС, постановляючи одноголосно відповідно до спеціальної законодавчою процедури після консультації з Економічним і Соціальним комітетами та Комітетом регіонів (відступаючи від процедури спільного з Європарламентом прийняття рішень).

Одним із ключових центрів впливу на політику екологічного оподаткування в ЄС виступає Європейська комісія, яка займається підготовкою податкових ініціатив та здійснює контроль і нагляд за їх реалізацією (ст. 17 Договору про ЄС, ст. ст. 258 і 260 Договору про функціонування ЄС). Попри вказаний механізм, інституції ЄС не мають права самостійно встановлювати норми оподаткування без їх попереднього узгодження з національними парламентами держав-членів. Саме національним парламентам Комісія передає свої пропозиції щодо законодавчих актів, Європейський парламент – свої проекти законодавчих актів, Рада – проекти законодавчих актів від держав-членів, Суду та інших інституцій ЄС (ст. 5 Протоколу «Про застосування принципів субсидіарності і пропорційності»).

Лісабонський договір розширив юрисдикцію Суду ЄС. Традиційно його вплив спрямовується на визначення тих випадків, для яких принципи внутрішнього ринку можуть обмежуватися екологічним захистом, тобто мета екологічного захисту має вищий пріоритет, ніж принцип вільного руху товарів. Суд ЄС розглядає також справи, пов’язані з неспроможністю, небажанням національних урядів запроваджувати вимоги директив або неповним чи неадекватним відображенням суті директив ЄС у законодавстві держав-членів. Незважаючи на те, що директиви не мають прямої дії щодо держав-членів, у випадку неприйняття державою-членом протягом періоду, наданого для транспозиції, акта власного законодавства, суд ЄС може прийняти рішення щодо безпосереднього застосування директиви відносно такої держави.

Згідно з Лісабонським договором інститутам ЄС надані значно ширші дискреційні повноваження з регулювання процесу розширення ЄС та оцінки відповідності кожної держави-кандидата Копенгагенським критеріям, у зв’язку з чим критерії отримання членства в ЄС стали жорсткішими.