ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ БАНКІВСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В ПЕРІОД ДЕРЖАВОТВОРЧИХ ПОШУКІВ НА ТЕРИТОРІЇ УКРАЇНИ У 1917

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлено зв’язок роботи з науковими програмами і плановими темами досліджень; визначено мету і завдання дисертації, її об’єкт і предмет, охарактеризовано методи дослідження; сформульовано наукову новизну одержаних результатів і їх практичне значення; наведено відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації, її структуру та обсяг.

Розділ 1 «Загальні питання наукового дослідження» складається з трьох підрозділів, присвячених загальним наукознавчим і методологічним аспектам дослідження.

У підрозділі 1.1 «Історіографія проблеми і джерельна база дослідження» подається аналіз історіографічних та археографічних джерел, використаних під час написання дисертаційної роботи.

Аналіз стану наукової розробленості теми відповідно до традиції, яка склалася в історико-правових дослідженнях, здійснюється на основі проблемно-хронологічного підходу. Відповідно до нього в роботі розглядається історіографія проблеми і виокремлюються праці безпосередніх учасників подій. Зокрема, значна увага приділяється творам В. К. Винниченка, Д. І. Дорошенка, І. П. Мазепи, П. О. Христюка, М. Ю. Шаповала – відомих державних і політичних діячів, дотичних і до фінансово-банківської сфери. У своїх працях вони висловлювали власні міркування щодо ролі й місця фінансово-банківських інструментів у розбудові державності, ввели в науковий обіг вагому частину документальних матеріалів і дали перші концептуальні оцінки. Проте їхні погляди на кредитну тематику не мали системного характеру, свої думки щодо зазначеної теми вони висловлювали побіжно, без належного аналізу.

Кредитно-фінансова тематика становила предмет вивчення представників української діаспори. Зокрема, це праці П. Ю. Мірчука, І. І. Вітановича, К. С. Кононенка, Б. М. Мартоса та ін. Головну увагу представники української діаспори зосередили на аналізі фінансових правовідносин, меншою мірою досліджуючи банківські правовідносини, залишивши поза увагою сам процес законотворчої та правозастосовної діяльності у цій сфері.

Наступну групу праць становлять дослідження радянських науковців. Банківську тематику досліджували В. С. Алхімов, С. Я. Боровой, Л. В. Бричко, І. С. Гуревич, С. Є. Єгоров, М. Л. Коган, В. Ф. Кузьмін, Р. О. Халфіна та ін. У їхніх розвідках переважно розглядалися питання створення банківської системи, окремі напрями політики в банківській сфері, історії створення і правового статусу банківських установ, теоретико-методологічні проблеми та окремі прикладні питання банківського права. Для цих робіт характерним було ігнорування законодавства і банківських правовідносин у 1917–1921 рр.

Сучасні дослідження представлені працями І. А. Безклубого, О. А. Вівчаренка, П. П. Гай-Нижника, Ж. О. Дзейко, А. Ю. Іванової, В. Є. Кириченка, В. Л. Кротюка, В. П. Нагребельного К. Є. Науменка, О. П. Орлюк, Т. О. Подковенко, О. В. Прилуцького, О. П. Реєнта, О. С. Рубльова, В. О. Румянцева, О. О. Семчик, В. Ф. Солдатенка, Б. Й.Тищика, І. Б. Усенка, Л. К. Царьова, О. І. Ющика та ін. У працях науковців досліджуються чинники формування фінансово-кредитної системи, історія становлення вітчизняної банківської системи та створення центрального банку, його статус, функції, правові основи організації та діяльності. Водночас у сучасній історіографії питання правового регулювання банківської діяльності у 1917–1921 рр. ще не було предметом спеціального аналізу.

Дослідження правових норм і правових відносин у сфері банківської діяльності в 1917–1921 рр. потребувало використання комплексу відповідних історичних джерел. Серед них пріоритетними були періодичні, продовжувані та інші видання (офіційні й неофіційні), які містили зібрання текстів законів та офіційної інформації щодо банківського законодавства. Певний час діючим джерелом права залишався Звід законів Російської імперії, який регламентував діяльність кредитних установ. Для дослідження банківського законодавства періоду радянської влади важливим джерелом стали «Декрети Радянської влади», «Зібрання узаконень і розпоряджень Всеукраїнського революційного комітету», «Зібрання узаконень і розпоряджень робітничо-селянського уряду України», «Збір законів і розпоряджень робітничо-селянського уряду України і уповноважених РСФРР». У джерелах радянського періоду відображені системні зміни в банківському секторі, що зумовили ліквідацію цього виду діяльності.

Значну цінність для даного дослідження мають періодичні видання досліджуваного періоду. Це газети «Народна воля», «Нова Рада», «Робітнича газета», «Вісник Генерального секретаріату Української Народної Республіки», «Вісти з Української Центральної ради», «Державний вісник», «Вісник ради народних міністрів Української Народної Республіки», «Вісник Української Народної Республіки», «Вісник державних законів для всіх земель Української Народної Республіки», «Вісник державних законів і розпорядників Західної області Української Народної Республіки».

Важливим джерелом інформації є збірники публікацій документів і матеріалів «Українська Центральна рада», «Директорія. Рада народних міністрів Української Народної Республіки. 1918–1920» та збірника «Західноукраїнська Народна Республіка, 1918–1923». У цих працях опубліковано закони, постанови, декларації, протоколи засідань і сесій УЦР, Ради народних міністрів УНР та Української Національної ради, які врегульовували зокрема й кредитно-банківські правовідносини.

Окрему групу джерел становлять архівні документи. Передусім це фонди Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, наприклад: Українська Центральна Рада (ф. 115), Рада народних міністрів Української Народної Республіки (ф. 1063), Рада міністрів Української Держави (ф. 1064), Канцелярія Директорії Української Народної Республіки (ф. 1429), Міністерство фінансів Української Народної Республіки (ф. 1434, ф. 1509), Міністерство фінансів Української Держави (ф. 2199), Державний земельний банк. Київ (ф. 4191), Всеукраїнська ліквідаційна комісія у справах колишніх ДЗБ (ф. 4200) та ін. Важливою виявилась інформація, що містилась у фондах державних архівів окремих областей.

У підрозділі 1.2 «Теоретико-методологічні основи і поняттєво-термінологічний апарат дослідження» характеризується методологічний інструментарій дисертації, який ґрунтується на науково-пізнавальному підході та традиційних вимогах. Методологічною основою дисертації стали основоположні наукові висновки щодо вивчення державно-правових явищ, історичні та сучасні уявлення про місце і роль фінансово-кредитних установ у державі. Формування методологічної бази забезпечив науково-пізнавальний, комплексний, інтегративний підхід, плюралізм наукових ідей, прагнення встановити істинність знання, толерантність. Робота над дослідженням потребувала низки підходів, до яких належать діалектичний, за допомогою якого процес розвитку кредитних правовідносин досліджувався у різноманітності його форм; матеріалістичний у розумінні втілення норм банківського права і правовідносин у матеріальну форму; системний, за допомогою якого банківська діяльність досліджувалась у контексті державотворення; аксіологічний, який сприяв узагальненим уявленням про об’єкти дослідження, допоміг розкрити економіко-правові цінності людського буття; інституціональний, що дав можливість розглядати в єдності суб’єктів кредитних правовідносин.

Важливими є принципи історизму, об’єктивності, системності та верифікації. Для даного дослідження актуальним є поєднання історичних і юридичних методів. Інтерпретаційно-правовий метод знайшов матеріалізацію в когнітивних інтерпретаціях юридичних джерел. Формально-юридичний метод був провідним під час аналізу нормативної бази та застосування прийомів тлумачення, класифікації й систематизації норм права. Вагоме значення для дослідження мали історико-генетичний, історико-порівняльний, історико-типологічний та історико-системний, герменевтичний, порівняльний, наративний, описовий (дескриптивний) методи. Затребуваними також виявилися способи з’ясування (тлумачення) норм банківського права, своєрідні прийоми узагальнення юридичної практики, техніко-юридичний метод. Особливе значення для дослідження мали загальнотеоретичні положення про правове регулювання, правові норми і правові відносини.

З’ясовано особливості банківської юридичної термінології, уточнено зміст понять і термінів, використаних у дисертації. Структура поняттєво-термінологічного апарату складається з понять та термінів, що характеризують джерела права, загальні джерелознавчі поняття, правотворчий процес і юридичну техніку. Відповідно до банківського законодавства досліджуваних владних режимів уточнено й конкретизовано такі поняття: «банк», «кредитна установа», «акціонерна компанія», «банківська діяльність» тощо.

У підрозділі 1.3 «Соціальні, економічні і політичні передумови розвитку банківської діяльності на території України в 1917–1921 рр.» аналізуються чинники, які зумовлювали зміст правового регулювання та його вплив на суспільні відносини у банківській сфері. До соціальних передумов віднесено особливості соціальної структури суспільства в умовах радикальних змін, нові підходи до формування соціальної політики, соціальні інтереси в умовах неоднозначного ставлення до банківської діяльності, необхідність розв’язання соціальних конфліктів, втручання в діяльність банківських установ. Наступна група чинників була викликана критичним станом фінансів, інфляцією, затребуваністю банківського капіталу, потребою забезпечення готівковими коштами, що стало наслідком утворення центральної банківської установи держави. До третьої групи чинників слід віднести формування на нових принципах влади, перманентну політичну кризу, нові принципи політики, ідеології, політичне протистояння, необхідність інтегративних процесів у режимі національної державності та визначення місця і ролі в ньому банків, ставлення до банківської тематики різних державно-політичних режимів та їх намагання підпорядкувати банківські установи.

Розділ 2 «Правові норми у сфері банківської діяльності: їх формування, зміст і реалізація за українських владних режимів 1917–1921 рр.» складається з п’яти підрозділів, присвячених аналізу формування, змісту і реалізації правових норм у сфері банківської діяльності.

У підрозділі 2.1 «Доба Української Центральної Ради» розкривається процес формування норм банківського права у відповідний період. За доби УЦР було започатковано процес створення банківських установ державної форми власності та формування відповідного масиву правових норм. У документах переважають правонаділяючі, зобов’язуючі та імперативні норми, що було зумовлено необхідністю чіткого визначення прав і обов’язків учасників правовідносин, їх компетенції. Охоронні норми трапляються рідко, що є негативним явищем, оскільки для врегулювання суспільних відносин в умовах нестабільної ситуації недостатньо лише встановити права та обов’язки їх учасників, а треба було передбачити гарантії їх здійснення та забезпечити відповідний порядок урегулювання в разі порушення приписів регулятивних норм. У структурі банківського законодавства переважали підзаконні акти. До юридичних ознак правових норм належить віднести те, що виходили вони від держави, щоправда, не завжди санкціонувалися нею. Формування норм здійснювалося за окремими напрямами діяльності без деталізації щодо врегулювання всіх сторін кредитно-банківських відносин. Значній частині нормативних приписів була властива декларативність, спостерігалася наявність колізій та прогалин. Окремі норми запозичувалися з текстів нормативних актів попереднього періоду. Друкувалися нормативно-правові документи в офіційних виданнях. Загалом нормативна база банківського права, яку містило законодавство УЦР, репрезентована незначною кількістю норм, зміст яких визначав статус окремих банківських установ та їх підрозділів, засади окремих сторін банківської діяльності, відносини банківських установ з іншими суб’єктами кредитних правовідносин.

У період УЦР реалізації підлягали загальні установлення, що стосувалися банків. До таких належали створення центральних банківських установ держави, встановлення правового статусу і компетенції УДБ і УДЗБ як суб’єктів права. Значна кількість норм була проголошена, однак не реалізована чи реалізована частково. УЦР розпочала здійснювати законодавство щодо банків з грудня 1917 р., але часу на його реалізацію виявилося обмаль.

У підрозділі 2.2 «Гетьманат П. П. Скоропадського» встановлено, що в Українській Державі формування норм банківського права відбувалось активніше, якіснішою була і змістовна сторона справи. Цей період – найуспішніший щодо прийняття нормативно-правових актів. Збільшилася кількість імперативних норм, що було зумовлено необхідністю чіткого врегулювання суспільних відносин у кредитно-банківській сфері, здійснювалося їх упорядкування в умовах нестабільної економічної та політичної ситуації. Кількісна перевага зобов’язуючих норм означала надмірну централізацію. За ними йшли правонаділяючі норми, які стосувалися визначення прав учасників правовідносин. Регулятивні норми переважали кількість норм охоронних. Зміст норм охоплював порядок відкриття банків, затвердження їх статутних документів, діяльність банків щодо забезпечення платіжними засобами, здійснення операцій з валютою та цінними паперами, кредитних операцій, окремі сторони діяльності окремих банківських установ, правила ведення рахівництва, звітності тощо.

У період Гетьманату відбулася реалізація окремих норм, які формувалися ще в період УЦР. До таких слід віднести норми, що регулювали порядок відкриття і діяльність УДБ і УДЗБ. Здійснювалися ліквідація дореволюційних кредитно-банківських інституцій, реалізація виплат за білетами Державної скарбниці, забезпечення розмінних марок, випуск в обіг українських кредитних білетів, купівлі та продажу іноземних грошових знаків тощо. Також було започатковано випуск нових акцій, виплачувалися проценти пред’явникам заставних листів. УДЗБ почав видавати позички та іменні зобов’язання. Земельні банки дістали право на реалізацію норм, що врегульовували надання особливих позик.

У підрозділі 2.3 «Правління Директорії УНР» розкривається процес формування правових норм, на який негативно впливали відсутність чіткої програми державного будівництва та визначення місця банківських установ у ньому. Закони приймалися лише в разі потреби «швидкого реагування» на конкретні обставини. Звідси й відсутність власних кодифікованих актів у галузі банківського законодавства. Загалом кількість прийнятих нормативно-правових актів була незначною. На формування правових норм негативно вплинула відсутність чіткої процедури підготовки й прийняття законопроектів. Багато з них містили лише загальні принципи. Бракувало послідовності, чіткої політичної програми. Було взято курс на радикальні перетворення, які обмежували фінансистів, що не сприяло стабілізації суспільства. Директорія УНР намагалася врегулювати лише окремі сторони банківської діяльності, тому у її законодавстві затребуваними виявилися лише окремі банківські інструменти, а її нормотворча діяльність щодо банків не мала системного характеру. До позитивних сторін діяльності Директорії УНР слід віднести реалізацію норм, що врегульовували грошову емісію, яка здійснювалась у законодавчому порядку, намагання врегулювати обмінний курс, здійснення операцій з окремими валютами, цінними паперами тощо.

У підрозділі 2.4. «Західноукраїнська Народна Республіка» студіюються особливості процесу формування банківського законодавства на території ЗУНР. Однією із них було негативне ставлення до банківської діяльності провідних політичних партій. Секретаріат фінансів, який мав опікуватись діяльністю банків, перебував у процесі становлення. Не вистачало спеціалістів. Дедалі більше загострювалася фінансова криза. За таких умов приймались окремі законодавчі чи розпорядчі рішення, які врегульовували певні сторони фінансово-кредитних відносин.

На території ЗУНР норми права врегульовували грошово-кредитні відносини, визначали загальні правила діяльності банків, окремі сторони їх функціонування. Докладніше регулювалася діяльність банківських установ. Їх установчі документи містили норми, які визначали порядок відкриття банків, мету їх діяльності, порядок набуття капіталів, функціонування органів управління, порядок звітності тощо. Законодавець не використовував можливості деталізувати окремі випадки та наповнювати норми гіпотезами для більшого регулювання окремих процесів у банківській сфері. Законодавча техніка формування норм складалася через урегулювання нагальних питань поточного (конкретного) моменту. Не завжди вчасно вносилися необхідні корективи в нормативно-правові розпорядження, усувалися неясності, суперечності. Під час реалізації норм права не вдавалися до додаткових дій.

У підрозділі 2.5 «Радянська Україна» аргументується думка, що органи радянської влади створювали динамічніший механізм і втілювали радикальніші підходи щодо діяльності банків. Формування норм було спрямоване на здійснення політики націоналізації, монополізації і централізації банківської справи. Банківське законодавство мало директивний характер. Поширеним способом було застосування оперативних норм, що вводили в дію нові нормативно-правові акти та скасовували старі норми. В УСРР було реалізовано докорінну зміну нормативної бази, яка стосувалася банківських установ. Зміст норм заперечував банківську діяльність, установлював порядок націоналізації банків, згортання і ліквідацію банківських операцій, передусім кредитування, ліквідацію АКБ, створення єдиного банку, що забезпечував потреби держави.

Розділ 3 «Правові відносини у сфері банківської діяльності» складається з трьох підрозділів, у яких аналізуються правові відносини у сфері банківської діяльності.

У підрозділі 3.1 «Об’єкт правових відносин» досліджується нормативно-правова база на предмет визначення параметрів об’єктів, з приводу яких встановлювалися конкретні фінансово-кредитні правовідносини, і той напрям, у якому здійснювалася правова діяльність його учасників. Відповідно до них як торгова банківська діяльність, так і промислова належали до категорії підприємницької. Основною її ознакою був рух капіталу з метою його збільшення. Вона включала систему кредитування потреб виробництва і торгового обміну, здійснення грошового і вексельного обігу, регулювання курсу грошей тощо. Банківські відносини мали спільну економічну основу з цивільними правовідносинами, пов’язану з їх грошовим характером.

Об’єктом банківських правовідносин були грошові кошти, які використовувалися для отримання позик, кредитів, депозитів, здійснення операцій з банківськими металами, з приводу яких міг виникнути інтерес уповноваженого суб’єкта. Білети і знаки Державної скарбниці, державні кредитні білети, номіновані в карбованцях і гривнях, та розмінні марки (шаги), які були об’єктом банківських правовідносин, характеризувалися достатньою мірою мінливості, що зумовлювалося здійсненням емісії кредитних білетів, номінованих спочатку в карбованцях, а згодом і у гривнях. Грошові кошти використовувалися також як валюта. Діяльність комерційних банків зводилася в основному до обміну валют, оскільки воєнні дії та часта зміна урядів не спонукали до надто активної кредитної діяльності.

У досліджуваний період утворювалися нові види об’єктів, якими стали білети Державної скарбниці. Окремі види об’єктів спершу обмежувались, а згодом виключались зі сфери правовідносин, що відбувалося через припинення існування чужоземних грошових знаків, вилучення їх з обігу, обміну на українські гроші. Посилювалися позиції інших видів об’єктів завдяки збільшенню кількості номіналів, обсягів емісії українських грошей.

У підрозділі 3.2. «Суб’єкти правових відносин» встановлено, що до суб’єктів банківського права належали громадяни, державні й недержавні організації, держава загалом. Суттєвою особливістю процесу було те, що становлення та діяльність банків відбувалися в умовах державотворення. Банки створювалися для виконання різноманітних функцій у сфері фінансово-кредитної діяльності. Як суб’єктів права їх можна поділити на групи: органи держави, які найчастіше були суб’єктами банківських правовідносин, виконували функції управління в банківській сфері й мали владні повноваження; установи, що займалися банківською діяльністю, не пов’язаною з владними повноваженнями, до яких належав УДБ, що наділявся комплексом прав і обов’язків для виконання своїх функцій; банки, які займалися банківською діяльністю і функціонували на праві господарського ведення. Суб’єктами банківського права були індивіди й організації, які на підставі юридичних норм могли бути учасниками банківських правовідносин.

У підрозділі 3.3 «Зміст правових відносин» розкрито норми банківського права, що визначали суб’єктивні права та юридичні обов’язки учасників, закріплювали правове положення суб’єктів правовідносин. Банківські правовідносини за змістом регулювання можна класифікувати на такі, що виникали у сфері регулювання організації банківської системи, операційної діяльності банків, побудови їх внутрішньої організаційної структури та банківської системи загалом. Правовідносини за змістом регулювання виникали у сфері побудови організаційної структури банків, яка складалась із органів управління, порядку їх формування, компетенції та характеру взаємовідносин. Суть правових відносин у банківській сфері суттєво змінилася за радянських часів. Створювалися надзвичайні органи, які здійснили ліквідацію банківських установ. За змістом регулювання банківські правовідносини виникали у сфері операційної діяльності банків. Їх операції розділялися на активні й пасивні. До пасивних операцій, завдяки яким банк здобував капітал, належали внески, емісійна операція, позика, до активних – дисконт, поземельний кредит, відкриття кредиту. Окрім зазначених, банки, за дорученням клієнтів, погашали їхні зобов’язання, продавали або купували цінні папери, брали на зберігання цінності, здавали в оренду скриньки.

Матеріалами дослідження встановлено, що в банківських правовідносинах важливу роль відігравав банківський договір, який визначав права та обов’язки сторін. Повноваження банків визначались їх місцем у банківській системі, функціями, підпорядкованістю тощо. Державно-політичні режими намагалися вирішити низку завдань, пов’язаних з підпорядкуванням, визначенням статусу, формулюванням прав і обов’язків банків. Здійснювалися спроби надання нових повноважень банкам та їх адаптації до потреб державотворення.